（山東管理學院 會計學院，山東 濟南 250357）

新型農(nóng)村公共服務體系的構(gòu)建及減貧效應研究

王培培

（山東管理學院 會計學院，山東 濟南 250357）

農(nóng)村公共服務不僅能夠為村民帶來便捷的服務，同時也帶來了可延續(xù)的就業(yè)機會和職業(yè)發(fā)展可能，能夠有效預防各種社會風險，減少致貧、返貧的概率，進而從根本上避免貧困的發(fā)生。本文擬從新型農(nóng)村公共服務體系的構(gòu)建出發(fā)，結(jié)合其減貧效應，通過農(nóng)村公共服務體系建設與減貧目標相結(jié)合，實現(xiàn)以扶貧為目標的公共服務體系的完善，進而有效利用完善的公共服務體系，推動扶貧工作開展，最終實現(xiàn)我國農(nóng)村公共服務體系的完美構(gòu)建。

農(nóng)村公共服務體系；減貧；均等化

作為世界上最大的發(fā)展中國家，貧困問題一直是我國首要關(guān)注的問題之一。經(jīng)過多年的經(jīng)濟發(fā)展和政府扶貧政策持續(xù)不斷地推進，我國貧困人口由1987年的2.5億多人次減少到2014年的7017萬人次，反貧困成果顯著。①隨著扶貧工作的進一步開展，我國減貧工作難度不斷加大，原有的扶貧政策與模式凸顯出一些不適應新時代發(fā)展的問題。目前剩余貧困人口表現(xiàn)出空間分布分散，多分布于邊遠農(nóng)村，貧困原因復雜多變，貧困程度深且頑固，對這部分群體的扶貧工作的難度明顯增加。若無完善的扶貧幫扶機制，這部分貧困人口即使能夠暫時脫貧，但也會由于財產(chǎn)基礎較弱，難以抵御外界風險，從而再次返貧。同時，隨著我國城市化進程的加快，城鄉(xiāng)差距問題凸顯，相對貧困程度增加，進一步加大了農(nóng)村貧困人口脫貧的難度。農(nóng)村基本公共服務的缺失或是不到位，不僅僅會帶來生活的不便，更會導致各種資源稟賦的流失，這已經(jīng)成為農(nóng)村致貧和返貧的重要原因。

農(nóng)村公共服務不僅能夠為村民提供便捷的服務，同時也帶來了可延續(xù)的就業(yè)機會和職業(yè)發(fā)展可能，能夠有效預防各種社會風險，減少致貧、返貧的概率，進而從根本上避免貧困的發(fā)生。

一、減貧與農(nóng)村公共服務體系建設的關(guān)系

1、我國農(nóng)村公共服務體系建設現(xiàn)狀

農(nóng)村公共服務是指政府為了滿足農(nóng)民基本生產(chǎn)和生活的需求，以政府供給為主體、協(xié)同社會資本共同提供的公共產(chǎn)品和服務的一系列過程。農(nóng)村公共服務體系主要是由基礎設施建設、農(nóng)村公共文化建設、農(nóng)村社會保障和農(nóng)村科技服務等體系共同構(gòu)建而成的。經(jīng)過多年的發(fā)展，我國的農(nóng)村公共服務體系不斷完善，不管是從國家層面還是省地市層面上來看，政府都十分重視農(nóng)村公共服務體系的建設與完善。

自建國以來，我國就十分注重農(nóng)村基礎設施的建設，尤其是農(nóng)田水利設施建設和道路建設。截止2011年，我國農(nóng)村公路里程已經(jīng)達到356.4萬公里，國務院批準的《農(nóng)村公路建設規(guī)則》中明確指出：“十三五”建設期結(jié)束后，我國的農(nóng)村公路總里程達到370萬公里。在農(nóng)村公共文化服務建設方面，我國大力開展農(nóng)村公共圖書館、數(shù)字圖書館的建設，同時開展城鄉(xiāng)文化交流項目，大力豐富農(nóng)村文化服務。在農(nóng)村社會保障服務體系方面，國家利用政府購買服務、社會資本參與供給等措施，加大對農(nóng)民社會保障服務的供給和完善。在農(nóng)村科技服務體系建設方面，政府與農(nóng)業(yè)相關(guān)科研院所、企事業(yè)單位合作，通過重點扶持、點對點扶持、以點帶面等扶持方式，充分發(fā)揮科技惠農(nóng)政策，推動農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的發(fā)展。在農(nóng)村金融服務體系建設方面，結(jié)合國家金融惠農(nóng)政策，政府與當?shù)劂y行、信用社等金融機構(gòu)合作，為農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展提供良好的金融支持。

