傅廣宛 孫心語

(1.上海海洋大學(xué) 政治與公共管理研究所，上海 201306；2.上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

我國國家級海洋保護(hù)區(qū)管理有效性評估指標(biāo)體系構(gòu)建與實(shí)證研究*

傅廣宛1孫心語2

(1.上海海洋大學(xué) 政治與公共管理研究所，上海 201306；2.上海海洋大學(xué) 海洋文化與法律學(xué)院，上海 201306)

海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境的良好保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)的有效維持、海洋資源的合理開發(fā)上具有重要作用。將我國的國家級海洋保護(hù)區(qū)作為評估對象，將保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)的管理行為作為評估重點(diǎn)，采用頻度統(tǒng)計法、層次分析法及實(shí)證研究法等方法，構(gòu)建出我國國家級海洋保護(hù)區(qū)管理有效性的評估指標(biāo)體系。并基于該指標(biāo)體系，將浙江省嵊泗馬鞍列島國家級海洋特別保護(hù)區(qū)作為對象進(jìn)行實(shí)證研究，結(jié)果顯示：該保護(hù)區(qū)投入與保障方面的管理工作成績較好，但存在科研宣教活動不足、設(shè)施建設(shè)滯后、人才短缺等問題，且缺乏自養(yǎng)能力、應(yīng)急機(jī)制和評估體系。建議重視科研宣教活動、加強(qiáng)科研基礎(chǔ)建設(shè)和人才培養(yǎng)，并通過擴(kuò)大融資渠道、建立應(yīng)急機(jī)制和評估體系等方式，達(dá)到提升管理水平的目的。并提出指標(biāo)體系的構(gòu)建可以為我國國家級海洋保護(hù)區(qū)管理有效性評估提供參考與支持的初步設(shè)想。

海洋保護(hù)區(qū)；管理有效性；評估指標(biāo)體系；管理行為；馬鞍列島

海洋保護(hù)區(qū)在海洋生態(tài)環(huán)境的良好保護(hù)、生態(tài)系統(tǒng)的有效維持、海洋資源的合理開發(fā)上具有重要作用。目前，我國各級各類海洋保護(hù)區(qū)總面積已達(dá)1000余萬公頃。[1]相較于發(fā)達(dá)國家而言，在我國，海洋保護(hù)區(qū)的管理模式與建設(shè)水平尚處于初級階段，且各等級各地區(qū)之間的管理水平參差不齊。雖然我國在海洋保護(hù)區(qū)的建設(shè)和管理上投入了大量精力，但目前對于這些海洋保護(hù)區(qū)的管理成效并沒有清晰的認(rèn)識和了解，而開展保護(hù)區(qū)管理有效性評估是了解保護(hù)區(qū)管理活動情況、確保良好的管理實(shí)踐的一個關(guān)鍵步驟，是提升保護(hù)區(qū)管理水平、實(shí)現(xiàn)管理目標(biāo)的重要途徑。[2]因此，對于海洋保護(hù)區(qū)的管理成效即管理有效性進(jìn)行評估，不僅可以總結(jié)經(jīng)驗(yàn)和發(fā)現(xiàn)不足，還能提出更加具有針對性的管理措施，這對于提升海洋保護(hù)區(qū)的管理水平是十分必要的。相較于地方級海洋保護(hù)區(qū)可能存在的數(shù)據(jù)資料難以獲得以及管理行為不規(guī)范等問題，國家級海洋保護(hù)區(qū)管理模式與水平更加直觀，故本文將國家級海洋保護(hù)區(qū)作為研究對象，構(gòu)建我國的國家級海洋保護(hù)區(qū)管理有效性評估指標(biāo)體系，并以嵊泗馬鞍列島國家級海洋特別保護(hù)區(qū)為例進(jìn)行了實(shí)證研究，希望在我國海洋保護(hù)區(qū)的科學(xué)維護(hù)和管理方面，能夠?yàn)闆Q策制定提供一定的參考。

