□ 劉勇剛

權(quán)力清單制度的實踐與改進
——基于X市的考察

□ 劉勇剛

權(quán)力清單制度是指政府全面梳理和統(tǒng)計其擁有的可行使的所有公共權(quán)力，將職權(quán)范圍和條目、由哪個主體來實施權(quán)力、根據(jù)哪些法律依據(jù)、具體的辦理流程等列成清單，并向社會和公眾公開。推行權(quán)力清單制度，是我國一項重要的改革任務(wù)，是推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的重要舉措，是深化行政體制改革、依法治國的必經(jīng)之路。

一、建立權(quán)力清單制度的舉措

為了進一步推進改革創(chuàng)新，實現(xiàn)深化行政審批制度改革的目標，從2014年3月開始，X市積極探索建立權(quán)力清單制度的方法。

（一）推進負面清單、權(quán)力清單、監(jiān)管清單管理改革——以X市為例

1.建立負面清單制度。由市發(fā)改委牽頭負責，在投資準入管理領(lǐng)域，市直相關(guān)部門認真研究了X區(qū)域產(chǎn)業(yè)發(fā)展的特點，并根據(jù)這些特點結(jié)合保護生態(tài)環(huán)境的要求制定了相關(guān)標準，標準以負面清單的形式，明確列出在X市轄區(qū)內(nèi)哪些行業(yè)、哪些領(lǐng)域、哪些項目是企業(yè)禁止投資和經(jīng)營的。不包含在清單內(nèi)的則充分實現(xiàn)開放。2.建立權(quán)力清單制度。由市編委辦牽頭負責，在行政審批服務(wù)領(lǐng)域，梳理政府職能部門經(jīng)審查后擁有的權(quán)力和義務(wù)，將其以權(quán)力清單的方式列出。制定權(quán)力清單時，堅持“法無授權(quán)不可為”的原則，對于沒有、不符合法律依據(jù)的，堅決予以取消。3.建立監(jiān)管清單制度。由市政府法制辦牽頭負責,在市場監(jiān)管體系中，列明政府職能部門制定或執(zhí)行的各種審批后續(xù)監(jiān)管措施，包括分級分類管理措施、構(gòu)建“信用監(jiān)管”監(jiān)管執(zhí)法模式、建立“黑名單”制度等，以監(jiān)管市場主體的經(jīng)濟行為，登記備案違反法律法規(guī)、違背市場競爭原則企業(yè)的基本信息，并對其進行懲罰和規(guī)范。

（二）推動權(quán)力清單制度落實

1.全面梳理權(quán)力清單事項。為全面啟動市本級權(quán)責清單工作，2015年5月7日，X市召開市本級權(quán)責清單工作動員會議，全面啟動市本級權(quán)責清單工作。會議結(jié)束后，各單位迅速成立了專項工作領(lǐng)導小組，安排專人負責匯總聯(lián)絡(luò)工作，層層把關(guān)全面梳理該局權(quán)力清單事項。2.建立專門的網(wǎng)絡(luò)運行平臺。市工信委牽頭負責系統(tǒng)平臺建設(shè)，市行管委等市直有關(guān)部門配合，成立了“三單”管理項目專欄，利用現(xiàn)有的網(wǎng)上行政審批平臺和數(shù)字化辦公平臺，來完整公布負面清單、權(quán)力清單、監(jiān)管清單的內(nèi)容。3.對權(quán)力清單實行動態(tài)管理。2014年5月初，X市啟動市本級權(quán)力清單的審核規(guī)范工作，對57個單位上門逐條審核規(guī)范清單事項。X市第一批權(quán)力管理清單已融入網(wǎng)上行政審批平臺正式運行，清單的調(diào)整和監(jiān)督實現(xiàn)了信息化動態(tài)管理，確保及時更新公布。

二、X市推行權(quán)力清單制度的效果

（一）劃清了權(quán)力邊界，規(guī)范了政府權(quán)力運行

權(quán)力清單的建立，使每項行政權(quán)力及其對應的責任還有相關(guān)的法律依據(jù)都清晰可見。確保各級政府都在法律的約束下依法使用權(quán)力，通過編制權(quán)力清單，徹底明確每個部門的職責邊界，將有交叉和重疊的職能劃分清楚，明確責任主體，解決政府各部門之間職責不清、互相推諉扯皮等問題。

（二）精簡了權(quán)力事項和審批程序，提高了行政效率

權(quán)力清單制度幫助深化行政審批制度改革，為精簡行政審批事項與提高行政服務(wù)效率開辟了新道路。X市先后取消了審批項目1367項，精簡率達到76.1%，辦理時限減少率為35.8%。實行權(quán)力清單制度為簡化審批手續(xù)助力，營造了優(yōu)質(zhì)高效的政務(wù)服務(wù)環(huán)境，推動了政府管理的創(chuàng)新。

