蘇躍江，潘 雷，崔 昂

(廣州市交通運(yùn)輸研究所，廣東廣州510635)

公共汽(電)車首末站規(guī)劃建設(shè)策略
——基于香港經(jīng)驗

蘇躍江，潘 雷，崔 昂

(廣州市交通運(yùn)輸研究所，廣東廣州510635)

公交首末站是公共交通設(shè)施的重要組成部分，但普遍存在設(shè)施用地短缺問題，這將嚴(yán)重制約公交優(yōu)先發(fā)展。首先，以廣州市為例分析當(dāng)前內(nèi)地大城市公交首末站規(guī)劃建設(shè)面臨的問題。其次，剖析香港的成功經(jīng)驗，從規(guī)劃指引、投資模式、綜合開發(fā)及配建標(biāo)準(zhǔn)等方面提出具有可操作性的規(guī)劃建設(shè)策略和方法，以推動公交首末站規(guī)劃建設(shè)進(jìn)程并促進(jìn)公交優(yōu)先的快速發(fā)展。

城市交通；公共汽(電)車；公交首末站；公交優(yōu)先；香港；廣州市

城市公共汽(電)車首末站(以下簡稱“公交首末站”)作為公共交通的錨固點和客流集散點，其設(shè)施用地在公共交通“四優(yōu)先”(用地優(yōu)先、規(guī)劃優(yōu)先、管理優(yōu)先、法律優(yōu)先)的發(fā)展政策中居首位。用地短缺將可能成為制約公交優(yōu)先的瓶頸，因此保障公交首末站的規(guī)劃建設(shè)就要保障用地。本文借鑒香港的先進(jìn)經(jīng)驗，針對公交首末站規(guī)劃建設(shè)流程、用地落實等問題進(jìn)行討論。

1 公交首末站規(guī)劃建設(shè)不足

近年來，中國各大城市積極響應(yīng)國家公交優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略的號召，城市公共交通得到快速發(fā)展，公共汽(電)車線路、里程增長以及車輛保有量持續(xù)增加，而與之相匹配的公交首末站建設(shè)主要依靠政府投入，并且由于規(guī)劃建設(shè)審批程序復(fù)雜等問題，使得公交首末站規(guī)模增長較慢，不能滿足公共汽(電)車運(yùn)營的需求。以廣州市為例，至2014年末，中心城區(qū)擁有公交首末站面積約78萬m2。按照《城市道路公共交通站、場、廠工程設(shè)計規(guī)范》(CJJ/T 15—2011)、《城市公共汽電車客運(yùn)服務(wù)》(GB/T 22484—2008)等規(guī)范要求估算，公交首末站缺口約40%[1]。

1.1 規(guī)劃建設(shè)審批程序復(fù)雜

公交首末站規(guī)劃建設(shè)需要經(jīng)過規(guī)劃編制、用地審批、方案設(shè)計、站場建設(shè)等多個流程，每個環(huán)節(jié)都是多部門并聯(lián)審批或先后審批。據(jù)統(tǒng)計，需通過規(guī)劃、建設(shè)、國土、交通、環(huán)保、消防等12個部門審批、46道程序，手續(xù)復(fù)雜，建設(shè)速度慢(見圖1)。隨著城市用地日益稀少，征地難度加大，土地價格逐年飆升，各土地開發(fā)業(yè)主單位由于利益關(guān)系，不愿提供用于公共設(shè)施的建設(shè)。此外，公交首末站雖為公用事業(yè)配套，其建設(shè)征地工作卻難以開展，需由項目所在區(qū)政府協(xié)調(diào)推進(jìn)，并且由于公共汽車站項目不是市重點項目，在征地拆遷、協(xié)調(diào)等方面存在較大困難。大型公交首末站往往需要3～4年才能完成審批。