一、海洋保護(hù)區(qū)管理有效性評估指標(biāo)體系的構(gòu)建

(一)評價指標(biāo)的篩選與確定

(二)指標(biāo)權(quán)重的確定

1、建立層次結(jié)構(gòu)模型

將我國國家級海洋保護(hù)區(qū)的管理有效性作為評價目標(biāo)，即作為目標(biāo)層。目標(biāo)層的下級準(zhǔn)則層由以下四項(xiàng)內(nèi)容構(gòu)成：A1基礎(chǔ)與背景、A2投入與保障、A3實(shí)施與過程、A4效果與影響；其中，準(zhǔn)則層的基礎(chǔ)與背景部分包括管理機(jī)構(gòu)、人員配備情況、邊界和范圍、權(quán)屬與分區(qū)、基礎(chǔ)設(shè)施、站點(diǎn)布局6個指標(biāo)；準(zhǔn)則層的投入與保障部分包括5個指標(biāo)，即行政執(zhí)法能力、法制保障、經(jīng)費(fèi)保障、應(yīng)急保障、人力資源保障；準(zhǔn)則層的實(shí)施與過程部分包括工作計劃和總結(jié)、資源保護(hù)工作、日常管護(hù)工作、科研活動、宣教活動、社區(qū)協(xié)調(diào)工作、監(jiān)督與評估8個指標(biāo)；準(zhǔn)則層的產(chǎn)出與效果部分包括4個指標(biāo)，即資源保護(hù)效果、對當(dāng)?shù)鼐用裼绊?、生態(tài)旅游、自養(yǎng)能力。根據(jù)以上內(nèi)容建立如圖1所示的層次分析模型。

圖1 我國國家級海洋保護(hù)區(qū)的管理有效性評估層次結(jié)構(gòu)模型

2、構(gòu)造判斷矩陣

參考上一層次的要素，專家根據(jù)本層的指標(biāo)逐項(xiàng)對于該要素的相對重要性進(jìn)行兩兩對比評價，并賦予相應(yīng)的分值，分值采用1-9標(biāo)度法(見表1)，最終構(gòu)成判斷矩陣。共發(fā)出專家判斷意見調(diào)查表15份，收回13份，去除未通過一致性檢驗(yàn)的1份，共計12份有效數(shù)據(jù)。

表1 相對重要性比例標(biāo)注

(1)相對權(quán)重計算

設(shè)目標(biāo)層管理有效性與準(zhǔn)則層四個要素的判斷矩陣為A矩陣，以A矩陣為例：

表2 準(zhǔn)則層針對目標(biāo)層的判斷矩陣

其最大特征根為λmax，其相對應(yīng)的特征向量為w。當(dāng)判斷矩陣是一致的，該矩陣的權(quán)重向量即為矩陣每一列歸一化后所得。計算出指標(biāo)的權(quán)重系數(shù)wi，進(jìn)而得到判斷矩陣A的特征根。公式如下：

(1)

(2)

二、海洋保護(hù)區(qū)管理有效性評估實(shí)證研究

(一)研究區(qū)域概況

中國的海洋保護(hù)區(qū)分為海洋自然保護(hù)區(qū)和海洋特別保護(hù)區(qū)兩大類型，其中，海洋特別保護(hù)區(qū)又包括海洋公園在內(nèi)。[6]通過對屬于海洋保護(hù)區(qū)的浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)(簡稱馬鞍列島保護(hù)區(qū))進(jìn)行實(shí)地調(diào)查和問卷調(diào)查等方式，以該保護(hù)區(qū)為對象進(jìn)行實(shí)證研究，以進(jìn)一步驗(yàn)證上文構(gòu)建的指標(biāo)體系的可操作性與科學(xué)性。浙江嵊泗馬鞍列島保護(hù)區(qū)位于舟山群島最東端的嵊泗馬鞍列島區(qū)域，具有石斑魚為主的魚類資源及重要的苗種資源，也是四大經(jīng)濟(jì)魚的重要棲息活動場所，以及含有中華鱘等國家一級保護(hù)動物，水獺、長須鯨、寬吻海豚、江豚、斑海豹等國家二級保護(hù)動物及其它珍稀的海棲哺乳動物類等大量的珍惜瀕危生物以及豐富的島礁資源。[7]馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)建立至今，已有12年的歷史，為有效地維護(hù)保護(hù)區(qū)獨(dú)特的海洋生物多樣性和海洋生態(tài)系統(tǒng)，保護(hù)區(qū)在維護(hù)管理等方面付出了大量的精力，取得了一定的效果。2014年加掛海洋公園后，海島旅游發(fā)展迅速，同時也帶動了相關(guān)產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。

