[摘要] 習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“全面依法治國是國家治理的一場深刻革命，必須堅持厲行法治，推進(jìn)科學(xué)立法、嚴(yán)格執(zhí)法、公正司法、全民守法?！?中共中央、國務(wù)院發(fā)布《法治政府建設(shè)實(shí)施綱要》（2015 - 2020）確定法治政府的總體目標(biāo)有下述六項(xiàng)：職能科學(xué)、權(quán)責(zé)法定、執(zhí)法嚴(yán)明、公開公正、廉潔高效、守法誠信。在黨的十九大報告中，習(xí)近平總書記在這六項(xiàng)總體目標(biāo)的基礎(chǔ)上，又進(jìn)一步對法治政府建設(shè)提出了若干新的具體要求。我們要加大法治政府建設(shè)力度，全面實(shí)現(xiàn)黨的十九大對法治政府建設(shè)的新要求，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)決勝全面建成小康社會、全面建設(shè)社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國的目標(biāo)。

[關(guān)鍵詞] 法治政府； 依法行政； 服務(wù)型政府

[中圖分類號] D616 [文獻(xiàn)標(biāo)識碼] A [文章編號] 0529-1445（2017）11-0134-04

習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“從現(xiàn)在到二○二○年，是全面建成小康社會決勝期。要按照十六大、十七大、十八大提出的全面建成小康社會各項(xiàng)要求，緊扣我國社會主要矛盾變化，統(tǒng)籌推進(jìn)經(jīng)濟(jì)建設(shè)、政治建設(shè)、文化建設(shè)、社會建設(shè)、生態(tài)文明建設(shè)?！秉h的十八大確定的全面建成小康社會的目標(biāo)包括：“經(jīng)濟(jì)持續(xù)健康發(fā)展”“人民民主不斷擴(kuò)大” “文化軟實(shí)力顯著增強(qiáng)” “人民生活水平全面提高” “資源節(jié)約、環(huán)境友好型社會建設(shè)取得重大進(jìn)展”。其中就人民民主不斷擴(kuò)大這一目標(biāo)所涵蓋的基本內(nèi)涵闡述為：“民主制度更加完善，民主形式更加豐富，人民積極性、主動性、創(chuàng)造性進(jìn)一步發(fā)揮。依法治國基本方略全面落實(shí)，法治政府基本建成，司法公信力不斷提高，人權(quán)得到切實(shí)尊重和保障?！?可見，“法治政府基本建成”是全面建成小康社會的目標(biāo)之一。

推進(jìn)依法行政

黨的十九大報告指出：“堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進(jìn)，堅持法治國家、法治政府、法治社會一體建設(shè)?！狈ㄖ握ㄔO(shè)最重要最基本的要求是依法行政。黨的十九大報告指出：“建設(shè)法治政府，推進(jìn)依法行政，嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法?！币婪ㄐ姓ㄒ婪ㄖ贫ㄐ姓ㄒ?guī)、規(guī)章和規(guī)范性文件，也包括依法執(zhí)法。在行政立法日趨完善的條件下，相較于依法開展行政立法，依法執(zhí)法在依法行政中具有更為重要的地位。依法執(zhí)法有形式意義的依法執(zhí)法和實(shí)質(zhì)意義的依法執(zhí)法。形式意義的依法執(zhí)法指行政機(jī)關(guān)嚴(yán)格依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法；實(shí)質(zhì)意義的依法執(zhí)法則要求行政機(jī)關(guān)不僅應(yīng)依法律、法規(guī)、規(guī)章明確的條文、規(guī)則執(zhí)法，而且還要求行政機(jī)關(guān)依法律原理、原則和法律條文所蘊(yùn)含的價值、理念執(zhí)法，要求執(zhí)法者嚴(yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法。

