編者按：近日，一則關(guān)于私產(chǎn)歷史建筑“書隱樓”修繕維護的新聞，引發(fā)了人們對私產(chǎn)歷史建筑保護的關(guān)注。在產(chǎn)權(quán)不明或者產(chǎn)權(quán)人無法有效修繕保護歷史建筑的情況下，如何妥善地維護修繕歷史建筑，成為擺在產(chǎn)權(quán)利益人與政府職能部門面前的一道亟待破解的難題。

私產(chǎn)歷史建筑保護的博弈

改革開放至今近40年的高速發(fā)展期，城市建設(shè)進入快車道，大批高樓大廈平地而起，歷史建筑則經(jīng)歷著“消失的陣痛期”。據(jù)百度百科數(shù)據(jù)顯示，1978年至2008年，4萬余處不可移動文物已在我國消失。這些文物正遭受著修繕不力，因各種商業(yè)、市政等因素而被動拆遷的命運。私產(chǎn)歷史建筑更面臨著產(chǎn)權(quán)利益人與政府職能部門之間相互博弈的過程。

近日，上海新聞綜合頻道報道的明代私家花園日涉園中的組成部分“書隱樓”的保護就是一個典型案例。清末，郭萬豐買下了“書隱樓”，其部分后人居住至今。故郭氏后人是“書隱樓”的產(chǎn)權(quán)利益人。早在1987年11月，“書隱樓”已被上海市人民政府明確列為“文物保護單位”，每年相關(guān)部門均會派員對房屋進行小修小補。據(jù)此，政府職能部門顯然對“書隱樓”盡到了修繕義務(wù)?？墒?，現(xiàn)實情況是一千多平方米“書隱樓”建筑的整體保護效果卻甚微！2002年夏季的暴風(fēng)雨更令“書隱樓”的西廂房轟然倒塌?！皶[樓”的產(chǎn)權(quán)利益人人數(shù)眾多，卻無力承擔(dān)修繕保護義務(wù)，政府職能部門有心卻無力，這樣的案例在全國不勝枚舉！

值得關(guān)注的是，我國對城市歷史建筑的法律法規(guī)已相對完備。1982年，我國出臺了針對文物（包含與重大歷史事件、革命運動或者著名人物有關(guān)的以及具有重要紀(jì)念意義、教育意義或者史料價值的近代現(xiàn)代代表性建筑）的《中華人民共和國文物保護法》（以下簡稱：《文物保護法》），以立法的形式開啟了對城市歷史建筑的保護與修繕。之后，《中華人民共和國文物保護法實施細(xì)則》《中華人民共和國文物保護法實施條例》陸續(xù)頒布施行，《文物保護法》亦歷經(jīng)了1991年6月、2002年10月、2007年12月、2013年6月四次修訂。與此同時，全國各地接連頒布地方性法規(guī)、規(guī)章細(xì)化城市歷史建筑的保護方案。比如：上海早在2002年就發(fā)布了《上海市歷史文化風(fēng)貌區(qū)和優(yōu)秀歷史建筑保護條例》，從地方性法規(guī)的角度界定了上海市優(yōu)秀歷史建筑的確定及其保護管理的責(zé)任。又比如：四川省成都市于2014年11月在全國率先出臺了首部地方性政府規(guī)章《成都市歷史建筑保護辦法》，明確了成都市歷史建筑保護的范圍及職責(zé)?？v觀其中涉及私產(chǎn)歷史建筑的條文，可發(fā)現(xiàn)從法律到行政法規(guī)，由地方性法規(guī)至地方性政府規(guī)章，多個層面的立法保護體系已然形成。

據(jù)《文物保護法》第21條之規(guī)定，“非國有不可移動文物由所有人負(fù)責(zé)修繕、保養(yǎng)。非國有不可移動文物有損毀危險，所有人不具備修繕能力的，當(dāng)?shù)厝嗣裾畱?yīng)當(dāng)給予幫助；所有人具備修繕能力而拒不依法履行修繕義務(wù)的，縣級以上人民政府可以給予搶救修繕，所需費用由所有人負(fù)擔(dān)”。由此，私產(chǎn)歷史建筑的修繕、保養(yǎng)責(zé)任人系“該建筑的所有人”，當(dāng)?shù)厝嗣裾嘤邢鄳?yīng)的責(zé)任與權(quán)利。然而，雖然法律法規(guī)有規(guī)定責(zé)任主體，但如何令建筑產(chǎn)權(quán)利益人與政府職能部門之間形成合力，切實促使私產(chǎn)歷史建筑得到有效保護，存在客觀難點！

