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        國際灣區(qū)發(fā)展比較分析與經(jīng)驗借鑒

        2017-12-06 03:35:02王福強
        全球化 2017年11期
        關(guān)鍵詞:東京灣舊金山灣東京都

        田 棟 王福強

        國際灣區(qū)發(fā)展比較分析與經(jīng)驗借鑒

        田 棟 王福強

        國際著名灣區(qū)具有開放的經(jīng)濟結(jié)構(gòu)、高效的配置能力、便捷的交通系統(tǒng)、超強的創(chuàng)新能力、宜居的生活環(huán)境、包容的文化氛圍、強大的集聚功能、廣泛的外溢效應(yīng)等特點?;浉郯拇鬄硡^(qū)建設(shè)應(yīng)借鑒這些特點,科學劃定灣區(qū)地理范圍,制定灣區(qū)地域發(fā)展的層次性規(guī)劃,引導(dǎo)規(guī)避產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭,打造灣區(qū)優(yōu)質(zhì)生活圈,并創(chuàng)新合作發(fā)展機制和模式。

        東京灣區(qū) 舊金山灣區(qū) 灣區(qū)經(jīng)濟 粵港澳大灣區(qū)

        15世紀開始的地理大發(fā)現(xiàn)和隨之而來的航海技術(shù)進步,帶動了資本主義工業(yè)文明在全球的擴張。海洋貿(mào)易成為支撐工業(yè)文明擴張的主要方式。近四個世紀以來,以海洋貿(mào)易為主要方式的海洋經(jīng)濟是推動一輪又一輪全球化進程的主要力量;作為海洋貿(mào)易支柱的港口經(jīng)濟,也成為衡量地區(qū)與國家經(jīng)濟繁榮的重要指標。隨著兩次工業(yè)革命和新科技革命的出現(xiàn),電氣化時代的來臨和信息通訊技術(shù)的發(fā)展并未削弱港口經(jīng)濟在海洋經(jīng)濟中的基礎(chǔ)地位,但港口經(jīng)濟開始向工業(yè)經(jīng)濟、服務(wù)經(jīng)濟和創(chuàng)新經(jīng)濟形態(tài)轉(zhuǎn)變。港口經(jīng)濟逐漸演變?yōu)闉硡^(qū)經(jīng)濟,其內(nèi)涵不僅包括傳統(tǒng)的港口貨物貿(mào)易,也包括以知識、技能、資本集聚為特征的現(xiàn)代產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu),以及隨之而來的人口集聚和交通網(wǎng)絡(luò)體系的快速發(fā)展。進入21世紀以來,追求發(fā)展的全球共識進一步強化了灣區(qū)經(jīng)濟在國際競爭中的主體地位,全球逐漸形成若干重要的港灣經(jīng)濟區(qū),較為著名的如東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)、倫敦灣區(qū)和紐約灣區(qū)。

        一、國際灣區(qū)經(jīng)濟的主要特征

        (一)灣區(qū)具有較強的規(guī)模效應(yīng)

        如東京灣區(qū),按照一般理解的東京灣區(qū)范圍即首都圈(表1),居住人口4300萬,地區(qū)生產(chǎn)總值(GRP)約1.8萬億美元,灣區(qū)人口數(shù)量和GRP占日本全國人口和國內(nèi)生產(chǎn)總值(GDP)比重均為1/3左右。東京都匯聚了日本全境52家世界500強企業(yè)中的39家,是日本重要的金融中心、航運中心和科技中心。

        表1 1990-2010年日本首都圈各圈層GRP占全國經(jīng)濟比重 單位:%

        續(xù)表2

        續(xù)表2

        表2 2012年東京都產(chǎn)業(yè)狀況數(shù)據(jù)表

        表3 2012年日本產(chǎn)業(yè)狀況數(shù)據(jù)表

        灣區(qū)的規(guī)模效應(yīng)還體現(xiàn)在核心城市的產(chǎn)業(yè)競爭力方面。據(jù)日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)省報告(表2、表3),作為東京都市圈核心城市的東京都,服務(wù)經(jīng)濟發(fā)展水平明顯高于全國平均水平,信息通訊、金融、保險、學術(shù)研究和專業(yè)技術(shù)服務(wù)等服務(wù)業(yè)競爭力較強;且從勞動生產(chǎn)率來看,東京都各產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率都高于全國各產(chǎn)業(yè)勞動生產(chǎn)率平均水平。

