徐文強(qiáng)+黃方慧

發(fā)展鄉(xiāng)村教育關(guān)鍵在教師。目前我國(guó)共有鄉(xiāng)村教師300萬(wàn)人，是教師隊(duì)伍的重要組成部分，如何提高鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍質(zhì)量，使其“教得好、留得住”，是鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)亟待解決的問(wèn)題。近些年，國(guó)家在加強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍建設(shè)、提高鄉(xiāng)村教師生活待遇方面相繼出臺(tái)了一系列政策，如鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃、鄉(xiāng)村教師支持計(jì)劃、鄉(xiāng)村教師“國(guó)培”計(jì)劃等，其中鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃是改善鄉(xiāng)村教師生活待遇的專項(xiàng)政策。如今，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃已經(jīng)實(shí)施3年，取得了良好成效，但也面臨一些問(wèn)題，特別是在邊境民族地區(qū)，鄉(xiāng)村教師待遇提高并不明顯，鄉(xiāng)村教師“下不去、留不住”的現(xiàn)象依然沒有得到緩解。下面，本文就以廣西鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃落實(shí)情況為例，剖析邊境民族地區(qū)政策實(shí)施的問(wèn)題與困境，為進(jìn)一步優(yōu)化政策提供參考建議。

一、政策分析

按照雙因素理論，人的行為主要受保健因素和激勵(lì)因素影響，保健因素包括工資待遇、工作環(huán)境等，如果保健因素不好，則會(huì)引起人們的不滿情緒。鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策的制定，目的就在于通過(guò)提高教師生活待遇，改善保健因素，吸引優(yōu)秀人才留在鄉(xiāng)村學(xué)校任教，增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍的穩(wěn)定性。該項(xiàng)政策堅(jiān)持“地方自主實(shí)施、中央綜合獎(jiǎng)補(bǔ)”的原則，即各地區(qū)根據(jù)實(shí)際情況，自主確定補(bǔ)助范圍和對(duì)象、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)和經(jīng)費(fèi)來(lái)源，國(guó)家根據(jù)各地實(shí)施情況再進(jìn)行獎(jiǎng)補(bǔ)。

1.補(bǔ)助范圍和對(duì)象

原則上，鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助發(fā)放的范圍和對(duì)象為在集中連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校工作的教師，不包括非連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師。廣西屬于邊境少數(shù)民族聚集的省份，許多非連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村學(xué)校，所面臨的情況并不比連片特困地區(qū)要好，因此以是否處于非連片特困地區(qū)決定其能否獲得補(bǔ)助，顯然有失公平。為此，廣西在2014年實(shí)施該項(xiàng)政策時(shí)，將補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到了全區(qū)110個(gè)縣（市、區(qū)）教學(xué)點(diǎn)，補(bǔ)助對(duì)象包括連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村學(xué)校和教學(xué)點(diǎn)教師，以及非連片特困地區(qū)教學(xué)點(diǎn)的教師。2016年，全區(qū)獲補(bǔ)助的鄉(xiāng)村教師數(shù)量由集中連片地區(qū)4.83萬(wàn)名增加到9.87萬(wàn)名，補(bǔ)助范圍擴(kuò)大了一倍多。

2.補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)

國(guó)家把鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)制定的權(quán)利下放給地方，要求不低于200元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)，并且要求在制定補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)時(shí)“根據(jù)教師工作、生活條件的艱苦程度等因素合理分檔確定，重點(diǎn)向村小和教學(xué)點(diǎn)傾斜、向條件艱苦地區(qū)傾斜，不搞平均主義”。部分省份制定了省級(jí)統(tǒng)一的補(bǔ)助檔次，但廣西地域較廣，各地經(jīng)濟(jì)差距較大，難以制定省級(jí)統(tǒng)一補(bǔ)助檔次，因此補(bǔ)助檔次由各縣（市、區(qū)）教育局、財(cái)政局按照越往偏遠(yuǎn)山區(qū)補(bǔ)助越高的總原則，對(duì)納入鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助范圍的鄉(xiāng)村學(xué)校、教學(xué)點(diǎn)，按交通條件、邊遠(yuǎn)程度等因素綜合劃分不同的補(bǔ)助檔次。例如，防城港市上思縣根據(jù)距離縣城的遠(yuǎn)近程度，將教學(xué)點(diǎn)分為一至八類，根據(jù)這些類別給予教師不同的補(bǔ)助金額。實(shí)行補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)差異化，能體現(xiàn)國(guó)家對(duì)邊遠(yuǎn)鄉(xiāng)村教師的支持和鼓勵(lì)。