(二)實(shí)證研究結(jié)果與分析

在本次評價的數(shù)據(jù)收集方面，獲得包括第一手?jǐn)?shù)據(jù)如調(diào)研與監(jiān)測數(shù)據(jù)等以及二手?jǐn)?shù)據(jù)如統(tǒng)計數(shù)據(jù)、文獻(xiàn)資料引用數(shù)據(jù)等。前者主要是指充分利用實(shí)地調(diào)查獲取的相關(guān)信息，尤其是通過走訪保護(hù)區(qū)以及和保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)、在編工作人員的訪談中，進(jìn)行充分交流的同時了解相關(guān)信息，并獲得了包括《浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)(國家級海洋公園)總體規(guī)劃(2010-2015年)》、《馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)(國家級海洋公園)三年工作總結(jié)》、《舟山市貝藻類捕撈許可管理暫行辦法》、《浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)島礁資源管理暫行辦法實(shí)施細(xì)則》、《浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)建區(qū)可行性研究報告》等在內(nèi)的有效資料；后者本文主要采用了《嵊泗縣海洋環(huán)境狀況質(zhì)量統(tǒng)計報告》、《浙江嵊泗馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)科學(xué)考察報告》等官方統(tǒng)計數(shù)據(jù)以及國家發(fā)布相關(guān)有效信息，以及對國內(nèi)外專家在相關(guān)領(lǐng)域的研究成果整理、分析和引用，為評估提供參考，并根據(jù)已構(gòu)建的海洋保護(hù)區(qū)管理有效性評估指標(biāo)進(jìn)行綜合評估。

表3 馬鞍列島海洋特別保護(hù)區(qū)管理有效性評估得分(2016年)

1、科研宣教工作相對滯后。根據(jù)評估結(jié)果顯示，該保護(hù)區(qū)在科研工作的三個方面的得分均為50分，在宣教工作中的宣教設(shè)施和項(xiàng)目的得分僅有25分。保護(hù)區(qū)不僅作為保護(hù)的場所，也是開展監(jiān)測調(diào)查活動和進(jìn)行科研活動的場所，但該保護(hù)區(qū)在監(jiān)測和科考方面的成果有限，且目前還未作為科研平臺取得相應(yīng)的科研成果，重管理輕科研也是目前我國海洋保護(hù)區(qū)的普遍性問題之一。另外，在宣教工作方面，保護(hù)區(qū)應(yīng)建立科普基地或舉辦一些環(huán)境宣教活動與項(xiàng)目。但據(jù)了解，該保護(hù)區(qū)目前尚未有任何宣教設(shè)施，僅偶爾開展過宣教活動。

2、缺乏獨(dú)立的保護(hù)管理機(jī)構(gòu)，人員隊伍短缺。根據(jù)調(diào)研結(jié)果發(fā)現(xiàn)，該保護(hù)區(qū)雖設(shè)有管理局，但保護(hù)區(qū)管理局與當(dāng)?shù)睾Ｑ笈c漁業(yè)局是一套班子，兩塊牌子，各個科室既作為海洋與漁業(yè)局內(nèi)部機(jī)構(gòu)處理相關(guān)事宜，同時還處理保護(hù)區(qū)相關(guān)事宜，并沒有專門針對保護(hù)區(qū)設(shè)置的科室與機(jī)構(gòu)，這樣的組織結(jié)構(gòu)在一定程度上會限制保護(hù)管理工作的效率提高和專業(yè)性發(fā)展。而在評估過程中發(fā)現(xiàn)，管理隊伍和人力資源保障的分?jǐn)?shù)為37.5，說明現(xiàn)有的管理工作人員也存在一些問題。首先，工作人員本身專業(yè)結(jié)構(gòu)和學(xué)歷水平較差，保護(hù)區(qū)海洋科技投入較少，海洋科技應(yīng)用基礎(chǔ)研究薄弱，海洋管理和海洋環(huán)境保護(hù)領(lǐng)域缺乏必要的科技支撐，導(dǎo)致專業(yè)的管理保護(hù)工作類人才短缺，專業(yè)結(jié)構(gòu)和人才分布不合理，特別是環(huán)境保護(hù)、漁業(yè)管理等專業(yè)人才嚴(yán)重缺乏，工作人員的業(yè)務(wù)素質(zhì)總體較低。如若再忽視職業(yè)培訓(xùn)和人事激勵等，使得員工工作積極性無法提升，管理工作將無法高效開展。

