□ 石朝勇

基層社會治理法治化的主要問題和法律建議

□ 石朝勇

2017年9月20日，習近平總書記指出：“要堅定不移走中國特色社會主義社會治理之路，善于把黨的領導和我國社會主義制度優(yōu)勢轉化為社會治理優(yōu)勢，著力推進社會治理系統(tǒng)化、科學化、智能化、法治化，不斷完善中國特色社會主義社會治理體系，確保人民安居樂業(yè)、社會安定有序、國家長治久安?！敝袊厣鐣髁x社會治理需要完善中國特色社會主義治理體系，尤其是社會治理系統(tǒng)化、科學化、智能化和法治化。當前，改革發(fā)展穩(wěn)定的大量任務以及黨和國家各項政策落地主要都在基層，因此國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的主戰(zhàn)場也大都在基層。黨的十八大以來，重慶市委、市政府把全面深化改革、全面推進依法治市和創(chuàng)新社會治理作為全市重大戰(zhàn)略來部署，推動全市社會治理法治化工作取得了新的進展和明顯成效。與此同時，也要清醒看到，我市集“大城市、大農村、大山區(qū)、大庫區(qū)”于一體，仍處于欠發(fā)達階段、屬于欠發(fā)達地區(qū)，城鄉(xiāng)社會治理任務艱巨，因而基層社會治理法治化任務依然任重道遠。

一、基層社會治理法治化存在的主要問題

（一）基層社會治理工作力量薄弱

一是基層社會治理法治力量不足。由于人手少，區(qū)縣級法制辦、司法局法治工作很難延伸至基層社會治理工作中，“法律服務最后一公里”的問題依然無法全部解決。二是各村居委員會雖然設有人民調解委員會等機構，但多數(shù)形同虛設，如僅僅有幾名老同志，由于法律知識不足導致他們對法律的理解并不完全，因而傾向于依靠經驗和人情來化解法律問題，以至于出現(xiàn)許多矛盾糾紛無法在基層化解，形成集體上訪、越級上訪。三是部分地區(qū)一些領導干部官僚主義思想和人治思想比較嚴重，工作積極性不高，辦事不依法且不公正，進一步增加了基層社會治理法治化實現(xiàn)的難度。

（二）部分群眾不依法解決利益訴求

一是部分群眾缺少法律法規(guī)的基本知識。由于大多數(shù)文化水平較低、民主法制意識欠缺、法治觀念淡薄、法律知識缺乏，基層群眾對國家、地方的法律法規(guī)了解不多。二是部分群眾存在“信上不信下、信鬧不信理、信訪不信法”的觀念誤區(qū)，以為法律服務、司法手段門檻高，耗時長，且對法律法規(guī)不熟悉，對司法裁判存有不可預期性，而且司法程序成本高，負擔重，從而習慣于有事找政府、想以行政手段解決法律問題。此外，無理上訪、非法上訪無太大代價和較小的法律責任，以至于群眾信訪存在盲目性和隨意性。三是部分群眾對法律知識存在誤解，以為法律僅僅是制裁犯罪的工具，并未意識到法律對公民合法權益的保護作用。一旦自己的合法利益受到非法侵害時，較少通過法律途徑解決。

（三）少數(shù)領導干部對基層社會治理法治化建設理解不夠

一是少數(shù)領導干部法治觀念不強，不適應全面推進依法治國背景下的基層社會治理工作。部分領導干部思想觀念、思維習慣、工作方法、工作作風仍保留了從前的以行政手段管理為主的工作模式，民主法治意識不強，依法辦事、依法治理社會事務的能力欠缺，有時工作方法單一和存在人情關系，導致部分群眾意見較大。以最低生活保障核查工作為例，部分基層領導干部未適應新的以居民實際困難為主的工作導向，尤其在最低生活保障申請的事件上，通過人情關系確定最低生活保障補助范圍。二是對基層社會治理法治化建設存在誤區(qū)。少數(shù)基層干部認為基層社會治理法治化建設僅僅就是普法工作，片面強調群眾學法、守法，而忽視引導群眾用法，致使群眾學法、用法和守法積極性和自覺性不高。在普法工作上，大都流于形式并且方式單一，基層普法工作的實際效果不明顯。

（四）村居委“兩委”法定職責模糊

基層黨組織與村居委會的關系一直困擾基層工作?；鶎狱h組織和村居委會長期未能厘清法律關系，主要表現(xiàn)為兩個方面：一是黨組織包攬村居的全部事項。長期以來，基層社會治理“行政化”傾向嚴重，基層黨組織在基層社會治理中起到決定作用，包攬了村居的大凡小事，致使村居委會無法發(fā)揮應有的作用，沒有真正實現(xiàn)村民自治。二是村居委會無限制的民主。村居委會是依據(jù)《憲法》《村民委員會組織法》《居民委員會組織法》設立，由村居群眾自我管理、自我教育、自我服務的基層群眾性自治組織，實行民主選舉、民主決策、民主管理、民主監(jiān)督。因此部分群眾和村居委會干部誤認為，既然是村居委會自治是法律賦予我們的權力，那就不受任何影響、任何干擾的自治。