“嚴(yán)格執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法鐵面無私，不放縱違法行為，不法外施恩，不網(wǎng)開一面。特別是對于黃賭毒和假冒偽劣、坑蒙拐騙、網(wǎng)絡(luò)詐騙等損害人民群眾生命健康和嚴(yán)重侵害公民、法人或其他組織財產(chǎn)權(quán)的行為，絕不心慈手軟，依法該采取行政強(qiáng)制措施的堅決采取行政強(qiáng)制措施，依法該科處行政處罰的堅決科處行政處罰，行為構(gòu)成犯罪的必須移交司法機(jī)關(guān)處理，不能以罰代刑。

“規(guī)范執(zhí)法”要求執(zhí)法者嚴(yán)格依法定權(quán)限、法定規(guī)則、法定程序執(zhí)法。依法定權(quán)限執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開權(quán)力清單，保證執(zhí)法不越位、不錯位、不缺位；依法定規(guī)則執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)公開執(zhí)法依據(jù)，并制定和公開執(zhí)法基準(zhǔn)。因?yàn)榉煞ㄒ?guī)的規(guī)定往往過于原則、抽象，需要通過執(zhí)法基準(zhǔn)予以細(xì)化和具體化；依法定程序執(zhí)法要求執(zhí)法機(jī)關(guān)執(zhí)法要遵守法定方式和手續(xù)、步驟，如出示證件、表明身份、說明理由、聽取陳述申辯等。1

“公正執(zhí)法”要求執(zhí)法者執(zhí)法不偏私，如執(zhí)法事項(xiàng)與之有利害關(guān)系，應(yīng)主動回避；平等對待行政相對人，不歧視弱者和弱勢群體；如多個行政相對人申請同一行政許可事項(xiàng)，應(yīng)通過招標(biāo)、拍賣、考試、考核等公平競爭程序選擇被許可人2；如多個行政相對人實(shí)施相同或不同的行政違法行為，應(yīng)根據(jù)其各自違法行為的事實(shí)、性質(zhì)、情節(jié)及社會危害程度等給予處罰，做到過罰相當(dāng)3； 執(zhí)法只考慮相關(guān)因素，不考慮不相關(guān)因素。

“文明執(zhí)法”要求執(zhí)法者在執(zhí)法過程中擺事實(shí)，講道理，以理服人，以法服人；執(zhí)法時講究語言文明，舉止文明，尊重行政相對人的人格；不得任性、恣意，不得主觀武斷、濫用職權(quán)；嚴(yán)禁暴力執(zhí)法、野蠻執(zhí)法、釣魚執(zhí)法、養(yǎng)魚執(zhí)法等。

轉(zhuǎn)變政府職能

“轉(zhuǎn)變政府職能，深化簡政放權(quán)，創(chuàng)新監(jiān)管方式”，是黨的十九大報告對新時代法治政府建設(shè)提出的又一重要要求。

“轉(zhuǎn)變政府職能”要求政府和政府工作人員牢固樹立創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享的發(fā)展理念，堅持政企分開、政資分開、政事分開、政社分開，理順政府與市場、政府與社會的關(guān)系，使市場在資源配置中起決定性作用，政府只管政府該管的事，只行使宏觀調(diào)控、市場監(jiān)管、社會管理、公共服務(wù)、環(huán)境保護(hù)等政府該行使的職能。