3.補(bǔ)助資金來(lái)源

鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助的經(jīng)費(fèi)來(lái)源，先是由地方財(cái)政列出專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，中央再根據(jù)地方實(shí)施情況給予獎(jiǎng)補(bǔ)，地方專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)越多、補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)越高，獲得的中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金就越多（見下頁(yè)圖1）。補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)主要來(lái)自兩方面：中央獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)、地方財(cái)政專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)。但是，中央獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)僅用于集中連片特困縣的鄉(xiāng)村學(xué)校教師，給予每人每月不低于200元的補(bǔ)助，而地方自己擴(kuò)大補(bǔ)助范圍的經(jīng)費(fèi)，只能由地方財(cái)政支出。例如，廣西獲得的中央獎(jiǎng)補(bǔ)經(jīng)費(fèi)只能用于補(bǔ)助29個(gè)集中連片特困縣的鄉(xiāng)村教師，其他縣（市、區(qū)）鄉(xiāng)村教師的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由自治區(qū)財(cái)政和相應(yīng)的縣級(jí)財(cái)政支出。

由圖1可知，2014—2016年，廣西獲得中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金分別是1.37億元、1.19億元、1.16億元。2014年自治區(qū)本級(jí)財(cái)政未安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)，國(guó)家的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)全部發(fā)放到了29個(gè)連片特困縣，非連片特困縣的教學(xué)點(diǎn)教師的補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)由各市縣財(cái)政安排。2015年，自治區(qū)本級(jí)財(cái)政安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)0.5億元，全部用于非連片特困地區(qū)的教學(xué)點(diǎn)教師補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)。2016年，該項(xiàng)經(jīng)費(fèi)增加到0.7億元。廣西在實(shí)施該項(xiàng)政策的過(guò)程中，鼓勵(lì)各市縣安排專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)支持發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助，并對(duì)“提標(biāo)擴(kuò)面”（提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)、擴(kuò)大覆蓋范圍）的市縣給予一定的獎(jiǎng)補(bǔ)。2014—2016年，廣西各市縣本級(jí)財(cái)政分別安排了0.68億元、0.74億元和0.71億元的相應(yīng)支持經(jīng)費(fèi)。

二、取得成效

2014—2016年，廣西獲補(bǔ)助鄉(xiāng)村教師數(shù)量從8.25萬(wàn)名增加至9.97萬(wàn)名，平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月206.7元提高至214.4元，其中集中連片特困縣獲補(bǔ)助教師人數(shù)從4.73萬(wàn)名增加至4.83萬(wàn)名，平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)從每人每月255.2元提高至261.7元。在政策實(shí)施的三年中，廣西獲得鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助的鄉(xiāng)村學(xué)校數(shù)、教學(xué)點(diǎn)數(shù)以及教師人數(shù)都在明顯增加，平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)也有所增加（見表1）。

有研究表明，鄉(xiāng)村教師的流動(dòng)，主要是從鄉(xiāng)村到城市，其中教師的待遇高低起到關(guān)鍵作用。廣西通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，鄉(xiāng)村教師的待遇得到了一定程度的改善，在減少教師流動(dòng)，吸引、留住鄉(xiāng)村教師方面取得了一定成效，鄉(xiāng)村教師留存率以及縣城教師到鄉(xiāng)村任教的情況有了改善。例如，河池市通過(guò)實(shí)施鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃，2016年農(nóng)村義務(wù)教育特設(shè)崗位教師招聘計(jì)劃的完成率比2015年高出8.23個(gè)百分點(diǎn)，達(dá)到91.36%，在編在崗的鄉(xiāng)村教師參加其他事業(yè)單位招聘考試或公務(wù)員考試人數(shù)有所減少，報(bào)考選調(diào)進(jìn)城的教師也明顯減少，部分縣城教師也改變態(tài)度，愿意到鄉(xiāng)村學(xué)校任教。再如，金秀瑤族自治縣2016年鄉(xiāng)村教師留存率達(dá)98%，要求從縣城學(xué)校調(diào)到鄉(xiāng)村學(xué)校任教的教師達(dá)10%。由此可見，該項(xiàng)政策的實(shí)施對(duì)穩(wěn)定鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍有良好的作用。endprint

三、所遇瓶頸

盡管鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策在部分鄉(xiāng)村、教學(xué)點(diǎn)取得一定成效，但整體而言，該項(xiàng)政策在激勵(lì)、吸引教師到鄉(xiāng)村學(xué)校工作的作用不夠明顯。雖然廣西鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)在逐年提高，但是增幅不大。2016年，全國(guó)實(shí)施該項(xiàng)政策的省份有22個(gè)，全國(guó)人均月平均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)為284元，新疆生產(chǎn)建設(shè)兵團(tuán)、寧夏、四川、青海、湖南人均補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)已高于400元，分別為619元、507元、442元、426元、407元，而廣西補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)仍低于全國(guó)平均水平。究其原因，主要有以下幾點(diǎn)。

