曹 迪

對西藏邊境縣服務(wù)型政府建設(shè)的思考

曹 迪

關(guān)于服務(wù)型政府的相關(guān)理論早已有著明顯的論證，但其在實(shí)踐中存在較多問題。針對民族地區(qū)的服務(wù)型政府建設(shè)相關(guān)研究較少，本文立足于西藏民族地區(qū)，并且主要針對西藏的邊境地區(qū)服務(wù)型政府建設(shè)，分析其在行政環(huán)境中的特殊性，充分了解服務(wù)型政府建設(shè)的落實(shí)情況，正確處理政府與公共服務(wù)之間的關(guān)系，加強(qiáng)想邊境縣的服務(wù)型政府建設(shè)，針對其特殊性，從而引發(fā)思考，對進(jìn)一步深化邊境地區(qū)的政府管理體制改革、轉(zhuǎn)變地區(qū)的政府職能，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

服務(wù)型政府 西藏邊境縣 行政環(huán)境特殊性

從20世紀(jì) 80年代以來，隨著市場經(jīng)濟(jì)的不斷變化中，人們對政府的要求越高，形成了轉(zhuǎn)變政府職能的這種思想，其核心的內(nèi)容是“服務(wù)型政府”的建設(shè)，并且到了學(xué)術(shù)界和政府官員的一致認(rèn)同，隨之在我國出現(xiàn)了以“服務(wù)型政府”建設(shè)的新理念。黨的十八工作大報告中曾提出“建設(shè)職能科學(xué)、結(jié)構(gòu)優(yōu)化、廉潔高效、人民滿意的服務(wù)型政府”為目標(biāo)，推動民族地區(qū)政府職能重心的轉(zhuǎn)移，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)政府職能的科學(xué)性規(guī)范，進(jìn)一步提升民族地區(qū)的發(fā)展。

一、西藏邊境縣服務(wù)型政府建設(shè)的重要性

西藏在我國的西南，擁有著將近四千多公里的邊境線，與多國接壤，主要地方有：緬甸、印度、不丹、錫金、尼泊爾等， 在西藏的占地面積中，邊境地區(qū)的土地占地面積擁有34.35萬平方公里。西藏邊境地區(qū)集中了多個少數(shù)民族，有藏族、珞巴族、門巴族、夏爾巴人、僜人。西藏邊境地區(qū)居住總?cè)丝诮?6 萬，與其占地面積相比較，屬于典型的地廣人稀，根據(jù)土地人口的平均方式進(jìn)行計(jì)算，可以發(fā)現(xiàn)每平方公里只有1人。關(guān)于西藏的邊境縣認(rèn)識情況，西藏共有 21 個邊境縣，110 個邊境鄉(xiāng)（區(qū)、鎮(zhèn)），主要分布在4個地區(qū)，山南地區(qū)有 4個；阿里地區(qū)4個；林芝地區(qū) 4個；日喀則地區(qū) 9個。其中擁有國家標(biāo)準(zhǔn)級別的一類通商口岸1個、一般的通商口岸有 4個（分別是：吉隆、普蘭、日烏、什布奇），而傳統(tǒng)的邊貿(mào)市場有 28 個。在這種特殊的地理位置的情況下，使得西藏邊境縣的穩(wěn)定提升到國家安全的戰(zhàn)略高度，使得其服務(wù)型政務(wù)的建設(shè)成為重要戰(zhàn)略部署之一。

在西藏的邊境縣其中情況復(fù)雜，關(guān)于地勢、民族、宗教、邊界爭議等問題的討論日益白熱化，這些在一定程度上都對邊境地區(qū)的安定發(fā)展有著制約作用，從而影響整個西藏的穩(wěn)定與發(fā)展。近年來，人們對西藏的關(guān)注普遍提高，主要提倡“興邊富民”的民生穩(wěn)定政策，因此西藏邊境基層政府積極響應(yīng)這一號召，把建設(shè)服務(wù)型政府的職責(zé)放在突出位置，進(jìn)一步優(yōu)化政府對公共服務(wù)供給水平，改善邊境居民基本生活條件，努力維護(hù)西藏地區(qū)的和平穩(wěn)定，為西藏長治久安和長足發(fā)展做出貢獻(xiàn)。