關(guān)于宏觀調(diào)控，要健全發(fā)展規(guī)劃、投資管理、財政稅收、金融等方面的法律制度，加強(qiáng)發(fā)展戰(zhàn)略、規(guī)劃、政策、標(biāo)準(zhǔn)等制定和實(shí)施，完善主要由市場決定價格的機(jī)制，大幅縮減政府定價種類和項(xiàng)目，制定并公布政府定價目錄，全面放開競爭性領(lǐng)域商品和服務(wù)價格；關(guān)于市場監(jiān)管，要清理、廢除妨礙全國統(tǒng)一市場和公平競爭的各種規(guī)定和做法，破除部門保護(hù)、地區(qū)封鎖和行業(yè)壟斷，加強(qiáng)社會信用體系建設(shè)，建立健全全國統(tǒng)一的社會信用代碼制度和信用信息共享交換平臺，推進(jìn)企業(yè)信用信息公示全國一張網(wǎng)建設(shè)，依法保護(hù)企業(yè)和個人信息安全等；關(guān)于社會管理，要提高社會治理科學(xué)化和法治化水平，完善社會組織登記管理制度，適合由社會組織提供的公共服務(wù)和解決的事項(xiàng)，交由社會組織承擔(dān)，有效防范管控影響社會安定的問題，保護(hù)人民生命財產(chǎn)安全，推進(jìn)社會自治，發(fā)揮市民公約、鄉(xiāng)規(guī)民約、行業(yè)規(guī)章、團(tuán)體章程等社會規(guī)范在社會治理中的積極作用；關(guān)于公共服務(wù)，要著力促進(jìn)教育、衛(wèi)生、文化等社會事業(yè)健康發(fā)展，強(qiáng)化政府促進(jìn)就業(yè)、調(diào)節(jié)收入分配和完善社會保障職能，加快形成政府主導(dǎo)、覆蓋城鄉(xiāng)、可持續(xù)的基本公共服務(wù)體系，實(shí)現(xiàn)基本公共服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化、法定化，建立健全政府購買公共服務(wù)制度，凡屬事務(wù)性管理服務(wù)，原則上都要引入競爭機(jī)制向社會購買，確需政府參與的，實(shí)行政府和社會資本合作模式；關(guān)于生態(tài)環(huán)境保護(hù)，要加快建立和完善有效約束開發(fā)行為和促進(jìn)綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展的生態(tài)文明法律制度，深化資源型產(chǎn)品價格和稅費(fèi)改革，實(shí)行資源有償使用制度和生態(tài)補(bǔ)償制度，完善并嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境信息公開制度、環(huán)境影響評價制度和污染物排放總量控制制度?？傊ㄖ握ㄔO(shè)要求政府切實(shí)轉(zhuǎn)變職能，建設(shè)既有限又有為的政府。1

“深化簡政放權(quán)”首先要求繼續(xù)全面清理行政審批事項(xiàng)，最大限度減少政府對生產(chǎn)經(jīng)營活動的許可，最大限度縮小投資項(xiàng)目審批、核準(zhǔn)的范圍，最大幅度減少對各類機(jī)構(gòu)及其活動的認(rèn)定和對行政相對人辦事的各種奇葩證明的要求；其次，對直接面向基層、量大面廣、由地方政府實(shí)施更方便有效的行政許可事項(xiàng)，一律下放地方政府和基層管理；加大取消和下放束縛企業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營，影響群眾就業(yè)創(chuàng)業(yè)行政許可事項(xiàng)的力度，鼓勵大眾創(chuàng)業(yè)、萬眾創(chuàng)新。

“創(chuàng)新監(jiān)管方式”有兩個方面的要求，首先要求充分發(fā)揮互聯(lián)網(wǎng)、人工智能和大數(shù)據(jù)等現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)在行政監(jiān)管中的作用。利用現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行監(jiān)管不僅可以大大提高監(jiān)管質(zhì)量和監(jiān)管效率，而且可以為行政相對人提供更多的便利（讓數(shù)據(jù)多跑路，讓相對人少跑腿），盡量減少監(jiān)管者與被監(jiān)管者的矛盾和沖突。因此，各級政府均應(yīng)加強(qiáng)行政監(jiān)管的平臺建設(shè)，實(shí)施在線監(jiān)督并將監(jiān)督數(shù)據(jù)向社會公開。其次，行政監(jiān)管方式的創(chuàng)新還包括擴(kuò)大社會公眾參與、推進(jìn)在監(jiān)管過程中與行政相對人協(xié)商、互動，通過與行政相對人簽訂行政協(xié)議實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)等。