（三）公開權(quán)力運行流程，壓縮了權(quán)力尋租空間

X市在梳理權(quán)力制定清單的過程中，反復推敲和研究，將各項行政職權(quán)的項目名稱、設(shè)定依據(jù)、運行程序、辦理期限和實施主體等以清單形式在政務(wù)服務(wù)網(wǎng)統(tǒng)一向社會公布，并按此編制出相應的流程圖。不僅如此，每項行政權(quán)力對應的責任事項、責任崗位、追責情形等也將以清單的形式對外公布，主動接受社會監(jiān)督。這樣一來各部門的權(quán)力公開目錄可視化，把權(quán)力曬在陽光下。

（四）規(guī)范政府監(jiān)管程序，激發(fā)社會活力

權(quán)力清單制度明確了政府的職責和作用，即保證事前的指導并加強事中事后的監(jiān)管，放出空間讓市場在資源配置中起決定作用。通過規(guī)范監(jiān)管程序，有限有效地履行政府對市場進行監(jiān)管的職能，在食品安全、環(huán)境保護等涉及民眾生活、民眾切身利益的領(lǐng)域加大監(jiān)管和執(zhí)法的力度，同時填補了在部分行政權(quán)力取消、轉(zhuǎn)讓下放的改革過程中出現(xiàn)的監(jiān)管空白。

三、X市權(quán)力清單制度建設(shè)中存在的問題

（一）落實權(quán)力清單制度不夠徹底

雖然X市已經(jīng)開始全面推行權(quán)力清單制度，但畢竟推行時間不長，有些部門還沒有徹底落實權(quán)力清單制度。在市委市政府大力推行權(quán)力清單制度的大趨勢下，有些部門制定了權(quán)力清單，但這種權(quán)力清單存在避重就輕的情況，有些權(quán)力被部門隱藏起來。即使清單制定出來了，放到平臺上公布出來了，也并不能保證服務(wù)水平就能夠提高，政府效能就可以提升，群眾和企業(yè)辦事并不一定會變得更加方便快捷。

（二）政府監(jiān)管壓力增大，出現(xiàn)監(jiān)管不力現(xiàn)象

自從實行權(quán)力清單制度以來，X市政府取消精簡了很多權(quán)力事項。權(quán)力事項取消了，但這不意味著政府應承擔的管理責任也被取消了。這代表著政府的管理方式和手段變化了，由原來在前臺的行政審批，變成事中事后的幕后監(jiān)管。事中事后的監(jiān)管是政府日常管理必須的工作，任務(wù)量比行政審批大得多。但少數(shù)部門目前還沒有清楚認識到行政審批權(quán)下放后續(xù)監(jiān)管的重要性、必要性，認為權(quán)力下放后監(jiān)管責任也一并下放了，自身不必再進行監(jiān)管工作，從而在實際工作中忽視對審批權(quán)力下放部門的監(jiān)督管理，存在“重下放、輕監(jiān)管”問題，出現(xiàn)監(jiān)管不力的現(xiàn)象。

（三）政府機構(gòu)改革滯后，基層力量嚴重不足

政府組織、機構(gòu)的設(shè)立時基于其職責和功能。隨著大量的權(quán)力事項的梳理整合，政府組織、機構(gòu)理應跟著調(diào)整改變。但實際上政府機構(gòu)改革沒有同步跟進，有些事項職責在部門之間仍有交叉和重復，容易出現(xiàn)監(jiān)管空檔、缺位現(xiàn)象。更需注意的是，權(quán)力下放后，基層承接了大量的事權(quán)，承擔了一線監(jiān)督和管理的主要任務(wù)，基層行政事務(wù)大幅增加，而基層行政機構(gòu)、編制并沒有增加，基層力量嚴重不足。

（四）政府工作人員難以適應

權(quán)力清單是在制度層面的創(chuàng)新，要實行它意味著在實際中具體的工作內(nèi)容、工作方式、工作要求等方方面面都要隨之創(chuàng)新，這要求政府部門的工作人員要有更高水平的工作能力和素質(zhì)。有些政府工作人員還不能適應推行權(quán)力清單制度后的工作內(nèi)容和工作要求的變化，有一部分工作人員與以前相比監(jiān)管更重視審批，現(xiàn)在對于審批權(quán)力下放不適應；有的雖然有監(jiān)管的意識，但是卻并不清楚該如何監(jiān)管；有的認為自己手里的行政事項被取消或者下放后，相應的責任也隨之消失了。