3、經(jīng)費(fèi)保障不穩(wěn)定，缺乏自養(yǎng)能力。據(jù)了解，馬鞍列島保護(hù)區(qū)目前暫未有相關(guān)經(jīng)營活動的開展和收入，依據(jù)《海洋自然保護(hù)區(qū)管理辦法》第十三條和第十八條以及《海洋特別保護(hù)區(qū)管理辦法》第三十二條和第三十七條，在保證海洋生態(tài)系統(tǒng)安全性和穩(wěn)定性的前提下，鼓勵實(shí)施進(jìn)行與保護(hù)區(qū)保護(hù)目標(biāo)相一致的生態(tài)資源利用活動，通過此類活動的所得收入可以用于保護(hù)區(qū)的建設(shè)和保護(hù)事業(yè)。雖然馬鞍列島所需經(jīng)費(fèi)已納入地方財政預(yù)算，但由于經(jīng)費(fèi)投入有限，每年基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、維護(hù)等工作所需經(jīng)費(fèi)額度不具有穩(wěn)定性。所以保護(hù)區(qū)應(yīng)按照規(guī)劃的預(yù)期投資要求和安排，積極采取多種措施，提高保護(hù)區(qū)的自養(yǎng)能力。

4、缺少應(yīng)急管理機(jī)制。海洋特別保護(hù)區(qū)應(yīng)急管理體系的建設(shè)對于提高海洋生態(tài)災(zāi)害與污染損害事故的應(yīng)急處置能力和保護(hù)區(qū)所在行政區(qū)域的社會經(jīng)濟(jì)可持續(xù)發(fā)展具有十分重要的意義，但在馬鞍列島保護(hù)區(qū)內(nèi)還未成立應(yīng)急保障措施小組或應(yīng)急保障管理科室以及應(yīng)急預(yù)案和技術(shù)方案的制定工作并未提上日程，這在一定程度上制約了管理水平的提升。

5、基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)滯后，缺乏必要的評估體系。由于海島較多，交通不便，城鎮(zhèn)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)仍不能滿足發(fā)展的需求，特別是下水管網(wǎng)建設(shè)、海島的污水處理和垃圾處理系統(tǒng)等問題仍未得到實(shí)質(zhì)性解決，旅游方面的配套設(shè)施也不健全，基礎(chǔ)設(shè)施的滯后限制了部分管理活動的開展。同時，對于保護(hù)區(qū)來說，管理不應(yīng)僅僅局限于是否充分管理，還要考慮管理行為過程是否恰當(dāng)。[8]海洋環(huán)境較為特殊，水域環(huán)境具有連通性、開放性等特點(diǎn)，所以其涉及的保護(hù)物種資源更加豐富，且生境易受水質(zhì)、水量以及沉積物質(zhì)的影響，所以很有必要對保護(hù)區(qū)是否真正起到了有效的保護(hù)管理進(jìn)行監(jiān)測評估。但通過對工作人員的訪談了解，該保護(hù)區(qū)還未開展過評估工作。