建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府

“增強(qiáng)政府公信力和執(zhí)行力，建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”同樣是黨的十九大對法治政府建設(shè)的重要要求。

“增強(qiáng)政府公信力”首先要求政府依法履職，杜絕亂作為和不作為，盡量減少和清除“三拍”決策和“政績”工程，避免給人民群眾利益造成重大損害。其次，要進(jìn)一步推進(jìn)政府和政府工作人員誠信守法。打著“公共利益”的招牌，追求自己的私利，甚至為了罰款收費(fèi)進(jìn)行“釣魚執(zhí)法”，這些對政府公信力損害最大。再次，增強(qiáng)政府公信力，需要全面推進(jìn)政務(wù)公開，堅持以公開為常態(tài)，不公開為例外，政府運(yùn)作不僅應(yīng)結(jié)果公開，而且應(yīng)過程公開，不僅決策公開，而且執(zhí)行公開，不僅管理公開，而且服務(wù)公開。政府只有在陽光下運(yùn)作，打造“透明政府”，才能不斷增強(qiáng)公信力。

“增強(qiáng)政府執(zhí)行力” 則要求政府和政府工作人員加強(qiáng)學(xué)習(xí)，全面提高依法行政的能力，提高政府治理能力和現(xiàn)代化治理水平。為此，必須加強(qiáng)對政府工作人員法律知識、法治理念和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)的培訓(xùn)，使之既善于運(yùn)用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)進(jìn)行執(zhí)法，改進(jìn)執(zhí)法質(zhì)量和提高執(zhí)法效率，又善于運(yùn)用法治思維、法治方式和現(xiàn)代科學(xué)技術(shù)解決行政執(zhí)法過程中的爭議、糾紛，維護(hù)社會和諧與穩(wěn)定。

“建設(shè)人民滿意的服務(wù)型政府”是法治政府建設(shè)的重要目標(biāo)。建設(shè)服務(wù)型政府是構(gòu)建法治政府的需要，同時也是法治政府建設(shè)的必然結(jié)果。法治政府有多種要素和特質(zhì)，如有限政府（權(quán)力受制約）、責(zé)任政府（向人民和人民代表機(jī)關(guān)負(fù)責(zé)）、透明政府、廉潔政府等，但最本質(zhì)的要素和特質(zhì)是服務(wù)政府，即為人民服務(wù)，為行政相對人服務(wù)。法治則是服務(wù)的保障。法治政府必然和必須是服務(wù)型政府。政府只有不斷為人民提供高效優(yōu)質(zhì)的公共服務(wù)，人民才會滿意、才會擁護(hù)和支持政府。2 法治的首要要求是人權(quán)保障，而人權(quán)保障必然要求政府以人為本，以保障公民的權(quán)益和增進(jìn)公民的福祉為其一切工作的宗旨。習(xí)近平總書記在黨的十九大報告中指出：“保護(hù)人民人身權(quán)、財產(chǎn)權(quán)、人格權(quán)?！薄氨仨殘猿秩嗣裰黧w地位，堅持立黨為公、執(zhí)政為民，踐行全心全意為人民服務(wù)的根本宗旨，把黨的群眾路線貫徹到治國理政全部活動之中，把人民對美好生活的向往作為奮斗目標(biāo)，依靠人民創(chuàng)造歷史偉業(yè)?！贝罅Πl(fā)展和改進(jìn)公共服務(wù)，保障和改善民生是現(xiàn)代政府不可推卸的責(zé)任。為此，政府要如黨的十九大報告所要求“必須多謀民生之利、多解民生之憂，在發(fā)展中補(bǔ)齊民生短板、促進(jìn)社會公平正義，在幼有所育、學(xué)有所教、勞有所得、病有所醫(yī)、老有所養(yǎng)、住有所居、弱有所扶上不斷取得新進(jìn)展”。

