加強(qiáng)國庫業(yè)務(wù)電子化模式下的國庫事中監(jiān)督研究

鄧嬋媛

結(jié)合國庫業(yè)務(wù)辦理電子化的實(shí)際情況，針對(duì)目前國庫事中監(jiān)督存在的問題，提出完善國庫事中監(jiān)督機(jī)制的意見、建議，或探索國庫事中監(jiān)督標(biāo)準(zhǔn)化辦法。

國庫業(yè)務(wù)；電子化；事中監(jiān)督；研究

一、發(fā)展現(xiàn)狀

近年來，隨著財(cái)政收入、支出業(yè)務(wù)的不斷增長，對(duì)國庫會(huì)計(jì)核算電子化的要求越來越高，而電子計(jì)算機(jī)及網(wǎng)絡(luò)技術(shù)的飛速發(fā)展，也為國庫會(huì)計(jì)核算電子化的發(fā)展提供了機(jī)遇。財(cái)政、稅務(wù)、海關(guān)、人民銀行紛紛組織開發(fā)業(yè)務(wù)系統(tǒng)，國庫收入、支出、更正(調(diào)庫)、退庫等核算業(yè)務(wù)逐步試行電子化處理，并在一定范圍內(nèi)乃至全國進(jìn)行推廣，國庫會(huì)計(jì)核算電子化步伐不斷加快。

(一)收入核算電子化

電子繳稅業(yè)務(wù)快速發(fā)展。近年來，在國地兩稅的高度重視與推動(dòng)之下，電子繳稅業(yè)務(wù)以TIPS系統(tǒng)為平臺(tái)，電子繳稅業(yè)務(wù)不斷發(fā)展，簽訂三方協(xié)議由開戶銀行代扣代繳與POS機(jī)刷卡繳稅等方式相互補(bǔ)充，特別是2015年6月稅務(wù)“金稅工程”第三期升級(jí)成功后，手工稅票業(yè)務(wù)急劇減少，占比大幅萎縮。

非稅收入試行電子方式繳納。2015年，財(cái)政部和人總行對(duì)部分中央預(yù)算單位執(zhí)收得非稅收入試行電子繳納方式入庫。個(gè)別省市也在摸索非稅收入通過TIPS系統(tǒng)進(jìn)行繳納。隨著試點(diǎn)、試行的成功和不斷推廣，非稅收入以電子方式繳納與處理將會(huì)得到快速發(fā)展。

(二)撥款支出電子化

隨著財(cái)政機(jī)關(guān)和人民銀行對(duì)集中支付業(yè)務(wù)的不斷向縱深拓展，國庫集中支付的推廣范圍不斷擴(kuò)大，部分縣(市)實(shí)現(xiàn)了“橫向到邊、縱向到底”，實(shí)現(xiàn)了集中支付業(yè)務(wù)的全覆蓋，即覆蓋所有預(yù)算資金、所有預(yù)算單位。由于集中支付業(yè)務(wù)采取電子化業(yè)務(wù)處理模式，這些縣(市)人民銀行的國庫支出憑證中甚至已經(jīng)沒有預(yù)算撥款書，只有集中支付清算憑證。以湖南省常德市為例，該市轄內(nèi)13個(gè)縣(區(qū)、市)支庫中，澧縣、桃源、石門等3個(gè)支庫的國庫集中覆蓋面已達(dá)到100%。

(三)退庫與更正業(yè)務(wù)電子化

2010年，財(cái)政部、國家稅務(wù)總局和中國人民銀行聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于財(cái)稅庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)電子退庫、更正、免抵調(diào)業(yè)務(wù)有關(guān)事宜的通知》，隨后，稅務(wù)、人民銀行先后下發(fā)相關(guān)文件，從2014年起，一些省市先后分批試點(diǎn)和推廣了電子退更免業(yè)務(wù)，沿海經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，如廣東、浙江、江蘇等地，電子退更免業(yè)務(wù)發(fā)展迅速，甘肅省也于2014年在全省試點(diǎn)運(yùn)行電子退更免業(yè)務(wù)。

二、國庫業(yè)務(wù)中存在事中監(jiān)督削弱現(xiàn)象的具體體現(xiàn)

(一)預(yù)算收入

1. 國庫對(duì)電子繳稅業(yè)務(wù)的合規(guī)性監(jiān)督弱化。相對(duì)于紙質(zhì)繳款書而言，在TIPS系統(tǒng)中，稅款、非稅收入等預(yù)算資金通過電子方式繳入國庫，國庫對(duì)預(yù)算收入的監(jiān)督明顯弱化，對(duì)預(yù)算科目與繳稅(費(fèi))單位性質(zhì)是否匹配失去監(jiān)督，對(duì)收入的預(yù)算級(jí)次、分成比例是否合規(guī)失去監(jiān)督，對(duì)同一納稅單位繳納的附加稅收(城建稅、教育附加、地方教育附加)與主稅是否銜接失去監(jiān)督，主要表現(xiàn)在：