2、減貧與農(nóng)村公共服務

我國經(jīng)濟的飛速發(fā)展也帶來了貧困人口的持續(xù)下降，貧困發(fā)生率逐步減少。但是由于我國長期處于“二元制”發(fā)展階段，城鄉(xiāng)差距較大，隨著城鎮(zhèn)化程度的加大，農(nóng)村貧困問題的出現(xiàn)不僅僅是收入差距的問題，更多的是由于農(nóng)村公共服務不到位帶來的。目前農(nóng)村貧困的實質(zhì)是由于農(nóng)村生存和發(fā)展的機會和選擇，由于公共服務的不到位而無法得到保證，而與之有關(guān)的教育、醫(yī)療和社會保障等方面都是農(nóng)村公共服務體系的重要組成部分。農(nóng)村公共服務體系的完善與否，直接影響村民的健康和受教育程度，進而影響到貧困的發(fā)生率。尤其是教育和醫(yī)療這類公共服務會直接影響到農(nóng)村人力資本的基數(shù)和增量，進而造成貧困根源性的產(chǎn)生、積累甚至是代際傳遞。

在農(nóng)村構(gòu)建合理的公共服務體系，通過提供有利于當?shù)匕l(fā)展的公共服務的供給，為貧困人口提供基礎醫(yī)療、衛(wèi)生服務、義務教育和社會保障等公共服務，保障貧困人口的基本需求，這樣一方面可以構(gòu)建社會安全網(wǎng)，為貧困人口改善生存環(huán)境和提供更好的發(fā)展機會，提高貧困抵抗力；另一方面可以通過基礎服務體系的構(gòu)建和完善，保證地區(qū)人力資本的積累的可持續(xù)增長，擴展農(nóng)村人口的發(fā)展機會，通過其自身能力的提升促進市場競爭力的持續(xù)提升，實現(xiàn)經(jīng)濟可持續(xù)的脫貧致富。因此，構(gòu)建農(nóng)村公共服務體系能夠有效促進地區(qū)減貧、脫貧，并且能夠增強農(nóng)村貧困人口抵御各種風險的能力，減少返貧的可能性。未來的農(nóng)村扶貧政策應結(jié)合農(nóng)村服務體系建設，加大社會性支出，通過對貧困地區(qū)的教育、醫(yī)療和社會保障等方面的大力投入，從根本上提高貧苦地區(qū)對社會公共品的需求及優(yōu)化，實現(xiàn)農(nóng)村公共服務均等化，保證公共服務能夠全方位惠及村民，實現(xiàn)貧困人口真正意義上的脫貧致富，減低貧困發(fā)生率，實現(xiàn)新時期減貧事業(yè)的新發(fā)展。

二、農(nóng)村公共服務體系存在問題的原因分析

由于歷史原因，我國經(jīng)濟發(fā)展戰(zhàn)略多是區(qū)域重點發(fā)展等非均衡的發(fā)展戰(zhàn)略。雖然近年來，國家已經(jīng)意識到區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的弊端，明確提出要均衡發(fā)展全國經(jīng)濟，提出了“西部大開發(fā)”、“一帶一路”發(fā)展戰(zhàn)略方針，但是由于多年的二元結(jié)構(gòu)發(fā)展和區(qū)域非均衡發(fā)展，難以避免地造成了部分農(nóng)村公共服務體系的不完善。