1.2 軌道交通與配建公交首末站規(guī)劃不同步

雖然軌道交通配建的公交首末站規(guī)劃在軌道交通建設(shè)規(guī)劃及立項階段做過相關(guān)專題研究，但均不屬于法定規(guī)劃，無法與軌道交通工程設(shè)計同步并為下階段銜接設(shè)施建設(shè)實施提供合法的規(guī)劃依據(jù)，項目規(guī)劃報建難度較大。配建公交首末站項目須作為獨立項目立項報批，規(guī)劃、用地、環(huán)評等審批支持工作尚未建立相應(yīng)的審批機(jī)制和流程，項目立項報批時間較長。例如，2007年廣州市交通、規(guī)劃、地鐵等部門聯(lián)合編制《廣州市軌道交通站點客運(yùn)一體化設(shè)施近期規(guī)劃》，規(guī)劃11個公交首末站一直未落實。

1.3 租用的公交首末站用地陸續(xù)到期

由于公交首末站用地長期存在缺口，大城市公交企業(yè)已先后租用各區(qū)建設(shè)用地作為首末站、停車場，不少租用土地將陸續(xù)到期。據(jù)統(tǒng)計，廣州市租用的公交首末站面積約為5.84萬m2，且將于近期到期，這將進(jìn)一步加劇公共汽(電)車停車難問題。同時，房地產(chǎn)開發(fā)項目配建公交首末站移交慢。廣州市中心城區(qū)房地產(chǎn)開發(fā)項目應(yīng)配套建設(shè)的公交首末站中，尚有22個由于各種原因未能建成移交，導(dǎo)致部分公共汽(電)車占道停車，影響公共汽(電)車吸引力的提升和道路的正常運(yùn)行。

1.4 建設(shè)資金不足和投資渠道單一

由于土地價格逐年飆升，大多數(shù)城市公交首末站建設(shè)資金不足、投融資渠道較窄。用地高度混合的城市密集地區(qū)往往也是高投入、高地價地段，用于建設(shè)公共交通設(shè)施的機(jī)會成本很高，因此政府往往注重城市的經(jīng)濟(jì)利益而忽視公共交通設(shè)施的建設(shè)[2]。此外，政府除投入的財政資金外(2009年以來廣州市政府給予公交首末站專項建設(shè)費用為3 000萬元·a-1，2014年提高至7 000萬元·a-1)，未能將公交首末站建設(shè)與大型商務(wù)辦公、住宅樓盤、商場超市等結(jié)合考慮，沒有充分發(fā)揮土地綜合利用效率。

1.5 建設(shè)管理機(jī)制不完善

圖1 公交首末站規(guī)劃建設(shè)關(guān)鍵流程與主要審批部門Fig.1 Key process and initial registry authority of bus terminals planning and construction

公交首末站服務(wù)費收費低(廣州市樞紐型和一般型公交首末站的日間營運(yùn)服務(wù)費分別為620元·輛-1·月-1、530元·輛-1·月-1，夜間車輛停放費為560元·輛-1·月-1)，不能維持站場管理運(yùn)營，經(jīng)營長期處于虧損狀態(tài)。例如，2012年廣州市交通站場建設(shè)管理中心虧損745萬元。隨著車輛和管理人員增加以及缺乏相配套的綜合開發(fā)政策，公交首末站管理成本逐年增加，管理和養(yǎng)護(hù)存在較大困難。

2 香港公交首末站規(guī)劃建設(shè)經(jīng)驗

2.1 香港公交首末站規(guī)劃建設(shè)指引

香港的公交站場分為兩類：1)由路政署管轄的樞紐站、換乘中心；2)由公交運(yùn)營商負(fù)責(zé)管理的首末站(香港稱服務(wù)性終點站)、停車場、保養(yǎng)場。由于土地稀缺，香港許多地方需要應(yīng)用商業(yè)甚至住宅建筑物內(nèi)部空間配置公交首末站，采取“商業(yè)+居住+公交首末站”模式，使得用地開發(fā)得以綜合利用，不僅為公共汽(電)車提供客流，而且商業(yè)所得收益也可以反哺公共汽(電)車規(guī)劃建設(shè)，為公交優(yōu)先創(chuàng)造良好環(huán)境[3]。