        (二)灣區(qū)是引領(lǐng)區(qū)域經(jīng)濟增長的增長極,代表經(jīng)濟發(fā)展的未來方向

        舊金山灣區(qū)人口約760萬,2013年GRP近6400億美元。根據(jù)美國統(tǒng)計局數(shù)據(jù),2013年舊金山灣區(qū)人均GRP為84220美元,在全美10個大都市圈統(tǒng)計區(qū)域內(nèi)位列第一。其中,匯聚高科技企業(yè)最多的硅谷地區(qū)人均GRP高達102535美元。舊金山灣區(qū)是美國最早從2008年國際金融危機沖擊中復(fù)蘇的區(qū)域之一,聚集著谷歌、雅虎、甲骨文等領(lǐng)先行業(yè)的著名企業(yè)。以硅谷創(chuàng)新科技企業(yè)為代表的高新技術(shù)產(chǎn)業(yè),一直被視為判斷灣區(qū)經(jīng)濟乃至美國經(jīng)濟未來增長前景的主要指標。按照舊金山灣區(qū)政府協(xié)會頒布的《灣區(qū)規(guī)劃》,2010—2040年灣區(qū)將新增112萬個就業(yè)崗位,其中以知識能力為基礎(chǔ)的專業(yè)技術(shù)服務(wù)、健康教育兩大就業(yè)部門將提供63萬個就業(yè)崗位,占比為56%(圖1),顯示舊金山灣區(qū)以高科技產(chǎn)業(yè)和生物制藥產(chǎn)業(yè)支撐的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)仍將持續(xù)快速發(fā)展,區(qū)域經(jīng)濟將持續(xù)向好。

        圖1 2015年加利福尼亞州舊金山—奧克蘭—海沃德都會統(tǒng)計區(qū)各產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值數(shù)據(jù)來源:作者根據(jù)美國經(jīng)濟分析局2015年區(qū)域統(tǒng)計數(shù)據(jù)整理而得

        (三)灣區(qū)經(jīng)濟在國家經(jīng)濟中的重要地位決定了灣區(qū)是參與國際競爭的重要載體

        國際金融危機以來,全球貿(mào)易增長速度連續(xù)數(shù)年低于經(jīng)濟增長速度,全球需求疲軟,經(jīng)濟復(fù)蘇進程緩慢。在此背景下,各國政府普遍通過推動灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展來增強國際競爭力。如日本政府為應(yīng)對日漸激烈的海外港口競爭,重新強化本國港口發(fā)展地位,冀圖以整合國內(nèi)港口資源來降低運輸成本,吸引長期因運輸成本而在海外進行組裝的制造業(yè)企業(yè)回流,于2010年8月選定東日本的東京港、川崎港、橫濱港組成“京濱港”,作為東日本地區(qū)制造業(yè)企業(yè)參與國際競爭的支撐。

        二、東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)發(fā)展的主要經(jīng)驗

        (一)東京灣區(qū)發(fā)展的主要經(jīng)驗

        東京灣區(qū)最早是由圍繞東京灣水面所形成的港口群,是日本對外貿(mào)易的核心區(qū)域。二次世界大戰(zhàn)后,隨著日本工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進程的加速,東京都以制造業(yè)為重心的工業(yè)經(jīng)濟規(guī)模不斷擴大,人口開始向東京都集聚,東京都成為日本城市中經(jīng)濟總量和人口數(shù)量最大的城市。20世紀70年代中期,隨著東京都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的需要,東京都的制造業(yè)包括化工、鋼鐵、造船等行業(yè)開始向周邊地區(qū)遷移,千葉縣、神奈川縣和埼玉縣的工業(yè)經(jīng)濟進入快速發(fā)展時期,以東京都為核心的“一都三縣”都市圈開始形成。20世紀70年代中期到90年代,東京都市圈結(jié)構(gòu)繼續(xù)強化。東京都著重發(fā)展以知識密集和高附加值為特征的服務(wù)經(jīng)濟,周邊三縣在承載東京都產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)移的同時,與東京都市圈外圍城市群馬縣、栃木縣、山梨縣和茨城縣的聯(lián)系開始緊密。在這一時期,人口繼續(xù)向東京都集聚,軌道交通體系開始向外圍四縣延伸,部分產(chǎn)業(yè)向外圍遷移,逐漸將東京都市圈結(jié)構(gòu)由“一都三縣”擴展為首都圈“一都七縣”。東京灣區(qū)涵蓋首都圈“一都七縣”范圍,形成以東京都為核心,以千葉縣、埼玉縣、神奈川縣三縣為中間層,以群馬縣、茨城縣、栃木縣、山梨縣四縣為外層的“核心—中間—外圍”三圈層地理空間結(jié)構(gòu)?;仡櫀|京灣區(qū)發(fā)展歷程,可以總結(jié)如下經(jīng)驗:

        一是都市圈結(jié)構(gòu)中城市功能分配較為合理。從20世紀70年代至今的40多年間,以東京都產(chǎn)業(yè)升級為契機,周邊城市不斷發(fā)展。產(chǎn)業(yè)逐步外遷的同時,城市定位愈發(fā)明確,資源得到合理配置。如東京都定位知識密集和高附加值產(chǎn)業(yè)形態(tài),著重發(fā)展創(chuàng)新經(jīng)濟和服務(wù)經(jīng)濟;橫濱市承擔東京灣灣區(qū)貿(mào)易中心功能,橫濱港成為灣區(qū)最重要的對外貿(mào)易港;千葉縣重點發(fā)展空港經(jīng)濟、國際物流和臨空產(chǎn)業(yè);埼玉縣承接行政、居住、商務(wù)職能;茨城縣則重點發(fā)展信息產(chǎn)業(yè),集聚大學和科研機構(gòu)(圖2)。

