焦曉云，王 金

(湖南師范大學 馬克思主義學院，湖南 長沙 410081)

新中國成立以來，特別是改革開放30多年來，我國的城鎮(zhèn)化建設(shè)發(fā)展迅速，取得了巨大成就。從1978～2016年，我國城鎮(zhèn)常住人口由1.7億人增加到了7.9億人，城鎮(zhèn)化率由17.9%提升到57.35%?？傮w而言，我國城鎮(zhèn)化走的是粗放型、規(guī)模型、速度型的發(fā)展道路，過于追求物質(zhì)和技術(shù)層面的內(nèi)容，而對成果共享和人的發(fā)展重視不夠，這導致進城農(nóng)民工的各項權(quán)益得不到有效保障，不能享受平等的國民待遇。當前，我國有2億多農(nóng)民工游離于城市和農(nóng)村之間，他們被統(tǒng)計為城鎮(zhèn)人口，為城市建設(shè)和發(fā)展作出了重大貢獻，但由于沒有城鎮(zhèn)戶口而不能公平分享城鎮(zhèn)居民的教育、醫(yī)療、養(yǎng)老、住房、社保等公共服務。農(nóng)民工進入城市又沒能完全融入城市的現(xiàn)象被學界稱為“半城鎮(zhèn)化”。“半城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化進程中的特殊現(xiàn)象，是城鎮(zhèn)化的不成熟狀態(tài)，它使農(nóng)民工淪為城市邊緣人和城市過客，導致嚴重的社會不公等問題?！鞍氤擎?zhèn)化”問題已經(jīng)成為我國城鎮(zhèn)化轉(zhuǎn)型和提質(zhì)增效的重大障礙，是未來一個時期我國經(jīng)濟社會發(fā)展的巨大風險之所在。那么，什么是“半城鎮(zhèn)化”？“半城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)是什么？“半城鎮(zhèn)化”的生成機理如何？本文擬就這些問題進行探討，以期能對解決“半城鎮(zhèn)化”問題、實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化提供啟發(fā)和參考。

一、農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”的概念界定

“半城鎮(zhèn)化”(Semi Urbanization)原是區(qū)域地理學概念，用以描述繁榮大都市周邊或大都市之間的區(qū)域。1957年，法國地理學家戈特曼較早提出了“半城鎮(zhèn)化區(qū)域”。他指出，處于大城市之間的農(nóng)村地帶不再是傳統(tǒng)意義上的以農(nóng)業(yè)耕作為主的鄉(xiāng)村地區(qū)，在大城市的影響和帶動下，它們以不同于大城市的面貌和產(chǎn)品與大城市發(fā)生聯(lián)系，為城市密集人口提供休憩游藝場所，同時獲得來自大城市的各項優(yōu)質(zhì)服務。[1]一般來說，這些“鄉(xiāng)村地區(qū)”要么成為大都市的衛(wèi)星城，要么成為輔城，在大都市帶動下，它們的勞動密集型產(chǎn)業(yè)發(fā)展較快、人口有一定的規(guī)模、區(qū)域經(jīng)濟有一定的發(fā)展，這些區(qū)域被稱為“半城鎮(zhèn)化區(qū)域”。

2006年，社科院的王春光將在城市工作、生活的農(nóng)民工不能享受市民待遇、難以融入城市的現(xiàn)象稱為“半城鎮(zhèn)化”，從而開啟了從社會學和人口學研究半城鎮(zhèn)化問題的先河。[2]在中國城鎮(zhèn)化進程的整體背景下分析，“半城鎮(zhèn)化”指的是在體制機制剛性約束和社會環(huán)境、人力資本積累等柔性約束的共同作用下，農(nóng)民工不能完全融入城市的不徹底的城鎮(zhèn)化狀態(tài)。農(nóng)民工雖然實現(xiàn)了職業(yè)轉(zhuǎn)變和空間轉(zhuǎn)移，但并未實現(xiàn)身份轉(zhuǎn)換和心理轉(zhuǎn)化，城市對他們持排斥和懷疑的態(tài)度，他們對城市則缺乏認同感和歸屬感，這種現(xiàn)象就是人口的半城鎮(zhèn)化?！鞍氤擎?zhèn)化”現(xiàn)象主要表現(xiàn)為以下四個方面：