(三)對策建議

從以上分析來看，保護(hù)區(qū)各方面的管理工作還存在一定問題，綜合各方面問題，提出以下管理建議：

1、加強(qiáng)科研建設(shè)，重視宣教活動。建議保護(hù)區(qū)管理機(jī)構(gòu)重視包括監(jiān)測本底資源的監(jiān)測、對于保護(hù)對象的棲息地環(huán)境情況的監(jiān)測調(diào)查等基礎(chǔ)研究活動，準(zhǔn)確掌握海洋生物資源和棲息地狀況，建立和健全保護(hù)區(qū)生物資源和環(huán)境調(diào)查監(jiān)測機(jī)制。此外，增加宣教設(shè)施的建設(shè)和宣教項(xiàng)目活動的開展，在保護(hù)區(qū)內(nèi)設(shè)置科普畫廊、櫥窗等科普設(shè)施，加強(qiáng)宣傳教育，提高社會公眾知曉率和參與度。

2、設(shè)立專門的管護(hù)科室，加強(qiáng)管理隊伍建設(shè)。以地方海洋與漁業(yè)局和保護(hù)區(qū)現(xiàn)存關(guān)系來看，一套班子，兩塊牌子確實(shí)能節(jié)約部分人力和資源，但在海洋與漁業(yè)局中設(shè)立負(fù)責(zé)該保護(hù)區(qū)各項(xiàng)提倡管理事務(wù)的專門管護(hù)科室，并且和漁業(yè)局的其他科室達(dá)成良好的協(xié)作和溝通關(guān)系，從而改善管理活動開展的局限性。同時定期對科技人員和管理人員進(jìn)行培訓(xùn)，加強(qiáng)對專業(yè)優(yōu)秀人才的引進(jìn)。通過規(guī)范管理隊伍，理順各崗位職責(zé)，形成統(tǒng)一的員工管理機(jī)制，提升管理機(jī)構(gòu)依法履職能力。

3、擴(kuò)大融資渠道，鼓勵生態(tài)旅游發(fā)展。政府投入不能從根本上解決保護(hù)區(qū)的經(jīng)費(fèi)短缺問題，保護(hù)區(qū)應(yīng)該尋求多途徑多渠道自養(yǎng)方式。注重生態(tài)平衡與經(jīng)濟(jì)平衡的統(tǒng)一，在滿足人們?nèi)找嬖鲩L的海洋開發(fā)需求的同時是生態(tài)環(huán)境得到有效保護(hù)，以達(dá)到海洋資源與環(huán)境可持續(xù)發(fā)展的目標(biāo)?？梢酝ㄟ^適度發(fā)展生態(tài)旅游等方式進(jìn)行自我創(chuàng)收發(fā)展，特別是像馬鞍列島這樣的海洋特別保護(hù)區(qū)可以進(jìn)行適當(dāng)?shù)拈_發(fā)活動，也可進(jìn)行發(fā)展生態(tài)旅游等經(jīng)營方式來彌補(bǔ)資金不足。

4、制定保護(hù)區(qū)破壞與污染事故的應(yīng)急計劃。經(jīng)濟(jì)發(fā)展和資源開發(fā)具有較大的人為性和一定的風(fēng)險性，生態(tài)環(huán)境和生物資源的恢復(fù)與保護(hù)需要具有可操作性的技術(shù)與方法，以減少盲目性和風(fēng)險性，即需要建立資源破壞與環(huán)境污染事故的應(yīng)急計劃，以便對于保護(hù)區(qū)內(nèi)資源破壞、陸源污染等污染環(huán)境的應(yīng)急事故做出處理。

5、加強(qiáng)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)，重視評估活動。確立基礎(chǔ)設(shè)施專項(xiàng)資金，加強(qiáng)管護(hù)工作基礎(chǔ)設(shè)施與旅游設(shè)施、宣傳設(shè)施的建設(shè)，保證管護(hù)活動進(jìn)行的同時，又可促進(jìn)生態(tài)旅游的發(fā)展。同時，在新的發(fā)展趨勢下，建立評估機(jī)制或項(xiàng)目，對保護(hù)區(qū)管理行為進(jìn)行評估，為規(guī)范管理工作提供科學(xué)依據(jù)，同時保護(hù)區(qū)管理局及其人員在評估過程中可以加深對保護(hù)區(qū)的了解，提升管理水平。

