(廣東環(huán)境保護(hù)工程職業(yè)學(xué)院，廣東 佛山 528126)

排污許可“一證式”管理改革探討

鄒海英

(廣東環(huán)境保護(hù)工程職業(yè)學(xué)院，廣東 佛山 528126)

在國家排污許可制度改革啟動之時(shí)，從排污許可證實(shí)施現(xiàn)狀及存在問題等方面進(jìn)行分析，并就完善污染物排污許可制度，實(shí)行排污企業(yè)“一證式”管理提出了相關(guān)政策建議。

排污許可制；一證式；環(huán)境管理

推行控制污染物排放許可制，是黨中央、國務(wù)院從推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)全局出發(fā)，全面深化環(huán)境治理基礎(chǔ)制度改革的一項(xiàng)重要部署。“十三五”時(shí)期，排污許可制度建設(shè)將成為固定污染源管理的核心制度，并通過進(jìn)一步改革、整合、銜接現(xiàn)行的環(huán)境管理制度，實(shí)行排污許可“一證式”管理，從而達(dá)到控制污染物排放，改善環(huán)境質(zhì)量，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)雙贏的目的。

一、排污許可證制度是環(huán)境管理的重要抓手

排污許可證制度是依據(jù)環(huán)境保護(hù)法律對企業(yè)的排放行為和政府對企業(yè)的監(jiān)督做出規(guī)定，通過許可證法律文書加以載明的制度。該制度是發(fā)達(dá)國家普遍實(shí)行并證明行之有效的環(huán)境管理制度。尤其是以美國固定源、點(diǎn)源排污許可證為典型，對美國污染排放的控制和環(huán)境質(zhì)量的改善取得了很大的成效。以美國NPDES排污許可證為例，排污許可是貫通項(xiàng)目建設(shè)、試生產(chǎn)、運(yùn)營、監(jiān)管、后期評估全生命周期的的許可；同時(shí)將污染源的排放行為與環(huán)境質(zhì)量掛鉤，并通過建立污染排放與環(huán)境質(zhì)量之間的響應(yīng)關(guān)系，確定允許污染源排放的濃度與總量限值，從而使排污許可證與環(huán)境質(zhì)量相銜接；并以精細(xì)化的證后監(jiān)管給予支撐，凸顯企業(yè)主體責(zé)任的重要性，具有制度化、程度化、規(guī)范化等特點(diǎn)，成為環(huán)境管理的重要抓手。

二、現(xiàn)行的排污許可制度與當(dāng)前生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境質(zhì)量目標(biāo)要求不相適應(yīng)

我國從上世紀(jì)80年代后期在地方試點(diǎn)排污許可制度至今，已經(jīng)有28多省(區(qū)、市)出臺了排污許可管理相關(guān)地方法規(guī)、規(guī)章或規(guī)范性文件，總計(jì)向約24萬家企業(yè)發(fā)放了排污許可證。但我國的許可證制度依然存在制度缺陷與技術(shù)難點(diǎn)，并未取得應(yīng)有的政策效果。面對當(dāng)前我國生態(tài)文明建設(shè)和環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型的新形勢和新要求，現(xiàn)行排污許可證制度存在以下突出問題：

一是現(xiàn)有環(huán)境管理制度缺乏協(xié)整，排污許可制度基礎(chǔ)核心地位不突出，多項(xiàng)環(huán)境管理制度并行、交叉、重復(fù)，未能有效銜接，污染源“數(shù)出多門”、“多頭管理”，造成行政資源浪費(fèi)，企業(yè)負(fù)擔(dān)加重。排污許可證和“三同時(shí)”竣工驗(yàn)收審查的內(nèi)容基本相似，都要審查防治污染設(shè)備、監(jiān)測排污情況，對于排污單位而言，兩個(gè)許可基本相同，如果在“三同時(shí)”驗(yàn)收之外還設(shè)立排污許可，行政相對人需要提交兩次申請，這顯然增加了行政管理成本。