第一，農(nóng)民工經(jīng)濟利益的非市民化。在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下，農(nóng)民工因一紙戶籍而不能享受平等的市民待遇，他們在城市干著苦、累、臟、差、險的工作，卻領(lǐng)取著遠低于城市居民的工資。同時，農(nóng)民工參保意愿和參保率都很低。據(jù)統(tǒng)計，在主要險種中，農(nóng)民工工傷保險的參保率是最高的，然而近年來農(nóng)民工的工傷保險參保率都在30%以下。

第二，農(nóng)民工政治權(quán)利的失語化。新生代農(nóng)民工開始謀求更好的發(fā)展和更高的精神追求，他們不僅謀求自己的經(jīng)濟社會權(quán)益，更希望掌控自己的“話語權(quán)”。政治參與是農(nóng)民工表達自己話語的重要途徑，而是否參與選舉則體現(xiàn)著農(nóng)民工政治參與的程度。而現(xiàn)實情況是，為便于統(tǒng)計和管理，地方選舉時往往填加“本地戶籍”這一針對選民資格的限制條件，這變相剝奪了農(nóng)民工在流入地的選舉權(quán)和被選舉權(quán)。據(jù)調(diào)研數(shù)據(jù)，流動人口參與社區(qū)選舉的總?cè)丝谡急葍H為1.9%。[3]可見，農(nóng)民工在政治權(quán)利上處于“失語”的境地。

第三，農(nóng)民工精神生活的孤島化。社會公共服務不能滿足農(nóng)民工對精神文化生活的正當需求是農(nóng)民工精神文化生活孤島化的重要原因，農(nóng)民工的精神訴求得不到滿足，精神文化生活處于空虛狀態(tài)，孤島化現(xiàn)象明顯。此外，農(nóng)民工還存在較為嚴重的心理問題。文化活動內(nèi)容單調(diào)、親情愛情長期缺乏、與城里人交流融合困難等導致農(nóng)民工產(chǎn)生了較為嚴重的心理問題，“緊張焦慮、壓抑受挫、孤獨寂寞、有被歧視被剝奪感”[4]是當前階段新生代農(nóng)民工存在的主要心理問題。

第四，農(nóng)民工社會形象的污名化。馬克思指出，“對于不希望把自己當作愚民看待的無產(chǎn)階級來說，勇敢、自尊、自豪感和獨立感比面包還重要?！盵5]然而，當前階段，城市對農(nóng)民工的社會形象存在污名化的傾向，暴力、骯臟、素質(zhì)低等幾乎成為農(nóng)民工的“城市標簽”。社會心理學認為，“身份認同是一個人對自己歸屬哪個群體的認知”[6]，因而自我身份認同是群體歸屬的重要標志。社會形象的污名化拉大了農(nóng)民工與城市的距離，使得本就非常微妙的城鄉(xiāng)關(guān)系更加疏離，農(nóng)民工在城市缺少歸屬感和認同感，成為游蕩在城市和農(nóng)村之間的邊緣人。

二、農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題的本質(zhì)分析

需求的無限性與供給的有限性是一對永遠無法克服的矛盾。在城鎮(zhèn)化進程中，越來越多的農(nóng)民工進入城市，他們對城市基礎(chǔ)設(shè)施、公共服務、社會保障等的需求不斷擴大，而城市供給相對不足，難以滿足逐年增加的外來需求，政府也難以承擔滿足這些需求所要花費的巨額資金。為使有限資金發(fā)揮最大功用，政府就會出臺一些具有二元結(jié)構(gòu)特征的與戶籍相掛鉤的社會福利制度。進城農(nóng)民工受限于一紙戶口，難以享受公平的國民待遇，他們像候鳥一樣往返于城市和農(nóng)村之間，既融不進城市，也回不了農(nóng)村，最終淪為“城市新貧民”。于是，在城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)上，城市內(nèi)部形成了以農(nóng)民工和城市戶籍人口為主體的“新二元結(jié)構(gòu)”分割現(xiàn)象。[7]

