吳祥福，史學(xué)軍，楊 林，張曉芳

(杭州博睿土地規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，浙江 杭州 310007)

浙江省縣級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃修編的幾點(diǎn)思考

吳祥福，史學(xué)軍，楊 林，張曉芳

(杭州博睿土地規(guī)劃設(shè)計(jì)咨詢有限公司，浙江 杭州 310007)

依據(jù)浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃技術(shù)要求，按照實(shí)事求是、適度調(diào)整的原則，借助GIS軟件空間分析功能，對(duì)原糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃進(jìn)行修編完善，使修編后的糧食生產(chǎn)功能區(qū)能夠劃得定、保得住。文章對(duì)浙江省縣級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃修編過(guò)程和技術(shù)方法進(jìn)行總結(jié)，并提出糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)及保護(hù)合理性建議。

糧食生產(chǎn)功能區(qū)； 規(guī)劃； 修編； 浙江

糧食生產(chǎn)是安天下、穩(wěn)民心的戰(zhàn)略產(chǎn)業(yè)?！笆逡?guī)劃”提出，堅(jiān)持最嚴(yán)格的耕地保護(hù)制度，堅(jiān)守耕地紅線，實(shí)施“藏糧于地、藏糧于技”戰(zhàn)略，提高糧食產(chǎn)能，確保谷物基本自給、口糧絕對(duì)安全。

浙江是缺糧省份，隨著人口增長(zhǎng)、消費(fèi)結(jié)構(gòu)升級(jí)、城鎮(zhèn)化進(jìn)程加快，糧食安全面臨著較大壓力，一些矛盾和問(wèn)題較為突出。實(shí)施糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)是全面提高糧食綜合生產(chǎn)能力，提高糧食生產(chǎn)規(guī)模經(jīng)營(yíng)水平，推進(jìn)糧食生產(chǎn)機(jī)械化、現(xiàn)代化程度，確保糧食生產(chǎn)安全的重要舉措。

2010年以來(lái)，浙江省部署開(kāi)展糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)工作，目前全省各地已經(jīng)建成了一批設(shè)施完善、服務(wù)高效、技術(shù)先進(jìn)、旱澇保收的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，對(duì)穩(wěn)定全省糧食生產(chǎn)、保障糧食安全發(fā)揮了重要作用。但同時(shí)也存在糧食生產(chǎn)功能區(qū)與土地利用、基本農(nóng)田保護(hù)等規(guī)劃不相銜接，存在糧食生產(chǎn)功能區(qū)邊建邊用現(xiàn)象，部分糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)、耕地質(zhì)量和農(nóng)田環(huán)境不佳，以及“非糧化”甚至“非農(nóng)化”等現(xiàn)象，不利于糧食生產(chǎn)功能區(qū)永久保護(hù)和糧食安全保障。為確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)達(dá)到噸糧能力標(biāo)準(zhǔn)和實(shí)行永久保護(hù)，根據(jù)《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法》，結(jié)合全省新一輪土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善和永久基本農(nóng)田劃定機(jī)遇，經(jīng)省政府同意，各地開(kāi)展縣級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃修編工作。

1 上一輪規(guī)劃實(shí)施的成效

1.1 農(nóng)田基礎(chǔ)設(shè)施改善

通過(guò)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，道路、溝渠、水系等農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)設(shè)施得到全面的提升改造，形成“田成方、林成行、路相通、渠相連”的田園美景，極大增強(qiáng)了項(xiàng)目區(qū)的抗旱、排澇能力，促進(jìn)了農(nóng)業(yè)機(jī)械化水平的提高。

1.2 社會(huì)化服務(wù)水平提高

通過(guò)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)，以培育推廣良種、良法為重點(diǎn)，加快農(nóng)業(yè)新品種、新技術(shù)、新農(nóng)機(jī)的引進(jìn)，不斷提高糧食生產(chǎn)功能區(qū)農(nóng)業(yè)科技應(yīng)用水平；政府加大涉農(nóng)資金監(jiān)管力度，確保扶農(nóng)政策落實(shí)到農(nóng)戶；構(gòu)筑土地流轉(zhuǎn)服務(wù)體系，規(guī)范土地流轉(zhuǎn)行為，確保土地有序流轉(zhuǎn)。