二是排污許可證沒有與排放標(biāo)準(zhǔn)、區(qū)域的環(huán)境功能和質(zhì)量很好地銜接起來，對改善環(huán)境質(zhì)量的作用有限。許可證上只列出總量控制要求的幾種主要污染物控制濃度和控制量，而基于環(huán)評或總量的排污許可證已經(jīng)不符合當(dāng)前環(huán)境質(zhì)量改善的要求。因?yàn)楫?dāng)前我國實(shí)施的污染物排放總量控制，不是以環(huán)境基本容量為基礎(chǔ)，而是以排污目標(biāo)總量為基礎(chǔ)，依靠行政手段來層層分解指標(biāo)至市、縣及排污企業(yè)，與地區(qū)環(huán)境容量、企業(yè)達(dá)標(biāo)排放等不掛鉤，加上污染物控制指標(biāo)有限、統(tǒng)計(jì)基礎(chǔ)薄弱、技術(shù)支撐不足，導(dǎo)致排污許可證與環(huán)境功能區(qū)劃和環(huán)境質(zhì)量管理目標(biāo)關(guān)聯(lián)不緊密。排放標(biāo)準(zhǔn)是許可證制度的核心，但目前我國的排放標(biāo)準(zhǔn)沒有區(qū)分基于質(zhì)量和基于技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)，也沒有將排放標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行本地化，無法實(shí)現(xiàn)對污染源的差別性管理。

三是現(xiàn)有的排污許可制度難以滿足實(shí)現(xiàn)環(huán)境污染監(jiān)管和控制的要求。從排污許證申請程序上可以看到，企業(yè)申領(lǐng)排污許可證主要依照總量批復(fù)、環(huán)評批復(fù)、“三同時(shí)”驗(yàn)收批復(fù)以及企業(yè)排污申報(bào)或環(huán)境監(jiān)測報(bào)告等，排污許可證主要是一種程序性管理，是其他制度手段依托于一個(gè)證照管理程序的集成，只是一個(gè)“證”，而不具備對污染源進(jìn)行規(guī)范和動態(tài)性管理的實(shí)際功能。環(huán)境監(jiān)管薄弱，處罰力度不夠，污染治理責(zé)任落實(shí)不到位，企業(yè)缺乏履行環(huán)境保護(hù)責(zé)任的主動性。

四是作為排污許可證下發(fā)前的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，地方對于企業(yè)污染物排放總量指標(biāo)的核定方法還不夠統(tǒng)一和明確。排污指標(biāo)的初始分配是排污許可證實(shí)施的重要內(nèi)容，而排污指標(biāo)是重要的生產(chǎn)資料，涉及企業(yè)核心利益，也是構(gòu)建排污權(quán)交易市場的前提。但由于企業(yè)建廠年代不同、審批當(dāng)年的環(huán)境政策不同、環(huán)評單位技術(shù)方法不同，造成環(huán)評審批總量指標(biāo)、排污許可載明的指標(biāo)千差萬別，給環(huán)境管理帶來很大的不便，導(dǎo)致現(xiàn)有許可證不能作為排污權(quán)確權(quán)依據(jù)。

三、排污許可“一證式”管理的政策建議

實(shí)施排污許可制度改革是統(tǒng)籌推進(jìn)排污許可改革各項(xiàng)工作的迫切需要。當(dāng)前建立“一證式”管理模式，使許可證成為排污單位守法、環(huán)保部門執(zhí)法、公眾護(hù)法的依據(jù)，既是大勢所趨，也有利于突破當(dāng)前污染源環(huán)境管理面臨的瓶頸和難題，對加強(qiáng)固定污染源環(huán)境管理，落實(shí)企業(yè)環(huán)境保護(hù)主體責(zé)任，實(shí)現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善目標(biāo)等具有重要意義。

(一)以排污許可證制度為基礎(chǔ)和核心對現(xiàn)有政策進(jìn)行整合

整合現(xiàn)有污染源管理制度，加強(qiáng)排污許可證制度與環(huán)境影響評價(jià)、“三同時(shí)”、總量控制、排污權(quán)交易等制度間的銜接。主要包括：環(huán)境影響評價(jià)作為核發(fā)排污許可證的重要依據(jù)；建設(shè)項(xiàng)目“三同時(shí)”要求納入排污許可證內(nèi)容，以對排污許可證的監(jiān)管來替代環(huán)保設(shè)施竣工驗(yàn)收；總量控制目標(biāo)通過排污許可證分解落實(shí)到各污染源；排污權(quán)以排污許可證形式確認(rèn)。通過排污許可證“一證”完成環(huán)境管理體系內(nèi)部整合，實(shí)現(xiàn)排污單位“一證式”管理，避免出現(xiàn)多重許可的問題，從而提高政策效果、降低政策執(zhí)行成本。