1.鄉(xiāng)村教師基數(shù)大，政策覆蓋面小

廣西鄉(xiāng)村教師規(guī)模較大，共有鄉(xiāng)村教師12.85萬(wàn)人，占義務(wù)教育教師總數(shù)的36.11%，但目前僅有屬于集中連片特困縣的4.83萬(wàn)名鄉(xiāng)村教師獲得中央補(bǔ)助，獲補(bǔ)助教師人數(shù)占比還不到38%。為了保證同等條件艱苦的鄉(xiāng)村教師也能獲得補(bǔ)助，廣西把補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到全區(qū)教學(xué)點(diǎn)教師，補(bǔ)助教師增加到9.87萬(wàn)名。但是，國(guó)家對(duì)擴(kuò)大范圍的補(bǔ)助并沒有對(duì)應(yīng)的經(jīng)費(fèi)支持，廣西既要保證集中連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師享受補(bǔ)助，又要滿足同樣處于艱苦條件的非連片特困地區(qū)的5.04萬(wàn)名鄉(xiāng)村教師享受同等補(bǔ)助，僅靠自治區(qū)和地方財(cái)政，很難大幅度提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。此外，廣西依然有將近3萬(wàn)名鄉(xiāng)村教師未獲得補(bǔ)助，如果把補(bǔ)助范圍擴(kuò)大到所有鄉(xiāng)村教師，按照200元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)，則每年需要3.08億元。經(jīng)測(cè)算，如果“提標(biāo)擴(kuò)面”，按照500元/人/月的標(biāo)準(zhǔn)，補(bǔ)助范圍覆蓋所有鄉(xiāng)村教師，則每年需要將近7.71億元，而2016年自治區(qū)本級(jí)財(cái)政投入僅為0.7億元，市縣財(cái)政投入僅為0.71億元，加起來(lái)也不過(guò)1.41億元。面對(duì)龐大的鄉(xiāng)村教師隊(duì)伍，緊靠自治區(qū)和地方財(cái)政的力量，難以根本解決鄉(xiāng)村教師待遇問(wèn)題。

2.財(cái)政能力弱，專項(xiàng)經(jīng)費(fèi)少

廣西作為邊境少數(shù)民族地區(qū)，不僅鄉(xiāng)村教師基數(shù)大，而且財(cái)力弱。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2015年廣西人口數(shù)量排名全國(guó)第10位，但是人均財(cái)政收入僅相當(dāng)于全國(guó)平均水平的64.2%，排全國(guó)第30位。與其他4個(gè)少數(shù)民族自治區(qū)相比，人均財(cái)力收入排名處于末位。雖然中央通過(guò)專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支付給予廣西大力支持，但廣西人均公共財(cái)政支出（包括人均財(cái)力支出、中央專項(xiàng)轉(zhuǎn)移支出）仍低于全國(guó)平均水平。2016年，全國(guó)有17個(gè)省份提高了鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃的地方經(jīng)費(fèi)投入，甘肅、貴州、湖南、四川、河南分別投入資金5.0億元、5.0億元、4.7億元、4.5億元、3.6億元，與廣西接壤的云南和貴州投入資金增幅較大，分別比上一年增加3.3億元、3.1億元。而廣西自身財(cái)政承受能力有限，投入經(jīng)費(fèi)與其他省份相比仍有較大差距。例如，哪怕就是把2016年自治區(qū)和市縣財(cái)政用于支持鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃的總經(jīng)費(fèi)1.41億元平分到所有鄉(xiāng)村教師身上，平均每人每月還不到92元，遠(yuǎn)遠(yuǎn)達(dá)不到國(guó)家的補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)。