        圖2 東京都市圈核心城市功能示意圖資料來源:中國人民銀行上??偛繃H部課題組,2016

        二是軌道交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)對于提高要素流動效率作用重大。東京都與周邊城市主要依靠軌道交通網(wǎng)絡(luò)的不斷延伸來形成地區(qū)經(jīng)濟一體化目標。在日本城鎮(zhèn)化高速發(fā)展期,日本政府通過交通規(guī)劃與城市規(guī)劃一體化,在不斷擴張軌道交通體系的同時,在東京都周邊30公里半徑和50~80公里半徑內(nèi)規(guī)劃建設(shè)新城。新城建設(shè)和交通網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展促進了東京都人口向周邊城市分散,同時也圍繞東京都為核心形成更為合理高效的人流、物流、信息流通道。

        三是交通網(wǎng)絡(luò)發(fā)展與土地利用效率提升并行。東京都市圈在交通規(guī)劃方面不僅重視通過城市干線、軌道交通、高速公路等多種途徑提升城市之間要素流動的效率,同時為避免城市人口集聚對交通產(chǎn)生的巨大壓力,在新城建設(shè)時期重點發(fā)展以公共交通為導(dǎo)向的出行模式(TOD模式),并注重將交通網(wǎng)絡(luò)建設(shè)與城市土地空間開發(fā)相協(xié)調(diào),在軌道交通站點周邊開發(fā)立體式多面向,以工業(yè)、商業(yè)、居住、文化為一體的綜合型步行化城區(qū)。交通與居住—工作空間的緊密連接大大增加了居民公共交通出行頻次,降低了人口大規(guī)模集聚的副作用。

        四是以港口空間開發(fā)與再利用推進港城和諧。灣區(qū)經(jīng)濟的基本形態(tài)是港口經(jīng)濟,在工業(yè)化加速階段,沿海岸線進行制造業(yè)布局是常見的發(fā)展形態(tài)。港口貿(mào)易和沿海制造業(yè)的擴張不僅造成嚴重污染,而且降低了港灣區(qū)域?qū)Τ鞘芯用竦奈Α?985年日本政府推出“面向21世紀的港灣政策”,提出綜合性港口概念,在濱水區(qū)構(gòu)建物流、工業(yè)與生活和諧發(fā)展模式。1990年日本政府推出“建立富饒魅力濱水區(qū)”政策目標,強調(diào)在通過填海建立人工島后,以人工島外沿區(qū)域作為港口泊位,在人工島內(nèi)部區(qū)域規(guī)劃建設(shè)居住和商業(yè)空間;在對港口進行改造時,強調(diào)對舊有港口空間的再利用,目的是推進港城一體、和諧發(fā)展,增強城市居民對港口區(qū)域的親近感,營造宜居港灣環(huán)境。

        (二)舊金山灣區(qū)發(fā)展主要經(jīng)驗

        舊金山灣區(qū)在地理范圍上包括加州9個郡以及在9郡范圍內(nèi)的101個市鎮(zhèn)。根據(jù)美國公共管理與預(yù)算委員會的統(tǒng)計,舊金山灣區(qū)除去固有的9郡范圍外,還包括與本地區(qū)聯(lián)系緊密的周邊3郡,共計12個郡(圖3)。

        圖3 舊金山灣區(qū)9郡地理范圍資料來源:維基百科

        圖4 舊金山灣區(qū)各年齡組擁有學士及以上水平學位的人口數(shù)量比重對比資料來源:Bureau of the Census.Census 2000 and American Community Survey 1-Year Estimates

        舊金山灣區(qū)分為南灣、北灣和東灣,有三大全美知名城市——舊金山、奧克蘭和圣何塞。其中,圣何塞所在的硅谷地區(qū)集聚了大量全球著名的高科技企業(yè),也因其科技創(chuàng)新能力享譽全球,被譽為科技創(chuàng)新和未來經(jīng)濟的引擎與風向標。舊金山灣區(qū)形成規(guī)模時間較晚,灣區(qū)城市多數(shù)形成于二次世界大戰(zhàn)后,優(yōu)美的自然環(huán)境吸引美國國內(nèi)中產(chǎn)階級和來自全球各地的移民到此生活,是加州唯一來自全美其他城市人口流入大于本地區(qū)人口流出的地區(qū)。舊金山灣區(qū)人力資本較為充足且質(zhì)量很高。據(jù)統(tǒng)計,灣區(qū)25歲及以上年齡人口中超過40%擁有學士或更高層次學位(圖4)。灣區(qū)還擁有數(shù)量眾多的著名大學,如加州大學及加州理工,持續(xù)不斷為灣區(qū)發(fā)展提供優(yōu)秀人才。舊金山灣區(qū)發(fā)展的經(jīng)驗主要如下。