(二)現(xiàn)階段采取逐步推進(jìn)的方式開展“一證式”管理試點(diǎn)

選取環(huán)境管理水平較高尤其是許可證制度具備較好基礎(chǔ)的城市進(jìn)行示范，確定分行業(yè)、分規(guī)模、分生產(chǎn)工藝制程的試點(diǎn)名單。大型固定源、點(diǎn)源現(xiàn)有管理水平能夠滿足排污許可證管理的需要，建議按固定源、點(diǎn)源規(guī)模大小，分步實(shí)施。根據(jù)當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量、污染源規(guī)模及數(shù)量、經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，確定各地污染源分批次實(shí)施目錄并公告。如控制臭氧濃度和PM2.5的重點(diǎn)源，主要的水質(zhì)超標(biāo)河段和對水質(zhì)超標(biāo)貢獻(xiàn)率較大的點(diǎn)源，包括排放量占比較大的燃煤火電廠、化工企業(yè)等，作為首批進(jìn)入許可證管理系統(tǒng)的污染源。在取得一定的示范效果和經(jīng)驗(yàn)后，可以逐步在其他行業(yè)、城市推廣。

(三)加強(qiáng)總量核定、許可證核發(fā)與排污權(quán)交易制度的銜接

以推行排污權(quán)有償使用和交易試點(diǎn)為契機(jī)，結(jié)合許可證的申請、核發(fā)，制定總量指標(biāo)核算與監(jiān)管相統(tǒng)一的方法體系，出臺系列技術(shù)文件，規(guī)范行業(yè)排污許可總量核定技術(shù)方法，提高許可證管理的科學(xué)性和精細(xì)化。界定現(xiàn)階段能夠?qū)嵤┯袃斒褂煤徒灰椎奈廴驹词谦@取了總量指標(biāo)，持有排污許可證的排污單位，明確許可證是排污權(quán)憑證、排污交易載體，促進(jìn)排污權(quán)交易制度與排污許可證管理制度的深度融合，建立以排污總量為核心的污染源精細(xì)化管理體系。

(四)從排放標(biāo)準(zhǔn)、監(jiān)測報(bào)告、信息管理三方面著力進(jìn)行改革

一是將排污許可證作為排放標(biāo)準(zhǔn)、總量指標(biāo)變更的重要載體。完善排放標(biāo)準(zhǔn)全過程監(jiān)管，確保實(shí)施的嚴(yán)肅性、時(shí)效性、適用性和統(tǒng)一性，切實(shí)履行新頒布排放標(biāo)準(zhǔn)的送達(dá)告知職責(zé)。重點(diǎn)領(lǐng)域在滿足基于污染控制技術(shù)的排放標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上，進(jìn)一步提高排污標(biāo)準(zhǔn)，以滿足排入水體水質(zhì)目標(biāo)或環(huán)境空氣質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)。二是明確企業(yè)環(huán)境保護(hù)的主體責(zé)任，實(shí)行自行監(jiān)測并保障數(shù)據(jù)合法有效，定期、如實(shí)向環(huán)保部門報(bào)告排污許可證執(zhí)行情況。 三是建立排污許可信息管理平臺，完善信息的收集、處理和公開機(jī)制。平臺與數(shù)據(jù)庫應(yīng)當(dāng)記載企業(yè)的環(huán)境行為、監(jiān)管企業(yè)的污染排放、核算企業(yè)的排放數(shù)據(jù)，推進(jìn)環(huán)保管理數(shù)據(jù)統(tǒng)一，避免排污單位多頭報(bào)備，并面向不同受眾的進(jìn)行信息公開。

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[2] 曹寶.中國水污染排放許可證制度建設(shè)探討[J].環(huán)境與可持續(xù)發(fā)展，2010，4.

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廣州金融研究第二批重點(diǎn)課題(16GFR0 2B07)，教育部人文社科青年項(xiàng)目(14YJC790141)