3.中央補(bǔ)助少，財(cái)政負(fù)擔(dān)重

國(guó)家在制定鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃時(shí)就考慮到權(quán)力下放，鼓勵(lì)地方自主實(shí)施，地方政府投入越多，國(guó)家獎(jiǎng)補(bǔ)的資金就越多。通過(guò)地方自主、先行實(shí)施的方式，調(diào)動(dòng)地方的積極主動(dòng)性。但是，這樣的獎(jiǎng)補(bǔ)方式需要前期大量的資金投入才能得到國(guó)家較高的獎(jiǎng)補(bǔ)資金，這對(duì)于財(cái)力薄弱的省份和市縣非常不利，再加上鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃是與集中連片特困地區(qū)相捆綁的，納入集中連片特困地區(qū)的鄉(xiāng)村教師就能拿到中央補(bǔ)助，沒有納入的就拿不到。廣西110個(gè)縣份中，只有29個(gè)納入集中連片特困地區(qū)，僅占納入中央獎(jiǎng)補(bǔ)范圍的26.36%，與同在西南地區(qū)的省份相比，云南129個(gè)縣份中有85個(gè)納入了連片特困地區(qū)，占比65.89%，貴州88個(gè)縣份中有65個(gè)納入連片特困地區(qū)，占比73.86%（見表2）。廣西原本獲得中央獎(jiǎng)補(bǔ)資金就相對(duì)較少，再加上財(cái)政基礎(chǔ)薄弱、專項(xiàng)支持經(jīng)費(fèi)少，在此前提下，廣西各級(jí)財(cái)政還需投入經(jīng)費(fèi)配合實(shí)施該項(xiàng)政策，財(cái)政負(fù)擔(dān)確實(shí)較重。

四、反思與建議

鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助計(jì)劃的有效實(shí)施關(guān)鍵在經(jīng)費(fèi)，因此各地的財(cái)政能力成為制約該項(xiàng)政策有效實(shí)施的重要因素。鑒于目前邊境民族地區(qū)鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策存在的問(wèn)題，建議從調(diào)整獎(jiǎng)補(bǔ)方式、加大財(cái)政投入等方面著手，逐漸擴(kuò)大該項(xiàng)政策的惠及面，以確保政策目標(biāo)有效達(dá)成。

1.調(diào)整方式，減輕地方財(cái)政壓力

發(fā)放鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助，對(duì)于“老少邊窮”的地區(qū)而言，確實(shí)是一項(xiàng)很好的政策福利，但同時(shí)也可能成為“燙手山芋”，自身財(cái)力不足卻又未納入國(guó)家支持的縣份，財(cái)政負(fù)擔(dān)可能會(huì)越來(lái)越重。如何處理好這一問(wèn)題，成為關(guān)系到鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助實(shí)施效果的關(guān)鍵。為此，建議國(guó)家在實(shí)施該項(xiàng)政策時(shí)，進(jìn)一步向少數(shù)民族地區(qū)傾斜，在補(bǔ)助經(jīng)費(fèi)發(fā)放方式上，充分考慮邊境民族地區(qū)財(cái)政能力較弱的實(shí)際，改由國(guó)家先下達(dá)獎(jiǎng)補(bǔ)資金，地方再按中央要求籌措資金、統(tǒng)籌財(cái)力并組織實(shí)施，以減輕邊境民族地區(qū)的財(cái)政壓力。

2.以縣為主，調(diào)整補(bǔ)助范圍標(biāo)準(zhǔn)

廣西是邊境少數(shù)民族地區(qū)，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后、條件艱苦，但列入集中連片特困地區(qū)的縣份很少，僅有29個(gè)，不到全區(qū)的27%，而廣西其他非連片特困地區(qū)鄉(xiāng)村教師的生活條件并不比連片特困地區(qū)要好，這就讓該項(xiàng)政策在實(shí)施時(shí)造成了很大的不公平，影響整體鄉(xiāng)村教師工作的積極性。為此，建議國(guó)家在劃定補(bǔ)助范圍時(shí)，根據(jù)各地、各縣的實(shí)際情況給予補(bǔ)助，而不再依據(jù)是否處于集中連片特困地區(qū)這個(gè)標(biāo)準(zhǔn)決定鄉(xiāng)村教師能否獲得補(bǔ)助。

3.提標(biāo)擴(kuò)面，提升鄉(xiāng)村學(xué)校吸引力

鄉(xiāng)村教師的待遇與鄉(xiāng)村教育崗位的吸引力具有直接相關(guān)性，雖然目前國(guó)家已經(jīng)實(shí)施了鄉(xiāng)村教師生活補(bǔ)助政策，但是補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)較低，還不足以吸引更多優(yōu)秀人才到鄉(xiāng)村學(xué)?；蚪虒W(xué)點(diǎn)任教，再加上按照差異化補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)劃分，部分鄉(xiāng)村教師每月獲得的補(bǔ)助還不到200元。為此，建議國(guó)家“提標(biāo)擴(kuò)面”，進(jìn)一步提高補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)，擴(kuò)大補(bǔ)助范圍，讓所有鄉(xiāng)村教師都能享受政策的福利，切實(shí)提高鄉(xiāng)村教師待遇，進(jìn)一步增強(qiáng)鄉(xiāng)村教師崗位的吸引力。

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（責(zé)編 歐金昌）endprint