“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象是一個系統(tǒng)性的社會、制度、文化、行為和心理問題，既是我國城鎮(zhèn)化粗放發(fā)展的產(chǎn)物，也是城鎮(zhèn)化質(zhì)量不高的重要表現(xiàn)，這一現(xiàn)象的長期存在，使得我國經(jīng)濟結(jié)構(gòu)調(diào)整和社會結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型變得更加艱難和復雜。從根本上分析，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象的出現(xiàn)都有其深層次的體制機制原因，在理論上存在著預防和杜絕的可能，但從城鎮(zhèn)化發(fā)展史的角度考察，由于制度設(shè)計的不完善，“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象在各國都不同程度地存在，只是呈現(xiàn)的面貌各有不同?；诖?，我們可以對“半城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)作如下判斷：“半城鎮(zhèn)化”是城鎮(zhèn)化建設(shè)與經(jīng)濟發(fā)展、制度供給和人的現(xiàn)代化不相協(xié)調(diào)的必然結(jié)果，隨著經(jīng)濟發(fā)展、制度完備、配套完善以及人的現(xiàn)代化素質(zhì)提升，“半城鎮(zhèn)化”問題終將解決。這一論斷的科學性在于：

第一，揭示了“半城鎮(zhèn)化”問題是城鎮(zhèn)化進程中普遍存在的現(xiàn)象?！鞍氤擎?zhèn)化”問題與社會制度無關(guān)，它是經(jīng)濟、社會、制度不協(xié)調(diào)的產(chǎn)物，在世界各國普遍存在。在發(fā)展中國家，甚至在一些發(fā)達國家也普遍存在著一些“流民”，他們不能很好地融入城市社會，淪為城市的邊緣人口，形成具有流出地特色的城市新聚落，這在國外表現(xiàn)為城市“貧民窟”，在我國則表現(xiàn)為“農(nóng)民工社區(qū)”，如有名的“河南村”、“安徽村”、“新疆村”等，它們在城市中形成了與先進城市文明格格不入的亞文化圈。

第二，揭示了“半程鎮(zhèn)化”的發(fā)展規(guī)律?！鞍氤擎?zhèn)化”問題是階段性的城鎮(zhèn)化“病灶”，并非無藥可救的“癌癥”?！鞍氤擎?zhèn)化”問題是城鎮(zhèn)化進程中的“城市病”，它是動態(tài)的發(fā)展過程，并非靜態(tài)的發(fā)展結(jié)果。受制度供給有限性的影響，一個國家只要推進城鎮(zhèn)化，就必然伴隨著“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，隨著經(jīng)濟社會發(fā)展和各項配套的完善，這一問題也終將會逐步解決。這有利于消除人們的畏難情緒，提振發(fā)展信心。

第三，有利于澄清人們對“半城鎮(zhèn)化”問題的錯誤認知。這一論斷揭示了“半城鎮(zhèn)化”的本質(zhì)是城鎮(zhèn)化速度超過了城市社會的承載能力，而與城市規(guī)模沒有必然聯(lián)系。當然，城市規(guī)模越大，伴隨的各種問題也會越多，但規(guī)模大并不必然意味著制度供給不足和配套設(shè)施不完善；也就是說，規(guī)模大并不必然導致“半城鎮(zhèn)化”問題。這將人們從“半城鎮(zhèn)化”源于城市規(guī)模過大的錯誤思想中解放了出來，從而有利于人們正確認識城市規(guī)模與城鎮(zhèn)化建設(shè)的關(guān)系。

三、農(nóng)民工“半城鎮(zhèn)化”問題的生成機理

雖然“半城鎮(zhèn)化”是一個階段性過程，但如果應對不當，這個過程會持續(xù)很長時間，不但影響城鎮(zhèn)化質(zhì)量的提高，也會給社會埋下隱患，印度的“貧民窟”就是活生生的案例。要正確應對“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象，首先要認清“半城鎮(zhèn)化”的生成機理。只有科學把握“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象產(chǎn)生、發(fā)展的內(nèi)在規(guī)律性，才能找到切實可行的應對之策。