(1) TIPS系統(tǒng)功能存在缺陷。一是TIPS系統(tǒng)沒有建立“提示審核”功能。國庫核算人員在TIPS系統(tǒng)中辦理電子稅票入庫核算業(yè)務(wù)時(shí)，只需進(jìn)行勾對(duì)、提交即可實(shí)施預(yù)算資金清算、對(duì)賬以及資金入庫手續(xù)。TIPS系統(tǒng)沒有提供“提示核算人員對(duì)相關(guān)電子稅票信息進(jìn)行審核”的功能。但通過“查詢”功能，操作人員可以分征收機(jī)關(guān)逐筆瀏覽到該批稅票的明細(xì)信息，包括繳款單位、預(yù)算科目、預(yù)算級(jí)次、金額等。二是TIPS系統(tǒng)沒有建立“條件比對(duì)”功能，不能實(shí)現(xiàn)列出條件下的自動(dòng)比對(duì)。

(2)系統(tǒng)內(nèi)個(gè)別信息缺失。TIPS系統(tǒng)的“查詢”功能顯示的稅票信息中，沒有企業(yè)注冊(cè)類型。國庫業(yè)務(wù)人員對(duì)所收納稅款預(yù)算科目與該企業(yè)類型是否匹配不能審核、對(duì)所收納的非稅收入與只收單位性質(zhì)是否相符不能進(jìn)行審核。

(3)人工審核難以開展。一方面，系統(tǒng)不能按繳款人名稱、類別、金額大小等對(duì)所繳納電子稅款進(jìn)行手工和自動(dòng)排序，且系統(tǒng)只顯示預(yù)算科目代碼而無科目名稱，導(dǎo)致人工審核難以進(jìn)行。另一方面，每日通過TIPS繳入國庫的電子稅票業(yè)務(wù)量太大，對(duì)所有電子稅票信息全部開展人工審核顯然力不從心。

(二)預(yù)算支出

國庫集中收付改革后，國庫集中支付流程發(fā)生很大變化，國庫對(duì)財(cái)政撥款的監(jiān)督變成只對(duì)憑證票面內(nèi)容的審查核對(duì)，對(duì)預(yù)算資金的撥付對(duì)象及撥付內(nèi)容沒有審核的沒有任何拒付的權(quán)利。在《財(cái)政集中支付系統(tǒng)》中，國庫部門雖有審核勾對(duì)功能，但沒有對(duì)單筆業(yè)務(wù)的拒付功能。如對(duì)單筆業(yè)務(wù)不予審核通過，則會(huì)造成對(duì)包含該筆業(yè)務(wù)的財(cái)政資金清算業(yè)務(wù)不能辦理。尤其是隨著財(cái)政部門國庫業(yè)務(wù)的單設(shè)，各項(xiàng)利于財(cái)政國庫的政策陸續(xù)出臺(tái)，進(jìn)一步使央行國庫事中監(jiān)督流于形式。

目前，各地國庫集中支付多采取商業(yè)銀行代理模式，主要流程為代理銀行根據(jù)財(cái)政部門的支付令先支付、再集中向國庫申請(qǐng)進(jìn)行預(yù)算資金的清算，國庫部門不能在支付過程中進(jìn)行監(jiān)督，只能在進(jìn)行資金清算時(shí)進(jìn)行“事后”的監(jiān)督，顯然，相對(duì)于紙質(zhì)撥款方式，在集中支付模式下，國庫對(duì)預(yù)算撥款支出的監(jiān)督弱化。

一是對(duì)大額預(yù)算支出的風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)督無法落實(shí)。根據(jù)國庫局關(guān)于加強(qiáng)國庫資金風(fēng)險(xiǎn)管理的相關(guān)要求，各級(jí)國庫都建立了大額預(yù)算撥款分級(jí)審批制度。在辦理紙質(zhì)撥款書業(yè)務(wù)中，通過分級(jí)審批方式，對(duì)預(yù)算支出的風(fēng)險(xiǎn)管理得到有效落實(shí)。但在集中支付業(yè)務(wù)中，這項(xiàng)制度已形同虛設(shè)。因?yàn)榧兄Ц豆芾硐到y(tǒng)沒有為國庫提供必要的監(jiān)督功能，財(cái)政部門將大額撥款額度通過集中支付管理系統(tǒng)提交國庫時(shí)，并沒有在系統(tǒng)內(nèi)提供這些業(yè)務(wù)的撥款依據(jù)等信息，在地方財(cái)政機(jī)關(guān)和人民銀行聯(lián)合指定的有關(guān)集中支付文件中，沒有明確要求財(cái)政部門向國庫提供大額撥款、臨時(shí)撥款、追加撥款等事項(xiàng)的紙質(zhì)撥款依據(jù)，導(dǎo)致國庫監(jiān)督無法落實(shí)。