根據(jù)《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》[4]，公交首末站的規(guī)劃建設(shè)首先向規(guī)劃署申請，規(guī)劃署根據(jù)申請人編制的報告尋求各部門的審批意見，包括運(yùn)輸署、民政署、地政署和區(qū)議會等；其次，規(guī)劃署根據(jù)各方書面意見決定是否提交城市規(guī)劃委員會審核標(biāo)準(zhǔn)；審核批準(zhǔn)后進(jìn)行公示，在此期間市民和有關(guān)團(tuán)體可以反對甚至要求法律復(fù)核，最后才進(jìn)入法定圖則。在此之后提出更為詳細(xì)的規(guī)劃指引：1)規(guī)劃署進(jìn)行用地預(yù)留后寫入地契條款(合同)，由開發(fā)商建設(shè)后移交政府進(jìn)行管理；2)地政署進(jìn)行招標(biāo)時明確公交首末站是否計容；3)在合同中若無約定，城市規(guī)劃委員會可以在項目實施前(規(guī)劃許可階段)，將是否需要配建首末站作為規(guī)劃許可的附帶條件；4)以上流程均未配建公交首末站，并且開發(fā)商愿意將部分地下空間撥出作為公共空間，如配建首末站，屋宇署審批建筑圖冊時，可根據(jù)《香港建筑物(規(guī)劃)條例》，批出等于撥出面積5倍的樓面面積給予開發(fā)商作為補(bǔ)償；如果開發(fā)商自愿提供超過5條公共汽(電)車線路的站場設(shè)施，可以在停車配建指標(biāo)的基礎(chǔ)上減少15%停車位[5-8](見圖2)。

根據(jù)《香港規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則》[4]第八章有關(guān)城市交通設(shè)施規(guī)劃標(biāo)準(zhǔn)與準(zhǔn)則規(guī)定：在市中心人流密集地段公交首末站面積不少于8 000 m2，而且要求地塊平整，內(nèi)部需設(shè)置至少8條港灣式發(fā)車通道，提供車輛停車區(qū)、調(diào)度室、公共衛(wèi)生間等配套設(shè)施；如果地處公共屋村、工業(yè)區(qū)或區(qū)域性商業(yè)中心，站場面積可減半，內(nèi)設(shè)至少4條港灣式發(fā)車通道，提供調(diào)度室等配套設(shè)施；公交運(yùn)營商負(fù)責(zé)管理的首末站規(guī)模一般為1 000 m2，提供1～2條線路發(fā)車通道，發(fā)車港灣式通道不超過4條，地塊要求取決于站場內(nèi)夜間停車和維修車輛的數(shù)量。

2.2 香港與內(nèi)地城市發(fā)展策略對比

圖2 香港公交首末站規(guī)劃建設(shè)流程Fig.2 Process of planning and construction of bus terminals in Hong Kong

香港土地利用實行嚴(yán)格控制、綜合開發(fā)，建立了土地利用和交通優(yōu)化模型。該模型的基本原則是一個區(qū)域或地塊開發(fā)以交通容量為上限[4]，強(qiáng)調(diào)土地的綜合開發(fā)；并且區(qū)域或地塊由行政長官會同行政局核準(zhǔn)規(guī)劃圖則，具有法律效力、不得隨意更改。這使得香港現(xiàn)狀僅開發(fā)總土地面積的23.7%，并且構(gòu)建了沿公共交通走廊沿線高密度發(fā)展的緊湊、聚集城市空間布局，以及以車站為城市發(fā)展節(jié)點的TOD模式。公共交通沿線覆蓋了大量的人口和就業(yè)崗位，全港45%的人口居住在地鐵站500 m范圍內(nèi)，其中九龍、香港島等地鐵站高達(dá)65%[9-10]。與內(nèi)地大城市相比，城市用地資源均短缺，但內(nèi)地城市由于未賦予公共交通走廊和車站影響范圍的同步開發(fā)、建設(shè)，使得TOD模式僅停留在規(guī)劃層面，具體落實時總是受利益驅(qū)動或其他因素影響。公共交通車站或者未開發(fā)，或者全部為商業(yè)，對城市空間布局引導(dǎo)和車站的土地混合利用有限。