1、財政投入不足帶來的發(fā)展困境

我國經(jīng)濟起步晚，在經(jīng)濟發(fā)展初期，國家財政資金緊張，財政資源的配置多數(shù)用于工業(yè)經(jīng)濟的發(fā)展，即使現(xiàn)在經(jīng)濟有了長足發(fā)展，但是由于農(nóng)村公共服務體系的投資大、見效慢等原因，財政資源的配置也相對匱乏，這使得農(nóng)村能夠獲取的公共品和公共服務較少，越是經(jīng)濟相對落后的地區(qū)，相應獲取的財政資金就越少，進而居民能享受到的公共服務就更少。在某些地區(qū)，由于財政投入不足，很多農(nóng)村公共品需要農(nóng)民自籌經(jīng)費獲取，反而為貧困農(nóng)民添加了額外的負擔，加深了貧困程度。

2、財政體制不完善帶來的責任歸屬困境

我國各級政府的職能范圍最終決定政府收入與支出的劃分，只有確定了各級政府的職能范圍，才有農(nóng)村公共品的責任歸屬供給。由于歷史原因，我國的財政體制并不完善，起初的年分稅制財政體制到現(xiàn)行的分稅制，雖然從一定程度上劃分了財政收入，但是財政支出責任并不明確，尤其是省級下的支出責任更加不明確。在現(xiàn)行規(guī)章制度中，只是明確指出了中央的單獨職責，但在共擔責任上并未詳細劃分。由于地方官員的晉升博弈，往往會有一些政績工程出現(xiàn)。但針對基礎差的農(nóng)村地區(qū)，地方財政資金減少甚至不會投入。另外，貧窮地區(qū)的財政籌資難度大，具體的責任和支出事項并未明確界定，這導致了農(nóng)村地區(qū)公共服務落后，難以獲得發(fā)展和進一步完善的可能。

3、地方政府偏好激勵與公共服務目標不一致

財政分權(quán)下，我國地方政府除了對地方進行各種事務管理，有足夠的自主政治權(quán)利和經(jīng)濟資源來實現(xiàn)地方經(jīng)濟發(fā)展目標，同時能夠貫徹中央政府執(zhí)政理念。在地方官員的晉升機制和財政分權(quán)的大趨勢影響下，各市、縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級政府展開各種博弈競賽，經(jīng)濟投資需求巨大，花費了大量本可用于公共民生的財政支出。造成了以經(jīng)濟領(lǐng)域的發(fā)展及GDP指標來衡量地方政績的現(xiàn)象，雖然經(jīng)濟發(fā)展水平大幅度提高，但是由于忽視了基礎公共服務的建設，尤其是對農(nóng)村地區(qū)的公共服務更是投資不足。基礎公共服務體系的缺失，將帶來整個社會消費力不足，投資后勁難以維持的可怕后果。與發(fā)達國家相比我國政府偏好經(jīng)濟的激勵，給公共服務帶來諸多弊端，使得目前的公共服務供給難以滿足公共服務需求和社會協(xié)調(diào)發(fā)展。

三、農(nóng)村基本公共服務制度改革的政策建議

1、農(nóng)村基本公共服務制度改革的路徑和目標

目前我國經(jīng)濟發(fā)展較快，國家財政實力不斷加強，但是由于我國人口較多，人均財力水平距世界前列還有距離。此時，若想實現(xiàn)全民基礎公共服務體系的全國均等是不現(xiàn)實的，尤其是對于底子薄、基礎差的農(nóng)村公共服務體系來說。未來農(nóng)村公共服務體系制度改革的路徑應是循序漸進、有計劃、分階段完成的。結(jié)合公共服務均等化理論及其模式，我國農(nóng)村公共服務體系建設的目標，應實事求是，結(jié)合我國基本國情，合理選擇具體的目標。應將現(xiàn)有的公共服務推進減貧的政策目標細化到具體的子目標，分為三步：一是推進保障貧困人口基本生活的最基礎公共服務的供給；二是推進財政投入均等化，提高貧困地區(qū)公共服務自主供給能力；三是推動全國性農(nóng)村公共服務體系的建成。