        一是宜居環(huán)境對人才的吸引是灣區(qū)能夠持續(xù)引領(lǐng)科技創(chuàng)新和經(jīng)濟發(fā)展的主要動因。灣區(qū)優(yōu)美的自然環(huán)境吸引了大批具有較高知識技能水平的人才到此地生活創(chuàng)業(yè),科技人才在硅谷的集聚逐漸帶動硅谷產(chǎn)生具有規(guī)模效應(yīng)的高科技產(chǎn)業(yè),隨后帶動周邊城市的發(fā)展。長期以來,灣區(qū)宜居環(huán)境都被視為灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的主要動因。灣區(qū)地方政府在城市發(fā)展中重視對自然環(huán)境的保護。加州以法案形式規(guī)定溫室氣體減排目標;灣區(qū)政府協(xié)會出臺引導(dǎo)性規(guī)劃方案,從交通、住房、城市土地開發(fā)等方面,協(xié)調(diào)城市發(fā)展、產(chǎn)業(yè)發(fā)展和環(huán)境保護之間的關(guān)系。

        二是“小政府,大社會”的制度環(huán)境為灣區(qū)創(chuàng)新經(jīng)濟發(fā)展提供了良好的外部環(huán)境。由于體制差異,美國地方自治體系下的地方政府沒有上下層級劃分,在經(jīng)濟發(fā)展中秉持市場原則,也沒有權(quán)限制定能夠具有超前特征的產(chǎn)業(yè)政策。這種做法實際上維持了灣區(qū)較為自由、寬容的創(chuàng)新環(huán)境,有利于科技人才試錯創(chuàng)新。這一特點應(yīng)該被視作舊金山灣區(qū)經(jīng)濟發(fā)展的獨特因素。

        三是交通網(wǎng)絡(luò)體系規(guī)劃注重在綠色交通理念指引下,通過改造現(xiàn)有交通體系和新建城市間交通體系,增加公共交通出行和城市間要素流動。舊金山灣區(qū)交通規(guī)劃較為注重在現(xiàn)有產(chǎn)業(yè)和城市發(fā)展基礎(chǔ)上,通過對人流、物流狀況的數(shù)據(jù)化評定,對交通體系進行改造,從而提升交通網(wǎng)絡(luò)的便捷性,實現(xiàn)公共出行和要素流動的高效率,進而達到降低溫室氣體排放和環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的規(guī)劃目標。這種規(guī)劃方案既能夠提升資金的利用效率,又極具針對性地滿足了產(chǎn)業(yè)和人口流動需求,且涵蓋了環(huán)境保護這一長期目標,值得加以認真借鑒。

        四是主要城市之間功能劃分較為明確,且不存在相互之間的競爭。由于舊金山灣區(qū)經(jīng)濟主要秉持市場原則,灣區(qū)三大主要城市各自形成具有不同定位的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。如舊金山市注重發(fā)展金融業(yè)、旅游業(yè)和生物制藥產(chǎn)業(yè),奧克蘭市發(fā)展裝備制造和臨港經(jīng)濟,圣何塞市因處于硅谷重點發(fā)展信息通訊和電子制造、航天航空裝備等高技術(shù)產(chǎn)業(yè)。

        三、東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗借鑒

        目前,粵港澳大灣區(qū)GRP已達1.3萬億美元,超越了舊金山灣區(qū),與東京灣區(qū)的差距逐漸縮??;港口集裝箱吞吐量達6520萬標箱,是東京灣港口貨物吞吐量的8倍;機場旅客吞吐量2015年已達1.5億人次,超出東京灣區(qū)機場旅客吞吐量近4000萬人次,是舊金山灣區(qū)機場旅客吞吐量的2倍。通過將粵港澳大灣區(qū)與東京灣區(qū)、舊金山灣區(qū)主要經(jīng)濟指標進行對比(表4),可以看到目前粵港澳大灣區(qū)的國際交往功能、集聚外溢效應(yīng)和規(guī)模效應(yīng)正在不斷提升。推進建設(shè)粵港澳大灣區(qū),打造世界級城市群,已經(jīng)具備較為良好的現(xiàn)實條件。為進一步強化粵港澳大灣區(qū)的國際競爭力,參照東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)建設(shè)發(fā)展經(jīng)驗,建議從以下五個方面推進粵港澳大灣區(qū)建設(shè)。