1.城鄉(xiāng)二元的戶籍制度是“半城鎮(zhèn)化”產(chǎn)生的根本原因

1958年1月9日頒布的《中華人民共和國戶口登記條例》規(guī)定，凡中華人民共和國公民都要進行戶口登記?！皸l例”的頒布在事實上確立了我國以“農(nóng)業(yè)戶口”和“非農(nóng)業(yè)戶口”為主要內(nèi)容的城鄉(xiāng)二元的戶籍劃分，對我國經(jīng)濟社會影響深遠的除了戶口劃分，還有對人口自由流動的嚴格限制。“公民由農(nóng)村遷往城市，必須持有城市勞動部門的錄用證明、學校的錄取證明，或者城市戶口登記機關(guān)的準予遷入的證明，向常住地戶口登記機關(guān)申請辦理遷出手續(xù)?！痹谶@種規(guī)定下，農(nóng)村人口除了升學、招工、參軍等有限途徑外根本無法向城市自由流動。戶籍制度對人口流動的嚴格管制，使得整個社會不僅在地域空間上，而且在社會空間上被人為地分離開來。城鄉(xiāng)之間被人為地挖開了一條叫做“城市戶口”的壕塹，穩(wěn)穩(wěn)地將農(nóng)民擋在城市的外面，最終使得農(nóng)民工的“城市夢”成為泡影。改革開放以來，戶籍制度對人口流動的限制逐漸減弱乃至消失，戶籍制度早已不是限制人口流動的因素。但是，由于戶籍是二元結(jié)構(gòu)社會中區(qū)分城市人口和農(nóng)村人口的主要依據(jù)，城市人口又享受了比農(nóng)村人口多得多的發(fā)展成果和社會福利，因此，戶籍制度不可避免地附加了很多福利待遇。以北京戶籍為例，“一個北京戶口包含了80多項福利，包括買房、教育、就業(yè)、交通、醫(yī)療、養(yǎng)老及金融服務等”[8]。戶籍制度儼然已成為以戶籍性質(zhì)和戶口所在地為依據(jù)的權(quán)利界定和利益分配制度，這導致農(nóng)民工只能實現(xiàn)名義上的城鎮(zhèn)化，卻不能享受“實然”的“國民待遇”。此外，當前不利于農(nóng)民工遷移并落戶城市的農(nóng)地制度、就業(yè)制度、社保制度、培訓制度等也是我國“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象產(chǎn)生的重要制度原因。

2.城市融入的長期性是“半城鎮(zhèn)化”產(chǎn)生的客觀原因

從廣義的層面分析，農(nóng)民工的城市融入要分三步走：第一步，農(nóng)民工取得城市戶口，獲得市民待遇，享有與市民同等的經(jīng)濟權(quán)利、政治權(quán)利和社會權(quán)利；第二步，農(nóng)民工完成再社會化，逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橹械仁杖肴后w；第三步，農(nóng)民工與市民享有平等的向上層社會流動的機會。狹義的城市融入指的是打破制度藩籬，農(nóng)民工擁有市民身份，享有市民待遇，實現(xiàn)社會融合。當前，我國正處于“狹義城市融入”的破冰階段。在以戶籍制度為核心的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的特殊國情下，農(nóng)民工城市融入呈現(xiàn)出明顯的階段性特征，即農(nóng)民——農(nóng)民工——市民。對大部分農(nóng)民工來說，在城鎮(zhèn)安居樂業(yè)后基本上就完成了人口城鎮(zhèn)化，即實現(xiàn)了農(nóng)民向農(nóng)民工的轉(zhuǎn)變。根據(jù)國家戰(zhàn)略部署，2020年我國將總體實現(xiàn)基本公共服務的均等化。[9]基本公共服務均等化向人的城鎮(zhèn)化邁進了一大步，是農(nóng)民工向市民轉(zhuǎn)變的重要標志。但“人的城鎮(zhèn)化除了解決戶口、教育、就業(yè)、醫(yī)療、養(yǎng)老等基本公共服務以外，最重要的還是農(nóng)民向市民的內(nèi)化，即農(nóng)民的現(xiàn)代化，這是一個漫長的過程?！盵10]可以說，能否實現(xiàn)從鄉(xiāng)土文化向現(xiàn)代文明的轉(zhuǎn)變是農(nóng)民工城市融入的關(guān)鍵。幾千年禮俗社會的風俗習慣和鄉(xiāng)土文化已經(jīng)內(nèi)化為農(nóng)民的自覺行為，他們來到城市后對城市的生活方式和價值觀念表現(xiàn)出極大的不適應性。因此，農(nóng)民工更傾向于和“同類人”居住生活在一起?！八麄冊绞沁h離鄉(xiāng)土、遠離家庭，越是依賴于這種熟人社會?！盵11]越是依賴于熟人社會，他們也就越遠離城市的本質(zhì)與核心，也就越難以實現(xiàn)城市融入。城市融入的長期性是“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象存在的重要原因。