（五）基層社會組織對基層社會治理法治化的參與程度不足

基層社會組織作為連接政府與居民之間的紐帶，本應發(fā)揮促進二者溝通、向下傳達政府信息和向上傳遞居民訴求等功能，但事實并非如此。一是農村經濟不太發(fā)達，成立的社會組織較少，有些農村社區(qū)甚至根本沒有社會組織。二是社區(qū)人力、物力和財力資源受限，內部民主機制尚未健全，尚未形成成熟的運行軌道。三是基層社會組織雖然駐社區(qū)，但其工作業(yè)務與自身的業(yè)務發(fā)展與社區(qū)關系不是很緊密，參與社區(qū)的建設意識不強，動機不明顯。四是基層社區(qū)只要所轄的社會組織無違法違規(guī)的行為，基本不與基層社會組織接觸，導致社區(qū)與社會組織共議題、實施集體行動、建立公共精神方面能力不強。

二、完善基層社會治理法治化的法律建議

（一）加強基層社會治理法治化人才隊伍建設，增強法治服務基層社會治理的功能

一是基層群眾性自治組織應從村委和居委班子中選拔優(yōu)秀的年輕同志從事人民調解員工作，并安排人民調解員定期參加法律專業(yè)知識培訓，通過專業(yè)培訓，豐富法律知識，提升人民調解員的法治意識，養(yǎng)成用法治思維和法治方式辦事的習慣，充分發(fā)揮人民調解員的作用。二是建設基層法律援助中心人才隊伍，定期開展法律宣傳活動，隨時開展法律援助，使咨詢法律問題既方便又省時，充分發(fā)揮基層自治組織法律援助中心的功能，使基層自治組織的法律援助真正成為解決矛盾糾紛的基本方式。

（二）培育社會公眾的法治思維，實現(xiàn)基層社會治理法治化

“徒法不足以自行”。僅有被制定出來的法律是不夠的，人們只有真正信仰法治，法律才能被更好地實施?；鶎由鐣卫碛袡C體在運轉過程中出現(xiàn)問題時，如群眾之間或者群眾與政府之間的利益關系發(fā)生沖突時，原因就在于法治思維的缺失。推進基層社會治理法治化，必須培育全社會的法治思維，要加強法治宣傳，讓居民群眾生活在法治氛圍中，加快形成全民信仰法治、自覺守法、遇事找法、解決問題靠法的法治氛圍。

（三）完善基層民主協(xié)商制度，堅持發(fā)揮民主議事優(yōu)勢

努力完善村民會議、老年人協(xié)會、居民會議、社區(qū)代表會議、職工代表大會、社會組織等民主協(xié)商制度，讓社區(qū)工作者參與基層社會治理，拓寬協(xié)商的范圍和途徑，豐富協(xié)商的內容和形式，努力把城鄉(xiāng)社區(qū)建設成為管理有序、服務完善、文明祥和的社會生活共同體。健全協(xié)商民主制度不僅僅是為了完善制度文本，更重要的是形成權威性的規(guī)則，并使制度能夠在實踐中有效地運轉起來，為基層社會治理法治化建設提供強有力的制度基礎。

（四）厘清基層“兩委”的關系，充分發(fā)揮黨組織作用

黨組織發(fā)揮領導核心作用，并不是事無巨細的大包大攬，而是要統(tǒng)攬全局，確保群眾在黨的領導下依法開展基層自治，體現(xiàn)在黨組織的領導是基層群眾自治的有效保障，村民自治只有在黨的領導下才能確保正確的方向，才能真正依法有效地進行。村居黨組織要充分發(fā)揮領導核心作用，領導和支持村居委會行使職權；村居委會及其他組織要牢固樹立黨的領導觀念，在黨組織的領導下開展工作。因此，村居“兩委”既發(fā)揮了黨組織的領導核心作用，又充分保障了村居委會的民主自治功能。

（五）加強基層社會治理法治化制度建設，確?；鶎尤罕娮灾?/h3>

加強基層社會治理法治化制度建設，使各項工作走上制度化、規(guī)范化和法治化軌道。加強和改善黨對基層組織的領導。用制度規(guī)范干部權限，嚴格規(guī)范財權物權，健全村財公開制度，自覺接受群眾的監(jiān)督。完善并規(guī)范基層民主自治與民主管理，在法律范圍內完善村規(guī)民約等基層群眾自治規(guī)則。建立和完善可持續(xù)發(fā)展的涉農法律法規(guī)，如制定《農業(yè)投資法》《農業(yè)補貼條例》和《農業(yè)生態(tài)補償法》等，以適應市場經濟體制的要求和豐富社會主義社會治理的法律內容。

推進基層社會治理法治化建設是系統(tǒng)復雜的長期工作，需要多方面的努力與協(xié)作，更需要多視角地探索與實踐。全面深化改革、全面推進依法治國和建設社會主義法治國家為基層社會治理法治化提供了機遇和路徑。因此，各級政府和基層群眾性自治組織務必要按照依法治國和創(chuàng)新社會治理的要求，從法治理念、法律制度與法治實踐等層面推動基層社會治理法治化建設，并構建基層社會治理法治化的制度保障。

作 者：重慶市大足區(qū)民政局局長

責任編輯：宋英俊

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