        表4 2015年粵港澳大灣區(qū)、東京灣區(qū)與舊金山灣區(qū)主要經(jīng)濟指標對比

        (一)科學劃定灣區(qū)地理范圍

        灣區(qū)地理范圍的劃定涉及對于一系列相關(guān)概念的理解。傳統(tǒng)意義上的灣區(qū)概念指與自然形成的海灣水面相連接的近海陸地區(qū)域,一般指港口及在港口基礎(chǔ)上形成的城市或者市鎮(zhèn)的集合?,F(xiàn)代意義上的灣區(qū)概念不僅包含與海灣水面接觸的陸地城市區(qū)域,還包括與狹義灣區(qū)概念中所指城市有密切經(jīng)濟聯(lián)系的城市群。這種經(jīng)濟聯(lián)系既表現(xiàn)為交通連接的緊密,也表現(xiàn)為人口、資金、信息等要素在城市間的快速流動。按照舊金山灣區(qū)政府協(xié)會首席經(jīng)濟學家辛西婭·克羅爾(Cynthia·Kroll)教授的定義,灣區(qū)地理范圍的劃定標準主要有陸地涉水區(qū)域、交通通達性和人口等要素流動的緊密性三項內(nèi)容。從東京灣區(qū)和舊金山灣區(qū)建設(shè)的實踐情況來看,日本、美國對灣區(qū)范圍的劃定基本遵循了上述劃定標準。

        例如,按照日本國土交通省相關(guān)業(yè)務(wù)部門的解釋,東京灣區(qū)的范圍設(shè)定主要指東京港、橫濱港、川崎港、橫須賀港、千葉港等數(shù)個臨海港口的集合(按照港灣局有關(guān)法令,港灣規(guī)模包括港灣區(qū)域與臨港區(qū)域,即水域和陸域)。但從灣區(qū)經(jīng)濟的角度來理解,灣區(qū)的范圍一般被認為與“東京圈”范圍重合,即包括臨近東京灣水面的東京都、千葉縣、埼玉縣以及神奈川縣,而且隨著經(jīng)濟與社會發(fā)展,對“東京圈”的地理范圍理解進一步擴大。按照日本于1956年通過的《首都圈整備法案》以及隨后的5次修訂,現(xiàn)在通行的“首都圈”不僅包括東京圈“一都三縣”,而且包括在三縣周邊與東京圈經(jīng)濟聯(lián)系緊密的茨城縣、栃木縣、群馬縣和山梨縣四縣。從灣區(qū)經(jīng)濟的角度來理解東京灣區(qū)的地理范圍,應(yīng)是指“首都圈”即一都七縣(圖5)。

        圖5 東京都市圈地理空間示意圖資料來源:中國指數(shù)研究院,2016年

        此外,從舊金山灣區(qū)的地理范圍劃定來看,舊金山灣區(qū)不僅包括與灣區(qū)水面相鄰的舊金山郡(市)、阿拉米達郡、康特拉科斯塔郡、馬林郡、納帕郡、圣馬刁郡、圣塔克拉拉郡、索拉諾郡、索諾瑪郡等9個郡,而且包括從就業(yè)、交通等方面與灣區(qū)9郡聯(lián)系緊密的圣華金郡、圣塔克魯茲郡、圣貝尼托郡等3個郡。美國公共管理與預(yù)算辦公室將上述12個郡作為一個區(qū)域進行統(tǒng)計,并將這一地區(qū)命名為“圣何塞—舊金山—奧克蘭,加州聯(lián)合統(tǒng)計區(qū)”。從經(jīng)濟角度理解,舊金山灣區(qū)的范圍應(yīng)是指上述12個郡范圍內(nèi)的郡、市、鎮(zhèn)的集合。

        可以看到,對于灣區(qū)地理范圍的劃定,不僅包括自然地理概念意義上的臨水地域,而且包括與臨水地域經(jīng)濟聯(lián)系較為緊密的腹地地區(qū)。因此從通行概念來認識粵港澳大灣區(qū)的地理范圍,就不僅包括香港、澳門、深圳、東莞等臨水城市,也應(yīng)考慮將與臨水地區(qū)聯(lián)系緊密的腹地地區(qū)納入規(guī)劃范圍。按照目前粵港澳地區(qū)城市發(fā)展現(xiàn)狀,綜合考慮地理區(qū)位、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、交通通達等諸方面因素,建議將粵港澳大灣區(qū)范圍界定為珠三角“9+2”城市群,即廣東省廣州市、深圳市、珠海市、東莞市、佛山市、中山市、江門市、惠州市、肇慶市和香港特別行政區(qū)、澳門特別行政區(qū)。

        (二)灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃應(yīng)注重地域發(fā)展的層次性

        以東京灣區(qū)為例,傳統(tǒng)意義上的東京灣區(qū)僅包括港灣區(qū)域和臨港區(qū)域,但隨著日本經(jīng)濟的快速增長,資金、人才等要素逐漸快速向東京都集聚,城市功能的協(xié)調(diào)發(fā)展需求使得日本政府在20世紀70年代開始將臨近東京都的埼玉縣、千葉縣、神奈川縣三縣納入東京圈范圍,以東京圈為規(guī)劃范圍制定產(chǎn)業(yè)發(fā)展政策。2000年以后,東京圈范圍向首都圈范圍延伸,納入群馬縣、栃木縣、山梨縣和茨城縣四縣。2015年8月,日本政府批準“新國家空間戰(zhàn)略”(New National Spatial Strategy),按照這項為應(yīng)對日本國內(nèi)少子化危機、災(zāi)害防治,以及強化日本經(jīng)濟國際競爭力的戰(zhàn)略的要求,日本國土交通省頒布了《首都圈廣域地方計畫》,在原有“首都圈”范圍基礎(chǔ)上,將與首都圈地域連接的福島、新瀉、長野、靜岡四縣納入“廣域首都圈”范圍,從而形成以東京灣核心區(qū)域“東京圈”——廣義“東京圈”概念下的“首都圈”——“廣域首都圈”三個地理空間層次逐次擴張的地域經(jīng)濟發(fā)展空間。