1.3 糧食種植面積穩(wěn)定

浙江省農(nóng)業(yè)廳和浙江省財(cái)政廳實(shí)施糧食生產(chǎn)功能區(qū)水稻生態(tài)補(bǔ)貼，重點(diǎn)對(duì)已建成和當(dāng)年在建的糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、設(shè)施設(shè)備購(gòu)置、三新技術(shù)推廣及農(nóng)業(yè)公共服務(wù)設(shè)施建設(shè)等項(xiàng)目。扶持對(duì)象包括符合立項(xiàng)規(guī)定資格和條件的種植大戶、家庭農(nóng)場(chǎng)、示范性農(nóng)民專業(yè)合作組織、農(nóng)業(yè)龍頭企業(yè)、村集體經(jīng)濟(jì)組織和其他各類(lèi)經(jīng)濟(jì)組織。對(duì)穩(wěn)定糧食種植面積和提升種植條件提供資金保障。

2 上一輪規(guī)劃存在的問(wèn)題

2.1 規(guī)劃編制基礎(chǔ)數(shù)據(jù)單一

上一輪規(guī)劃建成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，是指圍繞保障糧食安全，以改善糧食生產(chǎn)條件、建設(shè)噸糧田為核心，在標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田上按照規(guī)劃建設(shè)的農(nóng)田設(shè)施完善、耕地質(zhì)量良好、生產(chǎn)技術(shù)先進(jìn)、服務(wù)體系健全、糧食穩(wěn)產(chǎn)高產(chǎn)的集中連片糧食生產(chǎn)區(qū)域。主要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)為標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)，在標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田基礎(chǔ)上，依據(jù)糧食生產(chǎn)功能區(qū)相關(guān)要求，選擇一定地塊作為糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)區(qū)域。而標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田已建設(shè)多年，部分標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田數(shù)據(jù)已經(jīng)被建設(shè)項(xiàng)目占用或非農(nóng)化，因此造成糧食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)據(jù)也存在非耕地，圖件數(shù)據(jù)與實(shí)地情況不一致。

2.2 建設(shè)資金投入不足

隨著城鎮(zhèn)化的快速推進(jìn)和交通等基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)，新增建設(shè)用地占用的大多為城鎮(zhèn)周邊的優(yōu)質(zhì)水田，而補(bǔ)充的大多是丘陵、山地；農(nóng)資成本、人工成本和土地租金等不斷上漲，很大程度抵消了種糧補(bǔ)貼激勵(lì)效應(yīng)；一些地方認(rèn)為投資回報(bào)低，不愿投入[1]。目前主要建設(shè)資金投入主要以政府投入為主，并且農(nóng)業(yè)、國(guó)土及水利部門(mén)多頭參與對(duì)耕地進(jìn)行提質(zhì)改造，部門(mén)間沒(méi)有協(xié)同建設(shè)，導(dǎo)致建設(shè)資金比較分散，造成重復(fù)建設(shè)，建設(shè)效率低下。由于資金不足，糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)內(nèi)容主要是土地整理、水利設(shè)施、道路等；糧食生產(chǎn)功能區(qū)育秧工廠化、生產(chǎn)機(jī)械化、管理標(biāo)準(zhǔn)化、服務(wù)全程化、運(yùn)作市場(chǎng)化的“五化”服務(wù)體系的建設(shè)相對(duì)滯后。

2.3 后期維護(hù)不到位

目前種糧的利潤(rùn)主要是政府的各項(xiàng)補(bǔ)貼收入，種糧效益不及種植其他經(jīng)濟(jì)作物等，比較效益低，種糧積極性不高。各地在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)挖塘養(yǎng)魚(yú)，種植花卉苗木、水果等多年生經(jīng)濟(jì)作物等情況較為普遍；而鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏有效的調(diào)控手段，也有的鄉(xiāng)鎮(zhèn)聽(tīng)之任之，沒(méi)有采取有效措施，任其發(fā)展，甚至有部分村干部主動(dòng)幫助苗木大戶流轉(zhuǎn)土地。苗木在糧食生產(chǎn)功能區(qū)內(nèi)的發(fā)展不僅限制了糧食生產(chǎn)，并致大量的優(yōu)質(zhì)耕作層土壤被帶走，對(duì)耕地質(zhì)量破壞極大，使得很長(zhǎng)一段時(shí)間難以種植其他作物。