針對目前我國農(nóng)村公共服務體系的建設實際情況，具體建設路徑應遵循差異化發(fā)展推進。結(jié)合我國精準扶貧政策，針對貧苦人口密集區(qū)或是貧困連片區(qū)，優(yōu)先提供有助于村民脫貧致富的關(guān)鍵基礎性公共服務，同時完善提升人口自我發(fā)展的公共服務項目，最后擴展到提供全面的公共服務，構(gòu)建完善的農(nóng)村公共服務體系。針對具體的公共服務項目的構(gòu)建與完善，應確立相應的服務標準，標準應與實際供應水平相結(jié)合，由點及面，先試點區(qū)域發(fā)展，后全國普及的路徑。我國區(qū)域間經(jīng)濟發(fā)展差距較大，但是各省的經(jīng)濟發(fā)展規(guī)律、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、發(fā)展水平、技術(shù)水平、社會保障水平和貧困發(fā)生原因都有較高的相似度，可以先行推動省級內(nèi)部公共服務均等化，先實現(xiàn)區(qū)域內(nèi)部均等，最終實現(xiàn)全國均等。在財政資金分配上，應向貧困地區(qū)、西部地區(qū)傾斜，根據(jù)不同地方的實際財政狀況，選擇適宜的扶持方式和扶持力度。在公共服務供給模式上，除了傳統(tǒng)的由政府全資供給外，應結(jié)合PPP模式、政府購買等模式來合理確定供給方式，同時加大地方資金支配權(quán)，結(jié)合地方風土人情、發(fā)展水平和財政扶持資金規(guī)模，與村民、社區(qū)集體協(xié)商確定公共服務相關(guān)資金的具體使用方式和方向。

2、減貧目標融入農(nóng)村基本公共服務體系的主要措施

扶貧工作以往都是獨立的政府扶持政策，并未融入到社會建構(gòu)中，在經(jīng)濟社會發(fā)展體系中更是體現(xiàn)得較少，財政資金對減貧工作的重視程度遠低于其所需的。在未來的工作中，減貧應為多元化、共同努力的目標體系，政府扶持與干預應充分考慮可持續(xù)發(fā)展問題，避免簡單的只考慮經(jīng)濟角度，應向綜合性扶貧模式轉(zhuǎn)變。為更好地解決貧困問題，政府部門應全盤考慮減貧工作的開展，要在國家制度設計方面有所傾斜，另針對公共體系的構(gòu)建也應有所包容。在未來發(fā)展中，應充分考慮貧困人口的需求，制定合理的公共政策和恰當?shù)闹贫缺Ｕ?，充分拓展扶貧工作的?nèi)容和領(lǐng)域，構(gòu)建綜合性反貧困政策體系。尤其是針對農(nóng)村扶貧工作，更是離不開農(nóng)村公共服務體系的建設與完善。

首先，要強化精準扶貧力度，政府部門在評估、建設公共服務基礎設施時，要充分考量、評估這些政策項目對貧困人口的影響，盡可能地充分發(fā)揮公共基礎服務體系的減貧作用，實現(xiàn)公共服務體系服務于貧困人口，政策能夠充分照顧需要照顧的群體。其次，在農(nóng)村公共服務體系構(gòu)建過程中，不僅僅要考慮到短期的經(jīng)濟扶持，還要充分考慮到貧困人口的教育、醫(yī)療等問題，實現(xiàn)真正意義上的減貧、脫貧，減少返貧風險，盡可能地保證扶貧工作的順利開展，總體把握貧困狀態(tài)和扶貧動態(tài)。最后，在一些連片貧困或是長期貧困地區(qū)，需要將區(qū)域政府推進模式轉(zhuǎn)為結(jié)合當?shù)氐乩項l件推進反貧困工作的開展。這種新型反貧困模式的核心要點就在于以地理區(qū)域特點為出發(fā)點，作為反貧單位進行反貧困工作的開展，結(jié)合當?shù)厣鷳B(tài)經(jīng)濟的發(fā)展，合理劃定農(nóng)村公共服務范圍，結(jié)合當?shù)厝罕娖惹行枨螅虻刂埔说卮_定區(qū)域反貧困方向，實現(xiàn)真正意義的服務于民。