3.農(nóng)民工人力資本積累不夠是“半城鎮(zhèn)化”產(chǎn)生的主觀原因

城鄉(xiāng)二元的制度設(shè)計固然阻礙了農(nóng)民工共享城鎮(zhèn)化成果，但農(nóng)民自身素質(zhì)低下也是妨礙其市民化的重要原因?？梢哉f，勞動者科學文化素質(zhì)的提升和勞動技能的提高是實現(xiàn)人的城鎮(zhèn)化的重要基礎(chǔ)。一方面，農(nóng)民工較低的科學文化素質(zhì)妨礙其市民化。特別是當前階段，我國進入經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的加速期和產(chǎn)業(yè)升級的關(guān)鍵期，城市的勞動密集型產(chǎn)業(yè)逐步向資本和技術(shù)密集型產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)變，這對農(nóng)民工的科學文化素質(zhì)和勞動技能提出了重大挑戰(zhàn)。總體來看，農(nóng)民工科學文化素質(zhì)普遍較低，缺乏從事非農(nóng)工作的經(jīng)驗，進城前人力資本積累遠不符合現(xiàn)代城市的需要。據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的數(shù)據(jù)，2016年，我國2.8億農(nóng)民工中的73.6%僅具備初中及其以下文化程度。[12]外出農(nóng)民工的文化素質(zhì)和不良習慣與城市居民較高的文化修養(yǎng)和社會公德相形見絀，他們所熟知的鄉(xiāng)土風俗與城市文明格格不入，較低的科學文化素質(zhì)限制了農(nóng)民工在城市的就業(yè)范圍和就業(yè)層次，不良行為招致城市居民對他們的嫌棄甚至歧視和排斥，這成為外出農(nóng)民工難以融入城市的重要原因。另一方面，農(nóng)民工就業(yè)競爭力不強妨礙其市民化。技能缺乏、工作含金量不高是妨礙農(nóng)民工向現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)工人轉(zhuǎn)型的主要障礙。我國農(nóng)民工的技術(shù)水平明顯低于發(fā)達國家。據(jù)統(tǒng)計，“我國初級工、學徒工水平和未進行技術(shù)等級認定的人員總數(shù)超過70%?！盵13]多數(shù)農(nóng)民工的勞動技能主要來自于師傅的傳幫帶和個人工作經(jīng)驗的積累。首先，農(nóng)民工缺乏接受技能培訓的機會。即便是進入正規(guī)企業(yè)的農(nóng)民工獲得培訓的機會也很少，企業(yè)即使有能力提供培訓，但趨利本性使其能免則免。其次，農(nóng)民工參與培訓的積極性不高。長期農(nóng)耕文明孳生的有限理性限制了農(nóng)民的眼界，致使農(nóng)民工對個人職業(yè)生涯缺乏長遠規(guī)劃，他們對待工作比較隨性，勝任不了就選擇辭職或重新找工作。