香港公交首末站規(guī)劃建設(shè)的順利進(jìn)行得益于5個方面：1)在《城市土地規(guī)劃大綱圖》及各類土地契約中落實公交首末站用地，并且規(guī)劃圖則具有法律效力，行政長官不得隨意更改；2)在文化理念方面香港公共汽(電)車具有很高的社會地位，公交首末站往往與高檔物業(yè)開發(fā)相結(jié)合(占首末站開發(fā)模式超40%)，有公交樞紐成為寫字樓檔次高的標(biāo)志；3)利用大型公共建筑底層架空建設(shè)公交首末站，可彌補(bǔ)城市公共空間的缺失，強(qiáng)化土地的復(fù)合集約利用；4)由于前期《城市土地規(guī)劃大綱圖》將公交首末站用地落實到法定圖則，后續(xù)審批程序少、建設(shè)周期短(少于1年)；5)精細(xì)化設(shè)計，將公交首末站開發(fā)與市民生產(chǎn)、生活相結(jié)合，更多關(guān)注市民出行的舒適、便捷及高效，得到市民的大力支持。

然而，內(nèi)地城市公交首末站難以落實有5個原因：1)由于控規(guī)層面沒有進(jìn)行交通影響評價，在進(jìn)行區(qū)域性控規(guī)編制或修編時，對公交首末站功能考慮較少或預(yù)留用地不足；2)由于片區(qū)控規(guī)隨意調(diào)整，原有的部分公交首末站用地被侵蝕；3)控規(guī)調(diào)整未考慮現(xiàn)狀，原有的違章建筑盡管不符合用地規(guī)劃，但是難以拆遷進(jìn)行建設(shè)；4)未賦予快速公交走廊(如軌道交通)和車站影響范圍內(nèi)土地的同步開發(fā)、建設(shè)，使得軌道交通配套公交首末站規(guī)劃不具有法律效力，用地難以落實；5)由于審批程序復(fù)雜、涉及部門眾多等問題，公交首末站建設(shè)所需時間較長(一般3～4年)。

3 公交首末站規(guī)劃建設(shè)建議

3.1 制定公交首末站規(guī)劃實施指引

為保障配建公交首末站的落實，香港自上而下制定了完善的實施設(shè)計指引，以指導(dǎo)法定圖則、發(fā)展單元、城市更新單元等規(guī)劃階段落實配建公交場站，為新建項目的規(guī)劃報建、審批、驗收等行政管理過程提供支撐。因此，建議內(nèi)地城市制定公交首末站規(guī)劃指引，在對原有公交首末站專項規(guī)劃進(jìn)行梳理的基礎(chǔ)上，通過城市更新和舊城改造、城市規(guī)劃戰(zhàn)略平臺建設(shè)(例如廣州金融城、琶洲地區(qū)等)、片區(qū)控制性詳細(xì)規(guī)劃調(diào)整以及單個公共建筑的新建及改造等措施，完善公交首末站配套。同時，開展控規(guī)層面和單體建筑的交通影響評價，嚴(yán)格按照公交首末站的需求預(yù)留發(fā)展用地，納入?yún)^(qū)域控規(guī)的法定圖則，并明確地塊的交通設(shè)施用地規(guī)模、容積率、編碼、界限等，使得各地塊可能的開發(fā)組合和開發(fā)余量與交通設(shè)施容量相協(xié)調(diào)。此外，進(jìn)行用地落實、土地出讓、報建審查等程序，并建議在聯(lián)合審批的大背景下，繼續(xù)優(yōu)化、縮減審批環(huán)節(jié)、加快公交首末站建設(shè)審批速度(見圖3)。

用地落實主要考慮三個層面：在土地總體規(guī)劃層面，考慮公交首末站的用地屬性(即是否為建設(shè)區(qū))；在控制性詳細(xì)規(guī)劃層面，考慮用地性質(zhì)和開發(fā)強(qiáng)度是否滿足公交首末站建設(shè)需求；在建設(shè)規(guī)劃層面，考慮公交首末站的用地權(quán)屬、建設(shè)難度等。