二是對(duì)撥款進(jìn)度的監(jiān)督難以實(shí)施。采取集中支付辦理預(yù)算支出業(yè)務(wù)時(shí)，財(cái)政部門僅僅向國庫提供本日的集中支付額度，沒有提供有關(guān)項(xiàng)目的預(yù)算總額、預(yù)算單位分科目的年度預(yù)算指標(biāo)、項(xiàng)目進(jìn)展等情況，對(duì)于某項(xiàng)工作剛開展時(shí)就將全部預(yù)算資金一次性撥出、將全年的日常預(yù)算支出在一季度就全額撥出等不合規(guī)行為的監(jiān)督難以落實(shí)。

(三)預(yù)算收入退庫和更正調(diào)庫

退更免業(yè)務(wù)采用電子業(yè)務(wù)處理時(shí)，國庫對(duì)預(yù)算收入、更正的監(jiān)督也有所削弱。國庫對(duì)退庫、更正業(yè)務(wù)的監(jiān)督內(nèi)容包括四個(gè)方面：退庫更正依據(jù)是否充分；申請(qǐng)退付、更正的原業(yè)務(wù)，國庫是否已經(jīng)辦理(收入已入庫、支出已撥付)；退庫的收款人與申請(qǐng)人是否一致；涉及匯總更正業(yè)務(wù)時(shí)，還需提供文件依據(jù)和退庫明細(xì)清單。

在電子業(yè)務(wù)處理模式下，由于系統(tǒng)對(duì)傳遞文件容量限制，退更免業(yè)務(wù)涉及的政策性文件只能錄入文件名稱和文號(hào)，不能掃描傳輸文件，導(dǎo)致國庫人員在辦理退更免業(yè)務(wù)時(shí)不能直接對(duì)照文件進(jìn)行審核監(jiān)督。

三、強(qiáng)化國庫業(yè)務(wù)電子化事中監(jiān)督的對(duì)策和建議

(一)修訂完善法規(guī)制度，強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督

人民銀行國庫事中監(jiān)督工作充分發(fā)揮效能，必須以完善的法律法規(guī)為支撐。國家的立法部門應(yīng)當(dāng)積極行動(dòng)，在堅(jiān)持由央行經(jīng)理國庫的同時(shí)，對(duì)央行經(jīng)理國庫的具體職責(zé)進(jìn)行細(xì)化和明確，保障央行國庫事中監(jiān)督的可操作性。一是對(duì)現(xiàn)行的相關(guān)法律法規(guī)進(jìn)行修改和完善，明確央行在預(yù)算資金監(jiān)督工作當(dāng)中的地位和權(quán)利。如將《國家金庫條例》第五條規(guī)定的“各級(jí)人民政府應(yīng)加強(qiáng)對(duì)同級(jí)國庫的領(lǐng)導(dǎo)”修改為“各級(jí)人民政府應(yīng)積極支持和配合同級(jí)國庫的監(jiān)督”。二是細(xì)化《國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》，對(duì)國庫職責(zé)與權(quán)限的內(nèi)容進(jìn)行明確。如細(xì)則第十一條中要求“財(cái)政部門及時(shí)向國庫提供年度預(yù)算計(jì)劃”，由于在年度預(yù)算計(jì)劃的實(shí)際執(zhí)行過程當(dāng)中，經(jīng)常會(huì)出現(xiàn)追加計(jì)劃的項(xiàng)目，因此年度預(yù)算計(jì)劃中應(yīng)明確的進(jìn)行標(biāo)示，并向相關(guān)部門申請(qǐng)批準(zhǔn)之后方能執(zhí)行。三是借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，今后在《中國人民銀行法》、《預(yù)算法》的修訂時(shí)增加“國庫對(duì)預(yù)算收入和支出獨(dú)立行使監(jiān)督職能、向同級(jí)人民代表大會(huì)報(bào)告監(jiān)督情況”等內(nèi)容，提高央行對(duì)預(yù)算收支監(jiān)督的獨(dú)立性和權(quán)威性。