        這種規(guī)劃構(gòu)想不僅能夠持續(xù)強化灣區(qū)中心城市在引領(lǐng)灣區(qū)發(fā)展中的核心地位,而且能夠通過更為合理的土地利用和交通規(guī)劃實現(xiàn)要素流動的便捷快速目標,帶動延伸地區(qū)和輻射地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展速度,實現(xiàn)灣區(qū)核心區(qū)、延伸區(qū)、輻射區(qū)區(qū)域之間的要素對流,增強經(jīng)濟活動的總體效率,以及制定更大范圍的區(qū)域性產(chǎn)業(yè)規(guī)劃和環(huán)境與社會治理方案,從而推進產(chǎn)業(yè)與環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。借鑒日本東京灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗,粵港澳大灣區(qū)合作發(fā)展也應(yīng)在強化灣區(qū)內(nèi)部建設(shè)的同時,依據(jù)交通通達性和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、土地空間開發(fā)利用狀況、水污染治理需要等因素,在粵港澳大灣區(qū)“9+2”城市群核心區(qū)基礎(chǔ)上,劃定延伸區(qū)和拓展區(qū),從而更好實現(xiàn)粵港澳大灣區(qū)的區(qū)域經(jīng)濟增長極地位和輻射泛珠三角、東南亞沿線國家的引領(lǐng)作用。

        (三)優(yōu)質(zhì)生活圈建設(shè)是未來引領(lǐng)灣區(qū)發(fā)展、增強灣區(qū)國際競爭力的核心內(nèi)容

        建立綠色、低碳、宜居、可持續(xù)的優(yōu)質(zhì)生活圈,目前已經(jīng)是全球公認的城市群發(fā)展基本愿景。作為城市群發(fā)展重要形態(tài)的灣區(qū)建設(shè),更應(yīng)將優(yōu)質(zhì)生活圈建設(shè)作為引領(lǐng)灣區(qū)發(fā)展、增強灣區(qū)國際競爭力的核心內(nèi)容。以舊金山灣區(qū)為例,按照加州于2008年頒布的《環(huán)境法案》,舊金山灣區(qū)將于2030年實現(xiàn)年溫室氣體排放比1990年降低40%,并通過“低于2度聯(lián)盟”協(xié)定,承諾到2050年溫室氣體排放比1990年降低80%~95%。依據(jù)法案規(guī)定,2013年舊金山灣區(qū)政府協(xié)會和大都市交通委員會聯(lián)合頒布《灣區(qū)規(guī)劃:建立可持續(xù)發(fā)展灣區(qū)的戰(zhàn)略》,將目標集聚在實現(xiàn)溫室氣體排放所必須達成的各項措施上。包括進行巨額投資實現(xiàn)交通網(wǎng)絡(luò)升級,增強城市交通聯(lián)系的便捷性從而降低汽車使用強度;進行合理的土地開發(fā)空間規(guī)劃,劃定在城市區(qū)域內(nèi)的優(yōu)先發(fā)展區(qū)和潛在優(yōu)先發(fā)展區(qū)發(fā)展現(xiàn)代產(chǎn)業(yè),避免因產(chǎn)業(yè)發(fā)展需求大規(guī)模開發(fā)綠地;強化灣區(qū)北部區(qū)域農(nóng)業(yè)地區(qū)特色農(nóng)業(yè)的發(fā)展,實現(xiàn)特色農(nóng)業(yè)品牌效應(yīng);提供可供就業(yè)人口負擔的住房建設(shè),滿足因經(jīng)濟發(fā)展和人口增加而帶來的住房需求。規(guī)劃認為,通過每年高達600億美元的資金投入,能夠?qū)崿F(xiàn)在交通、住房、環(huán)境保護等諸方面的目標。同時,通過合理的土地利用,在農(nóng)業(yè)區(qū)著重發(fā)展可持續(xù)農(nóng)業(yè)、清潔能源、有機農(nóng)場經(jīng)營和高品質(zhì)農(nóng)產(chǎn)品,打造納帕紅酒和以加州料理為主的加州烹飪藝術(shù)等享譽世界的特色農(nóng)業(yè)品牌。這些以自然資源和可持續(xù)發(fā)展理念為基礎(chǔ)的農(nóng)業(yè)、休閑、觀光產(chǎn)業(yè)的發(fā)展,與南部圣克拉拉山谷中的著名科技創(chuàng)新企業(yè)一同構(gòu)成對于創(chuàng)新人才具有強烈吸引力的宜居環(huán)境,從而通過吸引人才集聚繼續(xù)增強科技創(chuàng)新、生物制藥等核心產(chǎn)業(yè)的競爭力。