3.2 大型公共建筑項目配套公交首末站的啟動閾值

大型公共建筑項目及舊城改造配套公交首末站的規(guī)劃由規(guī)劃部門審批，各負(fù)責(zé)推進(jìn)的“三舊改造”單位組織實施，交通部門在該區(qū)域的城市設(shè)計中提出意見并跟進(jìn)公交首末站配套建設(shè)。因此，建議結(jié)合城市交通實際情況，制定具備法定效力的公交首末站設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)，保障公交首末站規(guī)劃建設(shè)的法律依據(jù)。2014年，廣州市規(guī)劃局牽頭，市交通委、市住房和城鄉(xiāng)建設(shè)委等單位及研究機(jī)構(gòu)共同制定《廣州市社區(qū)公共服務(wù)設(shè)施設(shè)置標(biāo)準(zhǔn)(修訂)》[11]，根據(jù)軌道交通車站輻射范圍和新建項目服務(wù)人口配置不同規(guī)模公交首末站(見表1)。

3.3 強(qiáng)化軌道交通車站公交首末站的同步機(jī)制

建議結(jié)合軌道交通車站的客流集散量、換乘需求等，由交通、規(guī)劃等部門及研究機(jī)構(gòu)合理規(guī)劃公交首末站，與軌道交通沿線地塊控規(guī)進(jìn)行同步審批，并落實到法定圖則中作為剛性控制，形成與下階段軌道交通工程設(shè)計同步設(shè)計、同步建設(shè)、同步使用的“三同步”機(jī)制。建議將車站500 m范圍明確由地鐵公司作為開發(fā)主體，對復(fù)合車站(含公交首末站和地鐵車站)進(jìn)行綜合開發(fā)，以及對規(guī)劃設(shè)計、資金及建設(shè)工期等統(tǒng)籌安排，避免由于審批流程、投資主體、工程界面等不同造成規(guī)劃建設(shè)不協(xié)調(diào)，保證公交首末站與地鐵的有效銜接。

3.4 探索現(xiàn)有租用場地轉(zhuǎn)為永久公交首末站的儲備機(jī)制

現(xiàn)階段各公交企業(yè)租用的夜間停車場周邊交通較為完善，具備穩(wěn)定、成型及良好的停車條件。因此，建議由市交通部門或地區(qū)政府牽頭，對租用地進(jìn)行公交首末站摸查，對有條件的公交首末站租用地進(jìn)行征收儲備。借鑒香港等城市關(guān)于《城市土地規(guī)劃大綱圖》及各類土地契約，將公交首末站用地落實到法定圖則的經(jīng)驗，通過控規(guī)調(diào)整落實用地，完成國土征地手續(xù)后轉(zhuǎn)為公交首末站用地。

3.5 房地產(chǎn)開發(fā)項目配套公交首末站的監(jiān)督機(jī)制

房地產(chǎn)開發(fā)項目配套公交首末站，由規(guī)劃部門負(fù)責(zé)前置審批，交通部門負(fù)責(zé)對方案提出意見，建設(shè)部門負(fù)責(zé)進(jìn)行監(jiān)督。因此，建議由規(guī)劃、交通、建設(shè)等部門形成共同協(xié)商聯(lián)合處理機(jī)制，確定公交首末站的移交期限，明確公交首末站建設(shè)項目(如住宅)的預(yù)售審核措施等；督促房地產(chǎn)開發(fā)項目單位按時移交配建公交首末站并進(jìn)行驗收，確保在房地產(chǎn)開發(fā)項目首期交付時可同步投入使用，保障市民的出行需求。

3.6 公交首末站投融資模式及開發(fā)模式轉(zhuǎn)變

圖3 城市公交首末站規(guī)劃建設(shè)指引Fig.3 Planning guidance on construction of urban bus terminals

