(西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127；西安郵電大學人文社科學院，陜西 西安 710121)

基于風險防范的地方政府PPP項目審計研究

劉曉燕

(西北大學公共管理學院，陜西 西安 710127；西安郵電大學人文社科學院，陜西 西安 710121)

目前中央政府自上而下大力推進PPP項目來緩解地方財政壓力及城鎮(zhèn)化基礎設施供給壓力，但地方政府在發(fā)展PPP項目過程中存在債務風險，審計部門必須介入才能有效防范風險。本文提出現(xiàn)階段審計監(jiān)督重點應關注地方政府PPP項目提供是否圍繞公共產(chǎn)品供給，是否存在風險分配失當?shù)膯栴}，是否存在轉移風險的行為。

PPP；地方政府；風險；審計

在歐洲、北美和大洋洲的許多發(fā)達國家，已經(jīng)進行了大量的PPP建設項目。提倡者認為，通過促進公私合作伙伴關系可以提供更多的公共產(chǎn)品供應和競爭性，可以通過“最優(yōu)”成本和風險分配確保更好質量的基礎設施和服務供給。但不幸的是，并非所有這些PPP項目都取得了同樣的成功。發(fā)展中國家和發(fā)達國家的公私伙伴關系都產(chǎn)生了巨大的財政成本和財政風險。我國城鎮(zhèn)化巨大壓力之下基礎設施和公共服務(如住房，交通，廢水處理和公用事業(yè))的供給壓力巨大，財政部副部長王寶安估計到2020年，成本為42萬億元人民幣(新華社，2014年)。面對地方政府有限的投資能力，財政部一直在推動PPP，這被認為是將大量私人資本引入公共部門的一種方式。當前，我國中央政府正在積極推動公私合營(PPP)，地方政府也積極響應，試圖通過公私合作項目來化解地方政府債務危機及城鎮(zhèn)化壓力下帶來的地方基礎設施供給的財政壓力。

1.PPP與地方政府債務風險

在政府全力推動PPP項目的時候，需要看到地方政府過度使用PPP項目的趨勢，借助PPP項目變相融資，甚至會出現(xiàn)地方債務隱形化或者代際轉移。目前全國PPP項目共計12,287個，累計投資額14.6萬億元，有些省份已多達20個以上國家級示范項目，主要集中在市政、交通運輸、旅游幾大領域。原有地方融資平臺很大程度上是不受監(jiān)管的PPP，因此監(jiān)管的PPP將提高透明度和效率。中央政府促進公私合作的目的加速地方政府自身的改革、轉變地方政府職能增強其市場監(jiān)管能力；鼓勵私人資本提供公共服務緩解地方財政壓力；改善財政管理和預算支出的效率。PPP通過減少當前年度預算支出需求，將有助于緩解政府債務風險，并將公共投資的資金分配到不同的年代。但是，在這個PPP項目快速增長的過程中，一方面，如果私營部門得不到有效監(jiān)管，可能會導致政府利益和公共利益的損失甚至是國有資產(chǎn)的損失風險。另一方面，如果代表公共利益的地方政府決策不完善、甚至為了化解當期財政風險而濫用PPP項目，對于地方社會長遠穩(wěn)定極為不利。但是目前，眾多實施PPP項目的地方政府只有少數(shù)地方政府實行PPP審計工作。不管合同的標簽和格式是什么，所有公私合作項目的安排都應受到強有力的監(jiān)管框架的控制才能確保公共利益不至于受損。有效管理公私合作伙伴關系的財政風險需要強有力的制度框架。這將使得政府在基礎設施建設和財政可持續(xù)性之間取得平衡。所以目前完善現(xiàn)行政策指導和審計事務相關的PPP審計制度具有重要的現(xiàn)實意義。

