(中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南 長沙 410004)

生態(tài)文明建設(shè)PPP融資模式的研究

李思思

(中南林業(yè)科技大學(xué)商學(xué)院，湖南 長沙 410004)

生態(tài)文明建設(shè)關(guān)乎人類生存發(fā)展，此項建設(shè)對于政府財政能力是一大考驗。但通過引入PPP模式，對社會資本進行招標(biāo)引流，不僅能減輕政府的財政負(fù)擔(dān)，還能夠拉動投資，提升建設(shè)效率。

本文首先對PPP模式的進行了簡要介紹，然后從污水人工濕地處理工程典型案例中分析PPP模式應(yīng)用于生態(tài)文明建設(shè)中的可行性，最后提出關(guān)于PPP模式在中國進一步發(fā)展的建議。

生態(tài)文明建設(shè)；人工濕地工程；PPP模式；可行性分析

一、引言

十八大召開以來，國家更為重視生態(tài)文明建設(shè)，中央政府相繼頒布了《生態(tài)文明體制改革總體方案》和《關(guān)于加快推進生態(tài)文明建設(shè)的意見》，圍繞生態(tài)文明建設(shè)提出了一系列新的理念與新的戰(zhàn)略。但當(dāng)前，我國公益性項目仍存在資金投入量多，使用者不付費等缺點，導(dǎo)致政府財政壓力大，社會資本不愿意進入。

PPP模式作為一種新型的公私合營的融資形式，自出現(xiàn)就受到了國家政府和社會的重點關(guān)注。因為其不僅能有效緩解地方債務(wù)壓力，還可引導(dǎo)社會資本進入公益類項目建設(shè)領(lǐng)域，加快公益類項目的發(fā)展進程。

PPP模式從2013年開始，在我國的發(fā)展進入了推廣階段，國家政府相繼頒布多項促進PPP模式發(fā)展的政策，為發(fā)展PPP模式的深度和廣度提供了強有力的政策支持。

二、理論基礎(chǔ)

1.PPP模式的內(nèi)涵

PPP即Public-PrivatePartnership首字母縮寫，是政府通過特許經(jīng)營、項目招標(biāo)、雙方合作等方式，在基礎(chǔ)設(shè)施以及公共服務(wù)等領(lǐng)域引導(dǎo)社會資本參與合作，建立的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)的長期合作關(guān)系。

2.PPP模式的特點

一是公私合營，即政府部門與社會資本合作，雖然政府與私人企業(yè)有著不同的目標(biāo)，但卻有著相同的利益需求。政府部門是以實現(xiàn)公共福利和利益為追求，則企業(yè)是以自身利益的實現(xiàn)為追求。二是利益共享，公共部門與私營部門并不是簡單的利益共享，還需要控制民營部門在項目執(zhí)行過程中可能形成超額利潤，相應(yīng)的私營部門的參與對防止政府腐敗也有一定監(jiān)督作用。三是風(fēng)險共擔(dān)，而在PPP模式中，是考慮到雙方風(fēng)險的最佳分擔(dān)、最優(yōu)分配、而將整體風(fēng)險最小化，公共部門和私營企業(yè)在初始階段就一起共同參與項目的工作。強調(diào)帶來“1+1>2”的機制效應(yīng)。

3.PPP模式的融資過程

首先是政府通過項目招標(biāo)的形式選定實力較強的私營企業(yè)與其合作，并簽訂相關(guān)協(xié)議，然后是SPC(即specialpurposecompany)的組建，并賦予其特許經(jīng)營權(quán)。項目建成后，SPC擁有經(jīng)營權(quán)，在特許經(jīng)營期內(nèi)以收費的方式向使用此項目的公眾回收資金，特許運營期滿之后，項目轉(zhuǎn)交給公共部門。PPP模式融資原理如圖1所示。

三、PPP模式案例分析—以安陽市東區(qū)污水處理廠尾水人工濕地處理工程為例

1.基本情況

2013年，安陽市開始籌建市政公用工程人工濕地處理項目，該項目由安陽市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)局(以下簡稱住建局)和安陽市政府合作建設(shè)，特許經(jīng)營期限為25年，項目占地面積約為34.7公頃。

2.項目運作模式：

具體模式采用建設(shè)—運營—移交(BOT)模式。

3.項目投資規(guī)模：

項目總投資1.28億元，社會資本投資暫定為8000萬元，全部由投資者負(fù)責(zé)籌集。作為社會資本引入的市住建局實力雄厚，具有政策優(yōu)勢和協(xié)調(diào)優(yōu)勢。

4.人工濕地處理工程PPP項目實施的基本流程

首先社會資本(市住建局)與政府部門建立針對目標(biāo)項目的SPC，簽訂PPP特許經(jīng)營協(xié)議，建立利益共享和風(fēng)險共擔(dān)機制。然后由SPC投標(biāo)目標(biāo)項目，中標(biāo)后編制實施方案和資格預(yù)審文件。最后由SPC向社會資本或銀行貸款并負(fù)責(zé)施工建設(shè)，其中SPC運用投貸結(jié)合的方式為該項目提供資本金，項目完工交市住建局經(jīng)營25年到期后政府進行回購。

四、PPP模式下項目的總體評價

1.風(fēng)險性分析

安陽市住建局已完成該項目建設(shè)期的施工建設(shè)，技術(shù)、設(shè)備、人員已全部到位，尚未正式投入運營。在項目進展中，有以下幾點問題，項目相關(guān)方予以考慮重視，防患未然。