(二)建立科學(xué)的國庫事中監(jiān)督要素體系

在對(duì)國庫業(yè)務(wù)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的基礎(chǔ)上，將國庫TCBS、TIPS、TMIS系統(tǒng)業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)特別是辦理收入、支出、更正、退庫業(yè)務(wù)時(shí)需審核的要素按照標(biāo)準(zhǔn)分類納入國庫監(jiān)督要素體系，根據(jù)設(shè)定的標(biāo)準(zhǔn)由系統(tǒng)自動(dòng)或手動(dòng)進(jìn)行校驗(yàn)和比對(duì)，同時(shí)量化評(píng)定結(jié)果，進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)測(cè)，提請(qǐng)國庫業(yè)務(wù)人員開展人工監(jiān)督，快速發(fā)現(xiàn)并糾正管理缺陷。

(三)完善國庫會(huì)計(jì)核算系統(tǒng)功能，融監(jiān)督于核算過程中

1.完善TIPS系統(tǒng)程序，增加國庫審核功能

一是增加對(duì)單筆大額稅款的列示與審核功能，包括單位名稱，性質(zhì)，稅款預(yù)算科目、級(jí)次。大額稅款金額起點(diǎn)由國庫根據(jù)本地實(shí)際設(shè)定。二是增加非共享大額稅收的列示與審核確認(rèn)功能。對(duì)100%中央稅收、100%省級(jí)收入等設(shè)置一定金額起點(diǎn)，達(dá)到起點(diǎn)的收入予以列示。三是對(duì)同一批次同一納稅單位繳納的不同預(yù)算科目的稅收全部列示并進(jìn)行比對(duì)，對(duì)征收率不匹配的予以列示。四是對(duì)某一期間同一納稅單位的納稅情況進(jìn)行(自動(dòng)或人工)搜索與列示。以便國庫業(yè)務(wù)人員的監(jiān)督與審核。

2.優(yōu)化業(yè)務(wù)處理流程，強(qiáng)化集中支付監(jiān)督

一是開發(fā)國庫集中支付財(cái)政互聯(lián)接口系統(tǒng)(含財(cái)政客戶端、人行客戶端、商業(yè)銀行客戶端)，實(shí)現(xiàn)了財(cái)、庫、行三家信息互通互聯(lián)、實(shí)時(shí)可靠傳輸，并能與各自的核心業(yè)務(wù)系統(tǒng)對(duì)接。為實(shí)現(xiàn)國庫對(duì)集中支付業(yè)務(wù)的實(shí)時(shí)監(jiān)督創(chuàng)造條件。

二是構(gòu)建人行國庫直接支付流程。將財(cái)庫銀橫向聯(lián)網(wǎng)系統(tǒng)、TIPS前置系統(tǒng)、集中支付系統(tǒng)、財(cái)政支出無紙化系統(tǒng)、TCBS系統(tǒng)充分連接起來，實(shí)現(xiàn)財(cái)政機(jī)關(guān)支付令、額度的無紙化傳輸，實(shí)現(xiàn)國庫對(duì)財(cái)政資金直接支付信息在國庫內(nèi)部的電子傳輸與直接辦理，并將資金劃到最終收款人。將國庫對(duì)集中支付的事中監(jiān)督融于國庫辦理直接支付業(yè)務(wù)的全過程之中，實(shí)現(xiàn)二者的無縫對(duì)接。

三是再造委托商業(yè)銀行支付流程，即國庫在審核通過財(cái)政支付令后，選擇商業(yè)銀行進(jìn)行委托支付，將資金劃轉(zhuǎn)至商業(yè)銀行，由商業(yè)銀行最終支付給最終收款人。人民銀行國庫對(duì)集中支付業(yè)務(wù)的事中監(jiān)督同意現(xiàn)在國庫對(duì)財(cái)政支付令的審核過程中。

四是設(shè)置兩道關(guān)口，強(qiáng)化國庫事中監(jiān)督。首先設(shè)置事前監(jiān)督關(guān)口，即國庫在收到財(cái)政支付令后、選擇人行直接支付或委托商業(yè)銀行支付方式前，根據(jù)預(yù)算計(jì)劃、支付額度，進(jìn)行系統(tǒng)自動(dòng)比對(duì)、人工審核，對(duì)撥往財(cái)政專戶、預(yù)算單位實(shí)有資金賬戶、規(guī)定金額以上的單筆大額支出等情況，做相關(guān)的政策性、合規(guī)性審核，對(duì)超過預(yù)算、超過額度、違規(guī)撥往財(cái)政專戶等不符合要求的作拒付處理；其次設(shè)置事中監(jiān)督關(guān)口，即國庫選擇委托商業(yè)銀行支付模式時(shí)，在向商業(yè)銀行劃款前，將第一次接受到且經(jīng)過人行審核的財(cái)政支付令與第二次財(cái)政轉(zhuǎn)發(fā)商業(yè)銀行及人行的支付令進(jìn)行比對(duì)，防止存在信息篡改等情況，對(duì)不合規(guī)的支出不予辦理。

(中國人民銀行常德市中心支行，湖南 常德 415000)