2.地方審計監(jiān)督重點

許多地方政府PPP投資項目得到了發(fā)改委的批準，但存在財政風險。新公共管理(NPM)中的績效審計為審計人員提供了在問題和審計方面面臨的重大挑戰(zhàn)。中國PPP項目目前仍然沒有集中或一致的監(jiān)測。任何投資方式，都需要有強有力的監(jiān)管機制來保護和促進實施。誰將監(jiān)督新的相關立法和規(guī)劃？誰應該照顧合同交易，并規(guī)定如何處理幾十年的風險？誰將保護用戶，代表公民評估這些項目？國家審計是國家治理制度中的內在預防“免疫系統(tǒng)”體系，它是國家治理的基石。在中央和地方一級的審計機構可以積極參與PPP合同審計和事后審計(即合同結束后)。PPP審計部門對PPP應加強監(jiān)管，改善公共資源管理和政策執(zhí)行有效性，以確保公共利益不受侵害。在這方面，本文將重點研究PPP項目國家審計監(jiān)督的重點。

2.1 PPP項目與公共產(chǎn)品供給

在當前地方政府高漲的發(fā)展熱情之下，并非所有的PPP項目實現(xiàn)了公共產(chǎn)品和公共服務的有效供給，一些PPP項目并未提供高效的公共產(chǎn)品或服務，反而成為了公共部門和(或)私人部門賺取利潤的工具。公私伙伴關系(PPP)被寬松地界定為公共和私營部門行為者之間的合作制度安排，已經(jīng)在全世界得到廣泛的關注。但很少有人同意PPP實際上是什么。有人認為這是一種新的治理手段，將通過競爭性招標取代傳統(tǒng)的公共服務合同方式。政府往往不具備的最具成本效益的方式在內部的知識直接或通過合同提供多種類型的公共產(chǎn)品和服務，但是邏輯上期望通過私人融資提供公共基礎設施不會降低政府對這種基礎設施的最終責任。公私合作伙伴關系往往與其他涉及私營部門的地方政府改革或職能有關，政府職能的外包是為了實現(xiàn)更大的財政控制和更有效的公共產(chǎn)品、公共服務提供。私營部門在決策中合作，如何最好地提供公共物品或服務，以及通常是公共部門領域的該物品或服務的生產(chǎn)和交付。公共部門與私營部門的合作成果比以往任何時候都要復雜。

2.2 PPP風險分配不當

公共和私營部門組織之間的關系是長期的，而不是一次性的關系，公私合作伙伴關系采取各種形式，反映不同程度的私人參與，包括設計、建設、運營和轉讓，需要建立常規(guī)的良好的服務合同。合作協(xié)議主要包括為公共和私人合作伙伴分配風險，責任和目標。與所有新的PPP項目一樣，PPP發(fā)展面臨不確定因素。社會資本在加入PPP項目時面臨高度不確定性。如果地方政府能力有限，無法進行適當?shù)娘L險分析，并與私營伙伴進行談判阻止私人PPP項目的無序發(fā)展，就無法實現(xiàn)政府的目標。無論涉及基礎設施還是提供公共服務，項目都有固有的風險。這些風險可能包括施工延誤和質量問題，成本超支和市場需求變化。法律，監(jiān)管和政治環(huán)境可能也會產(chǎn)生更重要的風險。對于中國的投資者而言，PPP項目面臨的所有風險，政府相關的風險和政府干預排在榜首，穩(wěn)定的法律環(huán)境、合理的風險分配能增加社會資本對PPP項目的信心。

財政部和國家發(fā)改委在2014年發(fā)布了有關PPP的各項指導意見。這些指導意見在幫助地方政府和私人行為者分擔風險。公私合作伙伴關系要適當考慮和明確分配預期角色，風險和責任合理分配的伙伴關系可能會避免不必要的陷阱，從而為雙方的合作帶來更有利的協(xié)作。在設計和監(jiān)督公私合營行動時，公共管理人員必須有能力和專門知識來平衡各種經(jīng)濟，政治和社會因素。適當分配的風險可以激勵各方發(fā)展降低項目總成本的機制。PPP項目精確的風險評估過程是復雜，需要先進的技術能力和管理能力。許多地方政府可能欠缺在這個領域的經(jīng)驗，所以常常無法正確地評估風險也就無法有效地分配風險。對于審計部門而言，確保風險在政府和社會資本間合理劃分，維護雙方權益則顯得異常重要了。