3 本次規(guī)劃修編

本次修編規(guī)劃的技術(shù)路線為修編前的準(zhǔn)備，修編中的實(shí)施和修編后的驗(yàn)收(圖1)。

圖1 糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃修編的技術(shù)路線

3.1 規(guī)劃修編前

3.1.1 資料收集

收集的主要資料包括：上一輪糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃資料(文本、已建糧食生產(chǎn)功能區(qū)認(rèn)定報(bào)告、糧食生產(chǎn)功能區(qū)矢量數(shù)據(jù)等)；標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田及千萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升數(shù)據(jù)，高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田數(shù)據(jù)，農(nóng)用地分等定級(jí)成果數(shù)據(jù)；新一輪土地利用總體規(guī)劃調(diào)整完善成果(新增建設(shè)用地、有條件建設(shè)區(qū)及允許建設(shè)區(qū)，永久基本農(nóng)田等)；土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查成果；歷年省級(jí)重點(diǎn)建設(shè)項(xiàng)目占用糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整材料及批準(zhǔn)文件；城鎮(zhèn)村建設(shè)規(guī)劃、交通水利建設(shè)規(guī)劃等相關(guān)資料。

3.1.2 資料分析

對(duì)收集的各項(xiàng)數(shù)據(jù)進(jìn)行整理核實(shí)，確保各項(xiàng)數(shù)據(jù)的真實(shí)性和現(xiàn)勢(shì)性；借助地理信息系統(tǒng)軟件對(duì)收集的圖形圖件數(shù)據(jù)進(jìn)行轉(zhuǎn)換和配準(zhǔn)，統(tǒng)一數(shù)據(jù)格式和數(shù)學(xué)基礎(chǔ)。

3.2 規(guī)劃修編中

3.2.1 加強(qiáng)與各規(guī)劃的銜接

結(jié)合已建糧食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)據(jù)、第2次土地利用現(xiàn)狀變更調(diào)查數(shù)據(jù)、土地利用總體規(guī)劃數(shù)據(jù)、永久基本農(nóng)田劃定數(shù)據(jù)、標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田、交通水利城鎮(zhèn)村規(guī)劃等數(shù)據(jù)。將糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃區(qū)域優(yōu)先劃入永久基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)，確保落地于土地管理、基本農(nóng)田保護(hù)等法律法規(guī)規(guī)定和土地利用總體規(guī)劃確定的不得占用的農(nóng)田區(qū)域。同時(shí)，與高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田建設(shè)、千萬(wàn)畝標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田質(zhì)量提升等區(qū)域相融合。分析本次建設(shè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)修編中，調(diào)出面積數(shù)據(jù)，并確定調(diào)入面積數(shù)據(jù)，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)總?cè)蝿?wù)不低于上級(jí)下達(dá)的任務(wù)數(shù)。本次修編中，延伸了糧食生產(chǎn)功能區(qū)的內(nèi)涵；補(bǔ)劃調(diào)入地塊，不僅參考了標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田這一因素，還參考了土地利用現(xiàn)狀(耕地中水田及坡度信息)、高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田、永久基本農(nóng)田示范區(qū)等多項(xiàng)因素，在選擇符合坡度要求的水田基礎(chǔ)上，優(yōu)先將高標(biāo)準(zhǔn)基本農(nóng)田和永久基本農(nóng)田示范區(qū)納入糧食生產(chǎn)功能區(qū)，確保補(bǔ)劃調(diào)入地塊符合糧食生產(chǎn)功能區(qū)要求，既能劃得定，也能保得住。

3.2.2 外業(yè)實(shí)地核實(shí)

依據(jù)修編后確定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)據(jù)(尤其是新補(bǔ)劃入地塊)，需要與各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及各部門(mén)進(jìn)行確認(rèn)核實(shí)，并對(duì)重點(diǎn)區(qū)塊實(shí)地進(jìn)行確認(rèn)核實(shí)。核實(shí)內(nèi)容主要為內(nèi)業(yè)分析確定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)是否和實(shí)地一致，實(shí)地耕地是否能夠達(dá)到糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)質(zhì)量要求。如果達(dá)不到要求，則需要剔除。通過(guò)對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)外業(yè)實(shí)地核實(shí)，最終確定糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)地塊。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府及主要領(lǐng)導(dǎo)在最終確定的糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)規(guī)劃圖及數(shù)據(jù)表格上簽字蓋章予以確認(rèn)。