完善國家機(jī)構(gòu)組織法

黨的十九大報告為新時代法治政府建設(shè)提出了另一項(xiàng)新要求，這就是“形成科學(xué)合理的管理體制，完善國家機(jī)構(gòu)組織法”。

關(guān)于“形成科學(xué)合理的管理體制”，黨的十九大報告是將行政管理體制放在黨和國家整個機(jī)構(gòu)設(shè)置和治理機(jī)制中進(jìn)行考慮、謀劃和設(shè)計的。黨的十九大報告指出，要“統(tǒng)籌考慮各類機(jī)構(gòu)設(shè)置，科學(xué)配置黨政部門及內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)權(quán)力、明確職責(zé)。統(tǒng)籌使用各類編制資源，形成科學(xué)合理的管理體制”“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”。實(shí)行職能相近的黨政機(jī)關(guān)合并設(shè)立或合署辦公的體制，其意義是多方面的，首先是有利于節(jié)約成本，提高效率；其次是有利于減少機(jī)構(gòu)職能重復(fù)，避免相互摩擦沖突，加強(qiáng)相應(yīng)管理的統(tǒng)一協(xié)調(diào)；再次是有利于加強(qiáng)黨對政府工作的領(lǐng)導(dǎo)。當(dāng)然，黨政機(jī)構(gòu)合一必須依黨規(guī)國法進(jìn)行，保證我國基本政治制度——人民代表大會制度的全面實(shí)施：相應(yīng)機(jī)構(gòu)仍應(yīng)由人民代表大會產(chǎn)生，對人民代表大會負(fù)責(zé)，接受人民代表大會監(jiān)督（同時對同級黨委負(fù)責(zé)和接受黨委監(jiān)督）。

“完善國家機(jī)構(gòu)組織法”是法治國家、法治政府的基本要求。長期以來，我國各類組織法，特別是行政組織法很不完善。例如，國務(wù)院各部門、地方省市鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府都沒有專門的組織法，國家對其組織、職能、編制等的調(diào)整、規(guī)范主要通過行政行為法和“三定方案”“三定規(guī)定”等政府文件進(jìn)行。造成這種情況的原因除了我們過去組織法觀念淡薄以外，還因?yàn)楦母镩_放以來，我們的政府機(jī)構(gòu)一直在不斷進(jìn)行改革，政府機(jī)構(gòu)的設(shè)置一直處于不斷地變動中，從而難于制定具有相對穩(wěn)定的行政組織法。黨的十九大以后，行政機(jī)構(gòu)改革將進(jìn)一步深入進(jìn)行并將取得重大成效。在各級各類機(jī)構(gòu)改革的目標(biāo)、任務(wù)基本實(shí)現(xiàn)，政府機(jī)構(gòu)設(shè)置具有相對穩(wěn)定性以后，我們就可以而且必須啟動各種行政組織法的立法，如國務(wù)院各部委的組織條例，各直屬機(jī)構(gòu)、辦事機(jī)構(gòu)的組織簡則，省級、市級、縣級、鄉(xiāng)鎮(zhèn)級人民政府的組織法等。這是需要幾年或十幾年才能完成的相當(dāng)宏大的工程，我們可以先易后難，先從較傳統(tǒng)、較穩(wěn)定部門（如公安部、財政部、教育部、民政部、交通部等）的組織條例開始，一年完成五個至十個，到黨的二十大時，我國就有一個一定規(guī)模的行政組織法體系了。行政組織法建設(shè)是法治政府建設(shè)不可缺少的組成部分，我們必須下大決心和下大力氣做好這件事情。

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[2]法治的求索與吶喊[M].北京：中國人民大學(xué)出版社，2012.

[3]建設(shè)服務(wù)型政府應(yīng)正確處理的若干關(guān)系[J].北京：北京大學(xué)學(xué)報，2010（6）.

（作者簡介：姜明安，北京大學(xué)憲法與行政法研究中心主任、北京大學(xué)法學(xué)院講席教授）

責(zé)任編輯 / 杜梅萍