“保護”難點何在

目前，私產(chǎn)歷史建筑的修繕保養(yǎng)，涉及產(chǎn)權(quán)、資金等諸多問題。其中爭論最多的無疑是“產(chǎn)權(quán)歸屬”及“政府責(zé)任”兩方面。

難點一：產(chǎn)權(quán)歸屬如何界定

顯然，明晰地界定產(chǎn)權(quán)是保護歷史建筑的關(guān)鍵一步。誠如上海市長寧區(qū)華陽社區(qū)文化活動中心主任茅青所言，“產(chǎn)權(quán)是建筑保護的關(guān)鍵所在。若產(chǎn)權(quán)沒保護好，保護就失去主體責(zé)任。”由于私產(chǎn)歷史建筑多數(shù)歷經(jīng)了數(shù)代人的傳承，業(yè)主也在氏族間幾經(jīng)變遷，如今的產(chǎn)權(quán)利益人可能多達數(shù)十人，甚至上百人。且有不少產(chǎn)權(quán)利益人身在海外，或者國籍已發(fā)生變化，如何在產(chǎn)權(quán)人之間達成統(tǒng)一的申請修繕方案值得研究。

據(jù)《中華人民共和國物權(quán)法》（以下簡稱：《物權(quán)法》）第97條之規(guī)定，“處分共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)以及對共有的不動產(chǎn)或者動產(chǎn)作重大修繕的，應(yīng)當(dāng)經(jīng)占份額三分之二以上的按份共有人或者全體共同共有人同意，但共有人之間另有約定的除外”。據(jù)此，私產(chǎn)歷史建筑的重大修繕，均需三分之二的按份共有人或者全體共同共有人的同意，才能符合立法本意。這為私產(chǎn)歷史建筑的修繕埋下了立法限制的隱患！即便政府或者第三人欲贖買，私產(chǎn)歷史建筑的產(chǎn)權(quán)利益人亦均需至少達成絕對多數(shù)的意見，方能有買賣雙方合意的基礎(chǔ)。此外，正如上海震旦律師事務(wù)所副主任鄭琦所言，“目前，私產(chǎn)歷史建筑無法進行市場評估，贖買價格協(xié)商機制有待形成”。當(dāng)前對私產(chǎn)歷史建筑的專門評估機制未建立，恰恰制約了贖買機制的建立。

難點二：政府責(zé)任如何設(shè)限

《文物保護法》第21條第2款規(guī)定，“對文物保護單位進行修繕，應(yīng)當(dāng)根據(jù)文物保護單位的級別報相應(yīng)的文物行政部門批準(zhǔn)；對未核定為文物保護單位的不可移動文物進行修繕，應(yīng)當(dāng)報登記的縣級人民政府文物行政部門批準(zhǔn)”。據(jù)此，屬地人民政府文物行政部門系私產(chǎn)歷史建筑的政府職能部門。另據(jù)《文物保護法》第21條第3款之規(guī)定，“文物保護單位的修繕、遷移、重建，由取得文物保護工程資質(zhì)證書的單位承擔(dān)”。由此，私產(chǎn)歷史建筑的修繕、遷移、重建，在立法上應(yīng)由屬地人民政府文物行政部門與私產(chǎn)歷史建筑產(chǎn)權(quán)利益人協(xié)商一致的情況下，委托具有資質(zhì)的單位進行具體施工。

中國城市發(fā)展研究院副院長王小舟認(rèn)為，“歷史建筑的修繕與保護面臨著資金短缺的難題。其修繕造價可能比翻新或者仿建的成本高出許多，而這筆資金單純依靠政府是不可能的?！闭\然，資金缺口是老調(diào)重彈的頑疾。當(dāng)前，歷史建筑的保養(yǎng)一般不能使用地方性人民政府的文物保護基金，譬如廣州市。而目前地方性法規(guī)、規(guī)章并沒統(tǒng)一明確針對歷史建筑的專項基金的使用細(xì)則。

綜上，如何對屬地人民政府文物行政部門進行責(zé)任設(shè)限，在專項修繕基金方面予以扶持，是當(dāng)前的一大難題。endprint

多渠道護航“私產(chǎn)”歷史建筑

確實，單純依托私產(chǎn)歷史建筑的產(chǎn)權(quán)利益人或者政府職能部門一方輸血，均難以筑牢建筑保護的城墻。正如新加坡國立大學(xué)設(shè)計與環(huán)境學(xué)院教授劉少瑜所言，“歷史建筑保護如何達到文化價值和經(jīng)濟價值的統(tǒng)一，有賴于各方的努力，需多方共識”。因此，唯有建立多渠道、多路徑的保護修繕途徑，才能防止制度虛設(shè)。