四、完善權(quán)力清單制度的對策建議

（一）繼續(xù)推進行政審批制度改革

行政審批制度改革是行政管理體制改革的重中之重，與群眾的日常生活和切身利益息息相關(guān)，也最被社會密切關(guān)注。2014年12月26日，X市對中介機構(gòu)進行清理整頓，將涉批事業(yè)單位的中介職能進行剝離，開放和培育中介服務(wù)市場，向全國引進相關(guān)中介機構(gòu)，成立X市“中介超市”。市政府還下發(fā)《X市建設(shè)項目行政審批服務(wù)中介超市管理辦法》，規(guī)定我市政府投資項目選取中介機構(gòu)，除需公開招投標或法律法規(guī)有特殊規(guī)定外，一律到“中介超市”采取搖號方式選取中介機構(gòu)，非政府投資項目根據(jù)項目單位需要，也可參照政府投資項目選取程序執(zhí)行。要進一步秉承簡政放權(quán)的原則，打造“限權(quán)”政府，加強對“中介超市”的管理，力求將審批事項降到最少、將辦事效率提到最高、營造最優(yōu)良的政務(wù)環(huán)境。

（二）配套進行政府機構(gòu)改革

將權(quán)力事項以清單的形式列出并進行梳理，改變了政府各部門擁有的權(quán)力應承擔的職能和權(quán)力運行的程序，一些部門的業(yè)務(wù)增加，一些部門的業(yè)務(wù)減少，特別是權(quán)力下放后，基層承接了大量的事權(quán)，承擔了一線監(jiān)督和管理的主要任務(wù)，需要處理的行政事務(wù)大幅增加。建議按照事項來設(shè)置崗位、按照崗位來配備人員。要根據(jù)權(quán)力事項的梳理整合，對政府機構(gòu)進行相應的改革，對各部門人員編制進行調(diào)整和優(yōu)化，以迎合滿足實施權(quán)力清單制度帶來的變化需求。

（三）加強行政監(jiān)管力度

推行權(quán)力清單制度，事中事后監(jiān)管的重要性大大提升，成為政府行政管理職能的核心部分。一要建立統(tǒng)一的監(jiān)管信息平臺，實現(xiàn)市場監(jiān)管信息的共享。二要建立失信懲戒機制，實行信用分級分類管理，在市場監(jiān)管、市場準入、行政審批等領(lǐng)域劃分監(jiān)管對象的失信類型和程度，對信用額度不足者進行懲罰。三要積極引入社會組織的力量，讓他們主動參與其中，充分發(fā)揮社會監(jiān)督的作用。

（四）提高政府工作人員素質(zhì)能力

一要加強對政府工作人員的政治教育，重視職業(yè)精神的培養(yǎng)，增強社會責任意識、依法行政意識、為民服務(wù)意識，讓工作人員深刻認識到推行權(quán)力清單制度的必要性和重要性。二要加強對高素質(zhì)監(jiān)管人才的培養(yǎng)，建立專業(yè)化的監(jiān)管隊伍。向在職公務(wù)員開展權(quán)力清單制度的專題培訓，讓政府工作人員了解推行權(quán)力清單制度的政策與方法，掌握在實施權(quán)力清單制度下開展工作的各方面事項和流程，真正將權(quán)力清單的作用發(fā)揮到最大。

（五）加強對政策的宣傳普及，讓群眾積極參與監(jiān)督

向公眾大力宣傳實行權(quán)力清單制度的重要意義和帶來的顯著變化，宣傳權(quán)力清單制度的主要內(nèi)容和實施方法，宣傳實行權(quán)力清單制度以來的成果。讓群眾了解權(quán)力清單，知道權(quán)力清單制度和自己的切身利益有緊密聯(lián)系，關(guān)心權(quán)力清單，提高參與權(quán)力清單制度建設(shè)的意識。要引導公民利用權(quán)力清單對政府進行網(wǎng)絡(luò)監(jiān)督，進一步拓寬和創(chuàng)新民眾監(jiān)督渠道與監(jiān)督方法，加大對制度的宣傳力度。積極吸納社會組織和公眾的力量，讓他們參與到管理之中來，充分發(fā)揮輿論監(jiān)督的作用。

[1]于娟.我國政府權(quán)力清單制度研究[D].吉林大學，2016.

[2]李佳運.簡政放權(quán)背景下的權(quán)力清單制度研究[D].南京大學，2016.

[3]羅亞蒼.權(quán)力清單制度的理論與實踐——張力、本質(zhì)、局限及其克服[J].中國行政管理，2015，（6）:29-33+45.

[4]胡稅根，徐靖芮.我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善[J].中共天津市委黨校學報，2015，（1）:67-77.

[5]趙勇，馬佳錚.大城市推行權(quán)力清單制度的路徑選擇——以上海市Y區(qū)為例[J].上海行政學院學報，2015，（02）:12-19.

[6]張麗珍.以權(quán)力清單為突破口推進政府自身改革—對富陽市權(quán)力清單制度試點的調(diào)研與思考[J].當代社科視野，2014（5）.

作 者：江西師范大學政法學院，講師

責任編輯：張 波