二、西藏服務(wù)型政府建設(shè)中行政環(huán)境的特殊性

（一）西藏邊境縣政策特殊性

從地理位置中，可以看出西藏的邊境地區(qū)與印度、不丹、錫金、尼泊爾等多國相鄰，使得中央西藏高度關(guān)注邊境地區(qū)的發(fā)展，把西藏邊境縣的發(fā)展提升到國家戰(zhàn)略地位。西藏邊境縣作為國家安全防御的第一線，是保障西藏地區(qū)長治久安的首要前提。從中央政府到地方辦事處，都對邊境問題上極為慎重，增強(qiáng)了西藏邊境縣的政治敏感性，為此制定了一系列有針對性的關(guān)于西藏邊境縣的施政方針。從2000 年開始，在國家政策的大力支持下，全國各地人力、物力的援助下，努力促進(jìn)西藏邊境縣全面實(shí)施“振興邊境、富裕邊民”的戰(zhàn)略規(guī)劃。政府不遺余力的加強(qiáng)在西藏邊境的穩(wěn)固和建設(shè)，努力做到從政治地位和政策制定上進(jìn)行保障。在維穩(wěn)、固邊政策，要充分考慮到與鄰國的關(guān)系，嚴(yán)格控制境外分子的滲透、破壞，西藏對于邊境地區(qū)實(shí)行嚴(yán)格的管控政策，邊界兩邊人民經(jīng)濟(jì)文化與生活的交往活動甚少，對出入境外的人員進(jìn)行嚴(yán)格盤查。邊境地區(qū)屬于非完全開放區(qū)域，國內(nèi)外人員進(jìn)入邊境縣參觀旅游都需要辦理邊境通行證，在通行證審核和批準(zhǔn)上都有一套程序，考查十分嚴(yán)格，通常也耗時久。

（二）西藏邊境縣經(jīng)濟(jì)非均衡發(fā)展

在近年來西藏的邊境地區(qū)有一定的開放市場，在西藏自治區(qū)政府和黨委的領(lǐng)導(dǎo)下，大力發(fā)展邊境地區(qū)的經(jīng)濟(jì)貿(mào)易，提升邊民生活水平，但存在不均衡現(xiàn)象，居住在邊境縣城、口岸的居民生活水平提升較快，而邊境農(nóng)牧區(qū)居民生活水平還停留在溫飽問題上，差距大且貧困的狀況十分嚴(yán)重。在邊境的農(nóng)牧區(qū)貧困率較高，貧困人口多，居民生活困難。由于人口的群居習(xí)慣，少數(shù)民族之間存在排外現(xiàn)象，如察隅縣的僜人，定結(jié)縣陳塘鎮(zhèn)的夏爾巴人，他們主要與本族人民交流，使得生活環(huán)境十分閉塞，造成生活方式原始化，普遍存在濃厚的宗教信仰。面對西藏邊境地區(qū)存在的這種非均衡經(jīng)濟(jì)發(fā)展情況，這對邊境政府在提供基礎(chǔ)公共服務(wù)方面提出了挑戰(zhàn)。

（三）西藏邊境社會管理

西藏的地理環(huán)境造就地廣人稀。隨著我國城鎮(zhèn)化過程中二元城鄉(xiāng)結(jié)構(gòu)的變化，大量的邊境地區(qū)農(nóng)牧民遷往城鎮(zhèn)，使得邊境線周圍人口基本無生活居住區(qū)。由于邊境縣農(nóng)牧民離開自己賴以生存的環(huán)境，來到城鎮(zhèn)生活，使自身在適應(yīng)過程中矛盾不斷，不能很好地融入生活，且沒有基本生活來源，經(jīng)濟(jì)無法得到根本保障，社會問題日益激化。容易產(chǎn)生各種突發(fā)性事件，如宗教群體性事件等，這都對西藏邊境地區(qū)政府治安管理工作提出了挑戰(zhàn)。因此，邊境縣地方政府在提高社會公共服務(wù)時，應(yīng)加強(qiáng)應(yīng)急管理能力，做好應(yīng)急準(zhǔn)備，保障人民的人身安全。

由于西藏邊境居民長期生活在這種相對偏僻閉塞的地區(qū)，加之又受到教育水平偏低，經(jīng)濟(jì)發(fā)展滯后等眾多因素的限制，造成自我思想狀態(tài)上的封閉保守，缺乏現(xiàn)代信息化社會中應(yīng)有的自我生存意識。外加目前中央政府對西藏邊境地區(qū)的支援基本等同于供養(yǎng)政策，使得邊境地區(qū)人民“等、靠、要”的惰性思想嚴(yán)重普遍存在。這使得在西藏邊境地區(qū)在推行服務(wù)型政府建設(shè)中，農(nóng)牧民的政治參與度較低，不情愿為服務(wù)型政府建設(shè)貢獻(xiàn)自身力量，這是其建設(shè)過程中存在的主要問題。

（四）西藏邊境縣政府管理的特殊性

西藏，在政治管理中其地方政府擁有自治權(quán)，并且同時享有一般地方政府的所有權(quán)力。這不僅表現(xiàn)到國家的照顧，同時各自治政府同樣為了更好地發(fā)展，制定相關(guān)地方政策，這使得在邊境地方政府擁有更大的權(quán)力，在邊境地區(qū)的政府努力維護(hù)邊境地區(qū)各民族的基本經(jīng)濟(jì)利益，同時管理好邊境地方的公共事務(wù)，依據(jù)邊境地區(qū)的行政特點(diǎn)，采取符合當(dāng)?shù)貙?shí)際發(fā)展?fàn)顩r的措施手段。