(1)風(fēng)險分擔(dān)情況

在PPP項目的實施過程中，風(fēng)險管理對項目目標(biāo)的實現(xiàn)至關(guān)重要，對于公共部門和私營部門而言，有必要詳盡地評估整個項目生命周期的潛在風(fēng)險，以確保風(fēng)險分擔(dān)的公平性與合理性。

(2)PPP項目的執(zhí)行情況

因為該項目屬于公共服務(wù)類的項目，不具備“使用者付費”性質(zhì)，但PPP模式下，項目若需要進行下去需要具備一定的收益性，即使用該項目須支付服務(wù)費。因此可能會出現(xiàn)服務(wù)費支付困難的情況，需要注意。

(3)政府一方權(quán)利與義務(wù)的分割問題

由于政府方全程參與了項目的建設(shè)和運營，一旦出現(xiàn)經(jīng)濟技術(shù)問題，政府與企業(yè)雙方在責(zé)任認(rèn)定上可能出現(xiàn)較大分歧。

2可行性分析

(1)實施條件：項目設(shè)計、初步規(guī)劃、可行性研究和環(huán)境評估均已完成，且已開建，具備實施PPP的基本條件。

(2)項目吸引力：本項目是政府參與的市政公用工程，政府提供政策支持并可分擔(dān)風(fēng)險，收益穩(wěn)定，對社會資本吸引力較大。

(3)拓寬融資：本項目采取PPP模式可減緩財政投資壓力、推進項目建設(shè)，還可為市政建設(shè)融資提供新渠道。

(4)風(fēng)險分擔(dān)：實施PPP模式可以實現(xiàn)項目建設(shè)風(fēng)險、運營風(fēng)險共擔(dān)機制，有利于政府監(jiān)督和社會監(jiān)督。

五、生態(tài)文明建設(shè)工程運用PPP融資模式的建議

《關(guān)于保障政府和社會資本合作項目有關(guān)事項的通知》的頒布表明了國家對于PPP項目的支持與肯定態(tài)度。結(jié)合上述案例分析可知：PPP模式應(yīng)用于生態(tài)文明建設(shè)工程的具有必要性與合理性，但也存在一定問題，需要進一步論證和完善。

1.PPP的立法體系有待完善

目前PPP模式相關(guān)領(lǐng)域的法律并不完善，均為較低法律位階的政策性立法。所以對于PPP項目所發(fā)生的法律沖突，通常不能得到有效的解決，這打擊了社會資本加入到PPP項目的積極性。因此，政府要加快出臺具有權(quán)威性的PPP立法，填補立法空白。對此，我們可以以日本的PPP立法作為借鑒，1999年便推行了第一部專門的PPP法：《利用民間資金促進公共設(shè)施等整備相關(guān)法》，讓PPP項目爭端的具體解決有法可依。

2.政府政策對社會資本扶持力度不足

PPP項目均屬于純公益性項目，投資量大，回報慢，回收率低，僅憑政府財力很難得到滿足，因此社會資本的作用就顯得舉足輕重，但各地對社會資本參與公共服務(wù)項目的政策支撐不一，社會資本的活性沒有得到完全釋放。因此，政府應(yīng)出臺相應(yīng)的優(yōu)惠特權(quán)政策，例如提供透明的行業(yè)信息，放寬投資政策等，鼓勵社會資本參與投資。另外當(dāng)項目收益不如預(yù)期收益，政府就要為了確保私人部門獲得合理回報，應(yīng)當(dāng)進行相應(yīng)的補貼，或公共產(chǎn)品漲價等方式“托底”。

3.項目生命周期長，合作雙方違約風(fēng)險大

PPP項目的合同期限比較長，甚至歷經(jīng)幾屆政府的變遷，因此政府的信用問題不好把握。所以在PPP項目的執(zhí)行中，可能會影響到下屆政府的其他政策和私人部門的具體投資收益，這關(guān)乎PPP項目的存廢。因此，政府要從自身情況出發(fā)，從本級財務(wù)狀況，收支結(jié)構(gòu)，債務(wù)水平等方面進行評估，能否具有足夠的財政實力來保障項目的順利運行。私人企業(yè)也不可只顧眼前的利益，對建造成本進行過分壓制，影響到整個項目的質(zhì)量，對公眾利益和公司信譽造成損害。

4.政府可能兼具“運動員”、“裁判員”身份，影響項目發(fā)展

雖然引入社會資本是一種監(jiān)督政府腐敗貪污行為和防止企業(yè)暴利的有效手段，但是為了避免政府在評價體系中既當(dāng)運動員又當(dāng)裁判員，必須引入第三方評價機構(gòu)。當(dāng)前，不乏很多失敗的PPP項目，就是缺乏第三方的監(jiān)督與管理，更沒有失敗后的總結(jié)。因此政府應(yīng)引入對獨立的第三方評價機構(gòu)，頒布相關(guān)政策并給予資金支持，通過完善信息透明公開制度，培訓(xùn)評估專業(yè)人才，科學(xué)客觀評價PPP項目的開展，并提出合理規(guī)劃和建議。

六、研究結(jié)論

本文通過對污水人工濕地處理工程的研究，參考國內(nèi)外的經(jīng)驗得出以下結(jié)論：PPP模式的推廣最重要的是處理好政府、市場、社會三者的關(guān)系，而絕非簡單的政府融資和債權(quán)的問題。開展政府與社會資本合作，有利于創(chuàng)新投融資機制，拓寬社會資本投資渠道，增強經(jīng)濟增長內(nèi)生動力，推動各類資本相互融合、優(yōu)勢互補。另外，PPP模式應(yīng)用于公益性項目的建設(shè)是可行的，隨著經(jīng)濟發(fā)展和社會進步，PPP模式在公益性設(shè)施中的應(yīng)用將會成為一種新的趨勢。

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