三、討論

首先，由于我國海洋保護(hù)區(qū)的建立與發(fā)展未到一定水平，其調(diào)查與監(jiān)測活動未能形成系統(tǒng)動態(tài)的數(shù)據(jù)成果，為了對評價內(nèi)容予以量化反映，通過對指標(biāo)體系分級量化的賦值評價法來進(jìn)行評估，不同等級具有不同分值。因此，在目前的研究中，只能在定性描述的基礎(chǔ)上，依據(jù)客觀事實(shí)選取相應(yīng)等級。但隨著保護(hù)區(qū)的發(fā)展和信息網(wǎng)絡(luò)的發(fā)展，數(shù)據(jù)資料的獲得以及指標(biāo)等級的評判在以后的評估過程中會逐漸完善與豐富。

其次，評估問卷或調(diào)查對象的選擇上可能會產(chǎn)生一些爭議，首先，如果僅依靠保護(hù)區(qū)管理局相關(guān)工作人員，出于自身目的，不可避免的含有一定程度的主觀性，而保護(hù)區(qū)相關(guān)工作人員又是最了解本保護(hù)區(qū)發(fā)展情況的群體，因此，擴(kuò)大訪談?wù){(diào)查對象范圍，將利益相關(guān)方如當(dāng)?shù)貪O民等也納入訪談?wù){(diào)查對象，基于不同角色不同立場提升評估結(jié)果的客觀性。但是由于工作人員數(shù)量和當(dāng)?shù)鼐用裎幕降确矫娴南拗?，問卷的樣本量和訪談的范圍可能無法達(dá)到理想水平，但本研究在評判過程中參考多方資料和信息，在整個過程中不受各方的影響，降低主觀臆斷可能存在的誤差，提升評估結(jié)果的可信度。

此外，本評估指標(biāo)體系根據(jù)層次分析法的原則逐步構(gòu)建，在權(quán)重分析后根據(jù)專家意見的綜合判斷對指標(biāo)權(quán)重予以確定，將海洋保護(hù)區(qū)管理行為的實(shí)施與過程列為評估重點(diǎn)，海洋保護(hù)區(qū)建立與管理的主要目的是保護(hù)海洋自然資源、生物多樣性以及防止海洋生態(tài)環(huán)境惡化，[9]所以指標(biāo)層中日常管護(hù)工作、資源保護(hù)工作、資源保護(hù)效果等指標(biāo)的評估權(quán)重較大。且通過實(shí)證研究可以發(fā)現(xiàn)，與該保護(hù)區(qū)相關(guān)的研究學(xué)者分析提到的一些管理問題均能從評估結(jié)果中得到反映。

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AnalysisoftheEvaluationSystemforEffectivenessofManagementinChineseNationalMarineProtectedAreas

Fu Guangwan Sun Xinyu

(College of Marine Culture and Law, Shanghai Ocean University, Shanghai 201306, China)

Marine protected areas (MPA) play an important role in protection of marine environment, eco-system and resources. With frequency statistics, Delphi method, analytic hierarchy process and empirical research method, this study focuses on management behavior and takes Chinese national MPAs as targets of evaluation in order to build up an effective evaluation index system for it. Based on this evaluation index system, the paper makes an empirical study of Ma'an Islands, a special national MPA in Shengsi, Zhejiang Province. The results show that management such as investment and security has achieved a lot. However, there are still some problems like lack of scientific research and publicity, stagnation of scientific and research infrastructures and talent shortage. So enhancement in these aspects can help improve management. The building-up of the evaluation index system will provide reference and support for management in Chinese national MPAs.

marine protected areas; effectiveness of management; evaluation index system; management behavior; Ma'an Island

鞠德峰

2017-07-12

國家自然科學(xué)基金項(xiàng)目“基于量化方法的公共政策分析模型構(gòu)建研究”(70873049)階段性成果

傅廣宛(1961- )，男，河南南陽人，上海海洋大學(xué)政治與公共管理研究所教授、博士生導(dǎo)師，主要從事公共管理、公共政策量化分析研究。

X36

A

1672-335X(2017)06-0001-06