筆者認(rèn)為：首先，可以建立私產(chǎn)歷史建筑的贖買機制。歷史建筑固然有其私產(chǎn)特性，但其承載歷史文化的屬性不容忽視。在上位法《物權(quán)法》規(guī)定私有產(chǎn)權(quán)的同意前提下，是否能通過修改《文物保護法》為私有產(chǎn)權(quán)的贖買打開方便之門，通過特別法優(yōu)于一般法的原則，賦予贖買以生命力，形成真正的破窗效應(yīng)。正如長寧區(qū)華陽社區(qū)文化活動中心主任茅青所言：“對私產(chǎn)歷史建筑，最好采取贖買的辦法，將私有變成公產(chǎn)，更有利于保護。在產(chǎn)權(quán)明晰后，可允許新的產(chǎn)權(quán)所有人把歷史建筑引入旅游業(yè)或其他第三產(chǎn)業(yè)，培育歷史建筑的內(nèi)在活力，有效分擔(dān)政府的財政負(fù)擔(dān)。”這樣的操作方式可解決大規(guī)模歷史建筑保護的資金需求，以構(gòu)建長遠保護機制。比如，修建于20世紀(jì)30年代的上海馬勒別墅，整棟建筑已百瘡千孔。幸運的是，上海衡山集團于2001年通過贖買的方式取得了馬勒別墅的使用權(quán)，后出資人民幣2700萬元對其進行修繕，并開發(fā)成為一座擁有歐式客房的精品酒店，營業(yè)利潤相當(dāng)可觀。通過此種方式，不僅保護了本就傷痕累累的歷史建筑，更能實現(xiàn)歷史建筑的潛在商業(yè)價值。

其次，可以建立政府的替代修繕機制。在贖買暫未達成一致的情況下，屬地人民政府文物行政部門不能缺位。上海市黃浦區(qū)第一房屋征收所總經(jīng)理張國樑認(rèn)為，“現(xiàn)在有共有產(chǎn)權(quán)，你沒錢修，國家出錢幫你修，幫你保護，修繕的費用是不是可以轉(zhuǎn)換為股份，或?qū)⑿蘅樀馁M用記錄清楚，作為歷史保護建筑一直遺留下去。一旦房屋要挪作他用，這些錢就需收回。如果在法律上有支撐，對私產(chǎn)的保護也是有好處的?！币虼?，產(chǎn)權(quán)利益人是保護主體，全然推給政府不盡合理，政府的替代修繕機制亦非無償。對此，可以借鑒上海“新天地”開發(fā)和保護的案例。在開發(fā)過程中，黃浦區(qū)政府對石庫門老居民建筑實施“整舊如舊”，建設(shè)成為城市新景觀，讓古建筑與新建筑融合為一體，創(chuàng)造出新的價值。又比如，目前，廣州市已確定478處歷史建筑，在保護的同時，這些建筑也面臨修繕和活化利用的現(xiàn)實問題?！稄V州歷史文化名城保護條例》修訂草案規(guī)定，“非國有歷史建筑的修繕費用，由保護責(zé)任人承擔(dān)80%，政府補貼20%”；“非國有歷史建筑保護責(zé)任人承擔(dān)修繕費用確有困難的，可以向市、區(qū)人民政府申請困難補助”，并制定了配套的獎勵辦法。

再次，可建立第三方（包括政府）介入修繕保護機制。例如，福建有名的文化遺產(chǎn)“永定土樓”。屬地政府和當(dāng)?shù)卮迕駞f(xié)商達成了旅游開發(fā)和收益的分配方案，居民既可在土樓居住生活，又能享受旅游帶來的商機。又譬如，福州市區(qū)的三坊七巷對歷史建筑既非贖買也非強拆，而是安排住戶居住至新地方，每年給予一筆可觀的租金，將整個三坊七巷綜合開發(fā)，修復(fù)成歷史風(fēng)貌區(qū)。這種通過產(chǎn)權(quán)的多元化，實現(xiàn)歷史建筑保護的情形，值得學(xué)習(xí)和借鑒……

編輯：黃靈 yeshzhwu@foxmail.comendprint