3.2.3 加強(qiáng)公眾參與力度

在糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃修編工作中，需要征求各部門(mén)、各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、種糧大戶以及糧食生產(chǎn)功能區(qū)所在村村民意見(jiàn)，確保各相關(guān)利益單位對(duì)糧食生產(chǎn)功能區(qū)編制擁有知情權(quán)，并對(duì)規(guī)劃編制工作提出符合當(dāng)?shù)匕l(fā)展情況的建議。也可以發(fā)揮農(nóng)業(yè)的比較優(yōu)勢(shì)，也讓市場(chǎng)來(lái)決定種糧大戶、農(nóng)民的產(chǎn)業(yè)選擇[2]。糧食生產(chǎn)功能區(qū)編制完成后，需報(bào)請(qǐng)縣(市、區(qū))糧食生產(chǎn)功能區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組申請(qǐng)審查驗(yàn)收。縣(市、區(qū))糧食生產(chǎn)功能區(qū)工作領(lǐng)導(dǎo)小組成員單位和涉及糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)參加，對(duì)修編后的糧食生產(chǎn)功能區(qū)進(jìn)行論證審議，通過(guò)論證評(píng)審會(huì)，強(qiáng)化公眾參與意識(shí)，確保編制好的糧食生產(chǎn)功能區(qū)規(guī)劃能夠順利實(shí)施。

3.3 規(guī)劃修編后

3.3.1 在實(shí)施中加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)驗(yàn)收

建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。由政府主要領(lǐng)導(dǎo)掛帥，綜合協(xié)調(diào)功能區(qū)建設(shè)。成立糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)實(shí)施機(jī)構(gòu)，由發(fā)改、農(nóng)業(yè)、國(guó)土、城建、林業(yè)、財(cái)政、水利、交通、糧食和鄉(xiāng)鎮(zhèn)等有關(guān)部門(mén)人員組成，負(fù)責(zé)項(xiàng)目規(guī)劃、指導(dǎo)、驗(yàn)收、監(jiān)督。糧食生產(chǎn)功能區(qū)由縣級(jí)人民政府負(fù)責(zé)建設(shè)，項(xiàng)目區(qū)所在的鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府行使業(yè)主職責(zé)，相關(guān)部門(mén)配合實(shí)施功能區(qū)建設(shè)。

在實(shí)際糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)中，有些地方為了防止以后經(jīng)濟(jì)建設(shè)項(xiàng)目占用糧食生產(chǎn)功能區(qū)，影響建設(shè)項(xiàng)目的用地審批，將糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整補(bǔ)劃到偏遠(yuǎn)山區(qū)，地力條件及交通條件均處于劣勢(shì)的地塊。在糧食生產(chǎn)功能區(qū)驗(yàn)收中，要嚴(yán)格按照《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)及驗(yàn)收認(rèn)定辦法》，防止優(yōu)出劣進(jìn)。

3.3.2 在實(shí)施后加強(qiáng)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建后管護(hù)

糧食生產(chǎn)功能區(qū)要嚴(yán)格實(shí)行項(xiàng)目化管理，對(duì)已建成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)，既能夠劃得定，也要保得住。

實(shí)行數(shù)據(jù)庫(kù)管理。對(duì)已建成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)及時(shí)“上圖入庫(kù)”，建立電子地圖和數(shù)據(jù)庫(kù)檔案，實(shí)行電子化、動(dòng)態(tài)化管理。

豎立標(biāo)志牌。對(duì)已建成的糧食生產(chǎn)功能區(qū)豎立標(biāo)志牌，在標(biāo)志牌中標(biāo)明糧食生產(chǎn)功能區(qū)類(lèi)型、編號(hào)、面積、建成年份、建設(shè)地點(diǎn)、建設(shè)與管護(hù)單位、責(zé)任單位和立牌單位，并標(biāo)注糧食生產(chǎn)功能區(qū)標(biāo)識(shí)。任何單位和個(gè)人不得破壞、損壞或者擅自改變糧食生產(chǎn)功能區(qū)標(biāo)志牌。