4.片面政績觀是“半城鎮(zhèn)化”產(chǎn)生的現(xiàn)實原因

作為發(fā)展中國家，中國政府面臨著巨大的追趕壓力，幾乎所有地方在考核官員時都將經(jīng)濟指標放在特別重要的位置，并通過制度設(shè)計形成了中國特色的官員考核和激勵機制。側(cè)重經(jīng)濟發(fā)展的考核機制必然造成地方官員片面的政績觀。事實上，我國已然形成了“重城市、輕農(nóng)村，重速度、輕質(zhì)量，重建設(shè)、輕規(guī)劃，重發(fā)展、輕治理”[14]的政績傾向和考核偏好。片面的政績觀是我國“半城鎮(zhèn)化”現(xiàn)象產(chǎn)生的現(xiàn)實原因。一方面，片面政績觀導致地方政府的“造城運動”。發(fā)展經(jīng)濟是地方政府的首要責任，而城鎮(zhèn)化則是拉動經(jīng)濟增長的強力引擎。據(jù)經(jīng)濟學家測算，城鎮(zhèn)化率每增加1%，就會帶來6.6萬億元的投資需求，拉動1200億元的國民消費。于是，對面臨巨大發(fā)展壓力和缺少資金的地方政府來說，“造城運動”就成為順理成章的事情。近年來，“圈地造城”成為很多地方推進城鎮(zhèn)化的主要手段，“攤大餅”式的城鎮(zhèn)化發(fā)展模式導致部分特大城市和大城市的負擔過重，出現(xiàn)了人口急劇膨脹、交通嚴重堵塞、空氣重度污染、資源能源短缺、房價高企不衰以及城市貧民增多等現(xiàn)代“城市病”，也導致了內(nèi)蒙古康巴什新區(qū)、河南鄭東新區(qū)等“鬼城”的出現(xiàn)?！叭Φ卦斐恰边`背了城市發(fā)展規(guī)律，不能滿足人民群眾對城市生活質(zhì)量的需求，最終導致城市發(fā)展與人的需求的背離。另一方面，片面政績觀導致城市基礎(chǔ)設(shè)施和公共設(shè)施建設(shè)滯后。城鎮(zhèn)化進程中，政府的使命在于為經(jīng)濟社會的穩(wěn)定和持續(xù)發(fā)展提供有效的制度供給。一個高效的政府能夠適應經(jīng)濟社會發(fā)展需求，“能夠為轉(zhuǎn)型和發(fā)展提供明確的發(fā)展方向、有序的發(fā)展空間和規(guī)范的行為邏輯”。[15]但是，在我國的城鎮(zhèn)化進程中，面對經(jīng)濟發(fā)展和上級考核的雙重壓力，作為理性經(jīng)濟人的政府往往注重經(jīng)濟利益，忽視基礎(chǔ)設(shè)施和公共服務供給，從而影響城市生活的質(zhì)量。城市提供的醫(yī)療、教育、社會保障等服務不能滿足人民群眾的民生需求，各大城市普遍存在著看病難、上學難、養(yǎng)老難等民生問題。

四、結(jié) 語

農(nóng)民工雙重身份的客觀存在與逐漸增大的底層生活壓力使得他們階層屬性逐步固化并與城市主流生活漸行漸遠，成為現(xiàn)代城市社會中缺少歸屬感與身份模糊的尷尬群體。農(nóng)民工群體與城市社會有著較深的隔膜，他們是城市的“邊緣人”和“流浪者”，他們心理脆弱而又自卑，再加上長期脫離家庭，一旦利益受到損害或尊嚴受到傷害，很容易鋌而走險，走上犯罪的道路?？梢?，“半城鎮(zhèn)化”問題不僅嚴重損害了農(nóng)民工的利益，也給社會穩(wěn)定埋下了隱患。因此，必須對“半城鎮(zhèn)化”的生成機理進行分析，從而采取措施加以解決。破解“半城鎮(zhèn)化”難題，從根本上來說，就是要打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的制度安排，讓農(nóng)民工共享發(fā)展成果，這是城鎮(zhèn)化建設(shè)乃至經(jīng)濟社會發(fā)展的根本目的和最終歸宿，也是社會主義本質(zhì)的客觀要求。

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