        借鑒舊金山灣區(qū)規(guī)劃,建設(shè)粵港澳大灣區(qū),打造世界級城市群應(yīng)該將建設(shè)優(yōu)質(zhì)生活圈作為未來引領(lǐng)灣區(qū)發(fā)展、增強灣區(qū)國際競爭力的核心內(nèi)容。具體應(yīng)考慮將珠江水流域污染防治和大氣環(huán)境治理作為優(yōu)質(zhì)生活圈建設(shè)的基礎(chǔ),加快形成珠三角綠色生態(tài)水網(wǎng)。大力發(fā)展清潔能源和可再生能源,強化利用既有已開發(fā)土地空間進行產(chǎn)業(yè)革新,著重推進港城和諧發(fā)展,在通過填海開發(fā)新的港口用地的同時,借鑒東京灣經(jīng)驗,對舊有港口進行空間再利用。同時,推進建設(shè)珠三角國家森林城市群,強化區(qū)域和流域生態(tài)安全;統(tǒng)籌協(xié)調(diào)在大灣區(qū)范圍內(nèi)發(fā)展具備特色的現(xiàn)代農(nóng)業(yè),構(gòu)建連片綠色空間;推動發(fā)展綠色交通,提升灣區(qū)城市群之間交通聯(lián)系的強度,提高城市輕軌、地鐵、空港與公路體系網(wǎng)絡(luò)的便捷程度;在灣區(qū)臨海區(qū)域發(fā)展游輪、游艇等觀光產(chǎn)業(yè),提高海域開發(fā)利用強度;初步建立現(xiàn)代海洋產(chǎn)業(yè)體系,增強海洋經(jīng)濟國際競爭力。

        (四)良好的體制機制是灣區(qū)發(fā)展的根本保證

        人才、資金、技術(shù)等要素在跨行政區(qū)域范圍內(nèi)進行合理配置和高效組合,是灣區(qū)經(jīng)濟區(qū)別于其他區(qū)域經(jīng)濟形態(tài)的特別之處。而要素組合形成規(guī)模效應(yīng)和外溢效應(yīng),離不開良好的體制機制環(huán)境。以硅谷為例,科技創(chuàng)新機制、風險投資機制和政府政策支持機制是硅谷能夠長期引領(lǐng)全球科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在科技創(chuàng)新機制運作方面,硅谷的著名大學如斯坦福大學、加州大學每年向硅谷輸送幾千名技術(shù)人才,并連續(xù)不斷將研究成果向企業(yè)和創(chuàng)新人才推介,促進研究成果向科技成果的轉(zhuǎn)換。以人才為紐帶,大學、科研機構(gòu)與企業(yè)之間建立了緊密的合作關(guān)系,形成科技創(chuàng)新的基礎(chǔ)。在風險投資機制運作方面,硅谷科技企業(yè)可能提供的巨大資本回報促使硅谷地區(qū)形成了數(shù)量眾多的孵化器企業(yè),而風投資本的介入放大了科技企業(yè)的成長空間,以股權(quán)融資為特點的科技金融支撐體系逐漸形成,包括風投資本在納斯達克市場的退出機制、機構(gòu)投資者準入制度、風險資本盈利稅率優(yōu)惠政策和以提供短期流動性資金支持的債權(quán)融資“科技銀行”的建立??萍紕?chuàng)新與風險投資的融合帶動專業(yè)服務(wù)性機構(gòu)如法律、會計、技術(shù)支持等配套行業(yè)發(fā)展,并推動各類行業(yè)協(xié)會塑造一批創(chuàng)新環(huán)境支撐平臺。此外,美國政府雖不積極干預(yù)產(chǎn)業(yè)發(fā)展,但強調(diào)以引導(dǎo)性政策促進研發(fā)活動和培育創(chuàng)新環(huán)境,形成政府對硅谷創(chuàng)新的政策支持機制。例如,加州政府每年的政府采購總額在100億美元左右,通過政府采購對于新興產(chǎn)業(yè)和中小企業(yè)進行扶植。加州政府還出臺研發(fā)稅收抵扣政策,給予企業(yè)內(nèi)部研發(fā)和外部研發(fā)不同的研發(fā)稅收抵扣比例,強化企業(yè)和大學、研究機構(gòu)之間的合作關(guān)系。美國政府還積極支持形成開放、包容的創(chuàng)新環(huán)境,放寬對于高技術(shù)人才移民的簽證限制,以吸引更多高技術(shù)人才投入創(chuàng)新產(chǎn)業(yè)。