落實(shí)管護(hù)責(zé)任人。鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府承擔(dān)糧食生產(chǎn)功能區(qū)管護(hù)責(zé)任，每個(gè)糧食生產(chǎn)功能區(qū)要明確管護(hù)責(zé)任人，落實(shí)具體管護(hù)人員、管護(hù)措施、管護(hù)經(jīng)費(fèi)，加強(qiáng)對(duì)路、渠、電網(wǎng)等管護(hù)。基礎(chǔ)設(shè)施破損、缺失的要及時(shí)修復(fù)；村經(jīng)濟(jì)合作社或者村民委員會(huì)應(yīng)當(dāng)履行糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)義務(wù)，督促農(nóng)業(yè)生產(chǎn)者合理利用耕地及農(nóng)業(yè)公共設(shè)施，制止破壞、損害耕地及農(nóng)業(yè)公共設(shè)施違法行為的發(fā)生。

嚴(yán)格按照《浙江省糧食生產(chǎn)功能區(qū)保護(hù)辦法》保護(hù)糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地，對(duì)已建糧食生產(chǎn)功能區(qū)不得占用，對(duì)因省級(jí)重大建設(shè)項(xiàng)目確須占用糧食生產(chǎn)功能區(qū)的，必須嚴(yán)格按“先補(bǔ)后占、占補(bǔ)平衡”的要求執(zhí)行，確保糧食生產(chǎn)功能區(qū)耕地?cái)?shù)量不減少、質(zhì)量不降低。

4 建議

4.1 建立糧食生產(chǎn)功能區(qū)儲(chǔ)備庫(kù)

各地在完成省政府下達(dá)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)任務(wù)時(shí)，建議可以適當(dāng)多建一部分，多出部分納入糧食生產(chǎn)功能區(qū)儲(chǔ)備庫(kù)。糧食生產(chǎn)功能區(qū)儲(chǔ)備庫(kù)參照標(biāo)準(zhǔn)農(nóng)田管理，一旦有符合占用需要調(diào)整糧食生產(chǎn)功能區(qū)，直接從中選擇符合要求的地塊進(jìn)行占補(bǔ)置換。這樣既可以保證糧食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)量不減少、質(zhì)量不降低，又可以簡(jiǎn)化糧食生產(chǎn)功能區(qū)調(diào)整方案材料，加快調(diào)整方案審批的效率。

4.2 加強(qiáng)對(duì)基層管理人員技術(shù)培訓(xùn)

糧食生產(chǎn)功能區(qū)建成后，一般都將數(shù)據(jù)庫(kù)納入信息系統(tǒng)管理。要求基層管理人員對(duì)信息系統(tǒng)熟練掌握，能夠?qū)Z食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)據(jù)庫(kù)進(jìn)行日常管理和數(shù)據(jù)庫(kù)的套合比對(duì)。對(duì)于建設(shè)項(xiàng)目是否涉及占用糧食生產(chǎn)功能區(qū)能夠在系統(tǒng)中進(jìn)行審核，提高糧食生產(chǎn)功能區(qū)數(shù)據(jù)分析準(zhǔn)確性和效率。

[1] 王月星.糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)成效、問(wèn)題及對(duì)策[J].浙江現(xiàn)代農(nóng)業(yè)，2012(1)：15-16.

[2] 王文龍.浙江糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)的實(shí)踐及反思[J].區(qū)域經(jīng)濟(jì)評(píng)論，2014(3)：120-124.

(責(zé)任編輯：張才德)

2017-09-08

吳祥福(1978—),男，江西廣昌人，工程師，從事土地利用總體規(guī)劃編制和農(nóng)業(yè)調(diào)查研究工作，E-mail:42362419@qq.com。

文獻(xiàn)著錄格式：吳祥福，史學(xué)軍，楊林，等. 浙江省縣級(jí)糧食生產(chǎn)功能區(qū)建設(shè)規(guī)劃修編的幾點(diǎn)思考[J].浙江農(nóng)業(yè)科學(xué)，2017，58(11)：1876-1878，1880.

10.16178/j.issn.0528-9017.20171102

F326.11

A

0528-9017(2017)11-1876-03