2.3 地方政府轉移風險

風險轉移對于實現(xiàn)公私合作的目標實現(xiàn)起著至關重要的作用。風險可能并不總是分配給最適當?shù)囊环?，根?jù)最優(yōu)合同安排分配風險，公私合作伙伴關系更接近于公共供給，而不是私有化。風險審計是PPP治理的有效工具。審計要注意風險評估工具的標準化，適當?shù)娘L險定價和提高透明度的必要性，通過提供歷史數(shù)據(jù)來量化風險，并確定最合適的私人合作伙伴。PPP審計研究應調查公共和私人合作伙伴之間合同的科學性和有效性。合同可以在管理長期合作中發(fā)揮至關重要的作用。合同可以明確合作方的責任，并提供有效的風險分配機制。然而，由于合作組織無法預見每一個未來的偶然事件，PPP合同的有效性將被緩解，這是不完備的問題。由于公共和私營合作伙伴之間的權力不平衡，價值和伙伴關系目標不一致等障礙，公共私營部門的合作伙伴關系建立和維護都存在一定難度。地方政府需要能夠事先指定服務質量，或確保提供適當和可衡量的績效指標，以便對服務提供者進行持續(xù)的回報或懲罰。

風險轉移而不是風險分擔似乎是公共部門的首要目標。審計機關對于地方PPP項目審計時要注意兩類風險：平行風險和代際風險。即是否存在地方政府通過PPP模式將中央政府停辦的基建項目改頭換面、重新上馬，即為風險平行轉移；是否存在地方政府在大力推廣PPP的過程中存在一系列誤區(qū)，把PPP項目當做化解地方債務和融資的途徑，并未試圖與社會資本建立平等的合作關系，出現(xiàn)盲目追求短期利益的違規(guī)行為，導致PPP項目超出其長期財政限制，不利于地方經(jīng)濟長遠健康發(fā)展，即為風險代際轉移。PPP模式必須在法治化框架內實現(xiàn)政府與社會資本的平等合作，PPP模式絕對不是地方政府的一種單向融資行為，它是合作投資。它強調伙伴關系、利益共享、風險共擔。

3.地方政府債務風險防控與審計監(jiān)督

在2017年國家審計署的審計報告表明至2017年3月底地方政府承諾以財政資金償還的債務余額較2013年6月底增長87%，地方政府債務率過高，說明地方政府沒有處理好財政收入和支出二者的關系。政府花了太多的公共資源來支持PPP項目的實施，是否達到預期收益。審計部門在加強方面發(fā)揮關鍵作用通過確保治理的一致性維度和績效維度，通過提高風險的有效性管理和內部控制。審計部門應負責評估政府機構的財務管理和績效標準，這有助于國家對其機構進行紀律處分并實現(xiàn)政治目標。審計部門的審計建議反映了對錯誤的獨立判斷以及如何糾正這些問題，公共審計是一種技術，可以幫助政府提供更多的管理經(jīng)濟和社會生活的上技術咨詢。

事實上，在沒有審計部門監(jiān)管的情況下，私營部門供應商更有可能以商業(yè)機密為由扣留信息，這可能意味著評估是不完整的或具有誤導性的。這種情況將對公共服務的整體責任和公共審計的問責產(chǎn)生重大影響。在這樣的環(huán)境中，審計機構在保護公共利益和維護公共資金支出責任方面面臨的挑戰(zhàn)，審計部門應加強審計，確保地方政府在PPP的項目選擇上更多選擇滿足公共利益的公共服務類項目，比如基礎設施領域。私營部門在公私合作中如何最好地提供原來通常是公共部門領域提供的該物品或服務的生產(chǎn)和交付，還應確保風險在政府和社會資本間合理劃分，維護雙方權益。國家審計在PPP模式的監(jiān)督管理體系中，就必須意識到重點審計地方政府是否存在對社會資本兜底承諾和過度讓利，將地方政府的當期風險轉移到繼任政府。

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