        可以看到,灣區(qū)發(fā)展既要更好發(fā)揮政府宏觀指導(dǎo)引導(dǎo)作用,也要充分發(fā)揮市場、社會、行業(yè)協(xié)會、創(chuàng)新人才的積極作用。打造粵港澳大灣區(qū),應(yīng)按照優(yōu)勢互補、創(chuàng)新合作、共治共享的原則,以對標國際通行規(guī)則為方向,打破體制機制障礙,降低制度落差,在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、金融、科技、中介服務(wù)、人員流動、環(huán)境治理等領(lǐng)域創(chuàng)新合作發(fā)展機制和模式。

        (五)攜手規(guī)避產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭

        城市功能分配合理、產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補是世界主要灣區(qū)的重要發(fā)展經(jīng)驗。以東京都市圈為例,從20世紀90年代開始,東京都市圈在空間結(jié)構(gòu)上經(jīng)歷從“一極集中”向“多極多圈”結(jié)構(gòu)的轉(zhuǎn)變,在產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)上實現(xiàn)了由垂直分工向水平分工轉(zhuǎn)變,基本避免了城市功能集聚和產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭的狀況。其發(fā)展階段主要有兩個時段:一是利用20世紀60年代東京都產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級契機,將原有的重化工和制造業(yè)向橫濱縣與千葉縣遷移,形成京濱、京葉工業(yè)帶。東京市集中發(fā)展金融服務(wù)、對外貿(mào)易、高端技術(shù)等高附加值產(chǎn)業(yè),京濱、京葉工業(yè)帶承接重化工、裝備制造、機械設(shè)備等勞動、資本密集型產(chǎn)業(yè),形成東京都市圈第一次產(chǎn)業(yè)分工格局。二是隨著東京都人口集聚和城市規(guī)模擴張,京濱、京葉工業(yè)帶產(chǎn)業(yè)升級的需要,從20世紀90年代開始日本政府利用立法和規(guī)劃手段再次對東京都市圈產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)進行調(diào)整。在此次調(diào)整過程中,以交通規(guī)劃、新城規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)規(guī)劃同步的形式,在東京都周圍形成規(guī)模不一的現(xiàn)代服務(wù)功能區(qū),包括中心商務(wù)區(qū)、特色功能型新城、城市副中心新城和居住新城。在強化以交通便捷引導(dǎo)人口流動的同時,也劃定了東京都市圈地域產(chǎn)業(yè)分布的基本結(jié)構(gòu)。即以東京為政治、金融、科技中心,重點發(fā)展創(chuàng)新與服務(wù)經(jīng)濟,多摩地區(qū)發(fā)展商業(yè)、科技產(chǎn)業(yè);神奈川縣發(fā)展港口貿(mào)易、科技研發(fā)、商業(yè),埼玉縣成為居住生活和商務(wù)職能集聚區(qū),千葉縣發(fā)展空港經(jīng)濟和國際物流,茨城縣南部重點集聚大學及科研機構(gòu)。此次調(diào)整更重視城市區(qū)域間產(chǎn)業(yè)優(yōu)勢互補與合作,形成了第二次產(chǎn)業(yè)分工格局。

        參照東京灣區(qū)發(fā)展經(jīng)驗,結(jié)合粵港澳三地發(fā)展現(xiàn)實,推進粵港澳合作發(fā)展,規(guī)避產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭,要進一步增強粵港灣大灣區(qū)發(fā)展規(guī)劃的總體性和引導(dǎo)性。通過明確城市功能定位,設(shè)置具有引導(dǎo)性的產(chǎn)業(yè)、交通、環(huán)保指標,規(guī)避城市之間產(chǎn)業(yè)同質(zhì)競爭;通過交通規(guī)劃、新城規(guī)劃、港口規(guī)劃一體化的做法,逐步建立區(qū)域城市扁平化發(fā)展協(xié)作機制,從而形成區(qū)域內(nèi)部錯位發(fā)展、優(yōu)勢互補的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。

        1.楊東亮、王弈欽:《日本區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展的集聚式收斂表現(xiàn)》,《現(xiàn)代日本經(jīng)濟》2016年第3期。

        2.中國指數(shù)研究院:《京津冀離世界級都市圈還有多遠?》,界面新聞,2016年11月18日。

        3.日本經(jīng)濟產(chǎn)業(yè)?。骸稏|京都地域經(jīng)濟分析》,2012年。

        4.日本國土交通省都市局:《平成28年版首都圈白書》,2016年。

        5.日本國土交通省國土政策局:《廣域首都圈計畫》,2016年。

        6.日本國土交通省港灣局:《港灣別コンテナ取扱量(TEU)ランキング》,2015年。

        7.大都市戰(zhàn)略檢討委員會:《大都市戦略:~次の時代を擔う大都市のリノベーションをめざして~》,2016年。

        8.AAPA.NAFTA Region Container Traffic,2015 Port Ranking by TEUs,2015.

        田 棟,中國國際經(jīng)濟交流中心戰(zhàn)略研究部助理研究員、博士; 王福強,中國國際經(jīng)濟交流中心產(chǎn)業(yè)規(guī)劃部部長、副研究員。

        李 蕊

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