由于公交首末站建設(shè)用地為行政劃撥，城市土地及規(guī)劃政策不允許配套商業(yè)開發(fā)，造成公交首末站土地利用率較低，無法吸引社會資金參與建設(shè)。隨著城市土地和建設(shè)成本的日益增加，公交首末站建設(shè)財政壓力將逐步加劇。因此，建議借鑒香港的綜合開發(fā)模式，對公交首末站通過升級改造、綜合開發(fā)，實現(xiàn)集約化土地利用、提高地塊利用率，有條件的公交首末站建議通過調(diào)整控規(guī)或繳納土地出讓金等方式，明確允許配建適當(dāng)?shù)纳虡I(yè)、居住等指標(biāo)，發(fā)展交通綜合體。對于新建地塊，規(guī)劃部門在控規(guī)階段根據(jù)地塊用地條件可明確公交首末站兼容商業(yè)用地條件；對于改建地塊，可通過向國土部門繳納土地出讓金或者通過建設(shè)—經(jīng)營—轉(zhuǎn)讓(Build-Operate-Transfer,BOT)模式進(jìn)行開發(fā)，實現(xiàn)公交首末站用地配套商業(yè)用地的綜合開發(fā)。通過經(jīng)營管理獲得商業(yè)收益投入到其他公共交通設(shè)施的建設(shè)，建立公交首末站建設(shè)管理的良性發(fā)展機(jī)制。劃實施指引、大型公共建筑項目配套公交首末站的啟動閾值、實現(xiàn)公交首末站與地鐵站的同步規(guī)劃建設(shè)、探索現(xiàn)有租用場地轉(zhuǎn)為永久公交首末站、房地產(chǎn)開發(fā)項目配套公交首末站的監(jiān)督機(jī)制、公交首末站投融資模式及開發(fā)模式轉(zhuǎn)變等策略，為大力推進(jìn)城市公交首末站規(guī)劃建設(shè)乃至支持公共交通優(yōu)先發(fā)展提供借鑒。

3.7 完善公交首末站充電配套設(shè)施

依托公共汽(電)車站場專項規(guī)劃及建設(shè)計劃，選取具備條件的公共汽(電)車站場為試點，對其進(jìn)行科學(xué)合理的改建，重新規(guī)劃建設(shè)充電樁和電動車停車位，同步建設(shè)純電動車輛的充電配套設(shè)施，進(jìn)一步挖掘可建設(shè)充電設(shè)施的用地，為公共電車提供充電、停放和維修等服務(wù)功能，鼓勵純電動車的發(fā)展。

4 結(jié)語

未來城市土地特別是大城市中心區(qū)土地資源是稀缺資源，公共交通設(shè)施用地短缺仍將阻礙公交優(yōu)先發(fā)展。因此，保障公交首末站用地得以落實成為支持公交優(yōu)先發(fā)展的重要舉措。本文剖析香港公交首末站規(guī)劃建設(shè)順利實施的五方面原因，即規(guī)劃圖則法律效力支撐、首末站與物業(yè)聯(lián)合開發(fā)、首層架空復(fù)合利用、審批流程和涉及部門少、精細(xì)化設(shè)計。在此基礎(chǔ)上，提出內(nèi)地城市公交首末站規(guī)劃建設(shè)策略，即通過設(shè)置公交首末站規(guī)

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Strategies for Bus Terminals Planning and Construction:Lessons from Hong Kong Experience

Su Yuejiang,Pan Lei,CuiAng
(Guangzhou Transport Research Institute,Guangzhou Guangdong 510635,China)

As a vital component in public transit system,bus terminals have been always suffering from the issue of inadequate land spaces in China.Such a barrier severely limits the development of public transportation priority.Taking Guangzhou as an example,this paper first analyses some shared problems of bus terminals planning and construction in Chinese metropolis.The paper tries to learn the successful experience from Hong Kong.A couple of workable strategies,namely,planning guidance,investment patterns,comprehensive development,and construction standards,are highlighted for better promoting the planning and construction of bus terminals and supporting public transportation priority.

urban transportation;bus;bus terminals;public transportation priority;Hong Kong;Guangzhou

1672-5328（2017）01-0077-06

U491.1+2

A

10.13813/j.cn11-5141/u.2017.0111

2015-01-06

蘇躍江(1983—)，男，貴州六盤水人，碩士，工程師，主要研究方向：公共交通。

E-mail:250234329@qq.com