四、結(jié)語

針對農(nóng)村公共服務體系的完善，尤其是有關(guān)于農(nóng)村教育、醫(yī)療和生態(tài)環(huán)境方面的公共服務品的完善供給，顯然會給農(nóng)村減貧工作帶來更多實質(zhì)性的幫助。完善的農(nóng)村公共服務體系離不開多方面的共同努力。

首先，應加大對農(nóng)村公共服務的財政投入，實現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變。轉(zhuǎn)變政府職能的重要一步就是如何改革傳統(tǒng)的以經(jīng)濟增長為衡量標準的績效考核機制，將未來的政府考核重點轉(zhuǎn)移為更加合理的綜合性指標，例如社會公共性、地區(qū)人民滿意度等方面，具體將公共衛(wèi)生、教育和基礎醫(yī)療服務等公共服務體系進行合理衡量，計入政府績效考核中，進而促進地方政府投入更多的人力、物力和財力去改善貧困人口的生活條件，最終改善農(nóng)村公共服務供給的大環(huán)境。

其次，政府應從主導地位逐漸退居引導地位，建立健全市場機制，引入社會資本來解決農(nóng)村公共品供給資金匱乏的問題，政府通過調(diào)控配置市場可能出現(xiàn)的配置資源不公等問題，公私資本的結(jié)合有利于在有限財政資源下，更好地發(fā)揮市場資源的作用，提高資本利用率，采用各種方式盡可能地滿足貧困人民的生活需求和發(fā)展需求，實現(xiàn)減貧工作的長期有效性。政府購買公共服務機制有利于農(nóng)村公共服務體系的完善，除了其本身強調(diào)公共性和公益性外，針對農(nóng)村公共服務體系的特殊性，還可以引導社會力量承擔農(nóng)村公服務項目，防止資本不足或是政府失靈等問題。

最后，要建立健全政府問責制。過去有些政府官員為了自身升遷等問題，往往在扶貧工作上存在短期機會主義行為的問題，而由于地方政府的政績考核多是向上一級政府負責，國家無法全盤把握，往往會造成信息不對稱等問題的出現(xiàn)，這也是很多農(nóng)村公共服務體系中，經(jīng)常出現(xiàn)政績工程而忽視貧困人民真正需求的根源所在。因此，為了避免這些不良問題的出現(xiàn)，實現(xiàn)為了減貧而構(gòu)建合理的農(nóng)村公共服務體系，需要充分發(fā)揮地方人民代表大會的監(jiān)督權(quán)，監(jiān)督和引導當?shù)刎斦Y金的合理使用，政府在能力范圍內(nèi)提供足夠的公共服務，滿足公共需求。

注釋

① 國家統(tǒng)計局，http：//www.stats.gov.cn/tjsj/ndsj/.

[1] 朱國才：轉(zhuǎn)移支付縮小中國收入分配差距的效果分析[J].財經(jīng)理論與實踐，2007（3）.

[2] 陳炎、陳建東：財政轉(zhuǎn)移支付對我國居民收入差距的影響[J].財政與金融研究，2012（3）.

[3] 金雙華：財政轉(zhuǎn)移支付制度對收入分配公平作用的研究[J].經(jīng)濟社會體制比較，2013（6）.

[4] 王培培、吳瑞麗：PPP模式應用于公共圖書館服務體系建設研究[J].圖書情報知識，2016（4）.

[5] 劉柏惠、寇恩惠：政府各項轉(zhuǎn)移收支對城鎮(zhèn)居民收入再分配的影響[J].財貿(mào)經(jīng)濟，2014（9）.

（責任編輯：胡春雨）

山東省省重點研發(fā)計劃（軟科學）項目，新型農(nóng)村公共服務體系的構(gòu)建及其減貧效應研究——以沂蒙革命老區(qū)為例，編號：2016RKB01293；山東省人文社會科學課題，精準扶貧視角下農(nóng)村公共服務社區(qū)化研究，編號：16-ZZ-SH-04；山東省統(tǒng)計科研重點課題，地方公共服務供給成效評估指標體系研究——基于資金配置視角，編號：KT16087。