西藏邊境地區(qū)由于受到歷史、政治、經(jīng)濟(jì)等重要因素的制約，政府在治理中人們的自我管理水平缺乏，公民社會的意識淡薄，只有依靠強(qiáng)大的政府，使得在西藏邊境地區(qū) “全能政府”的角色特點(diǎn)尤其突出，更加體現(xiàn)服務(wù)型政府建設(shè)的必要性。比如邊境地區(qū)農(nóng)民的個人住房情況，這屬于典型的私人財產(chǎn)，房屋的改造或新建都應(yīng)由農(nóng)牧民自己進(jìn)行完成，但在西藏邊境地區(qū)著屬于一個特殊情況，由于存在自然條件的限制，邊境地區(qū)脆弱的生態(tài)，政府要禁止居民亂砍濫伐，破壞植被，防止農(nóng)牧民用此進(jìn)行建房，因此在西藏邊境縣的政府職能中需要將邊境地區(qū)農(nóng)牧民基本住房納入到準(zhǔn)公共產(chǎn)品之內(nèi)，由政府負(fù)責(zé)進(jìn)行統(tǒng)一規(guī)劃和安排，并定期發(fā)放建房補(bǔ)貼。

三、加快西藏邊境縣服務(wù)型政府建設(shè)

第一，提高邊境居民基本生活水平。要讓農(nóng)牧民能夠積極自覺地維護(hù)黨和政府的領(lǐng)導(dǎo)，首要任務(wù)是解決農(nóng)牧民的溫飽問題，滿足生存發(fā)展需求，只有達(dá)到基本的安居樂業(yè)才能讓促使擁護(hù)，面對不斷提高的生活水平，明白美好生活得來的不容易，會更加讓人民學(xué)會珍惜當(dāng)前的生活，從而積極地去維護(hù)社會穩(wěn)定。當(dāng)農(nóng)牧民的生活無法安定時，人心浮躁，沒有基本收入，增強(qiáng)社會的不穩(wěn)定因素，甚至是動亂，面對這樣的情況，毋庸置疑要加強(qiáng)公共服務(wù)，提高農(nóng)牧民的意識，從根本上提高邊境地區(qū)生活水平，增強(qiáng)人民認(rèn)同感，保證邊境的穩(wěn)定。

第二，加強(qiáng)地方政府管理。加強(qiáng)政府對邊境地區(qū)的管理，不僅僅是通過強(qiáng)權(quán)政策，禁止農(nóng)牧民外出或者對其人身自由進(jìn)行限制，不是原有的統(tǒng)治式的管理模式，要發(fā)展農(nóng)牧民的基本公民意識，從民主的角度進(jìn)行管理，同時開通相關(guān)的基本渠道，保證農(nóng)牧民有自我管理的意識，轉(zhuǎn)變落后的思想觀念。同時邊境地區(qū)的發(fā)展，不僅是當(dāng)?shù)卣呢?zé)任，同樣離不開黨的領(lǐng)導(dǎo)和西藏自治區(qū)政府的有效監(jiān)管，共同努力為邊境人民提供更好的服務(wù)。

第三，實(shí)行柔性治理。轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)的統(tǒng)治治理思想，在目前西藏邊境地區(qū)我們經(jīng)?？梢钥吹?，為了保證維穩(wěn)的順利進(jìn)行，西藏邊境地區(qū)通常都會設(shè)置三步一崗、五步一哨的警衛(wèi)體系。這在一定程度上防止了不穩(wěn)定因素的產(chǎn)生，但只是這樣一味地用軍隊(duì)來進(jìn)行強(qiáng)硬的管制，在一定程度上要造成適得其反情況，畢竟這是一種壓迫。通過展開柔性的治理工作方式，比如可以設(shè)立便民警務(wù)站，通過它去服務(wù)民眾，為游客進(jìn)行講解服務(wù)，這就相當(dāng)于一個平臺，通過警民之間共建，交流溝通，讓農(nóng)牧民充分地感受到關(guān)懷與重視，愿意同政府進(jìn)行協(xié)商。將維穩(wěn)更多的轉(zhuǎn)化成為一種服務(wù)、一種精神。

[1]周平,方盛舉．中國民族自治地方政府[M]．北京：人民出版社,2007．

[2]吳聲功．服務(wù)型政府的構(gòu)建[M]．北京：社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社,2006．

（作者單位：西藏民族大學(xué)管理學(xué)院）

本文系西藏民族大學(xué)研究生項(xiàng)目（2016mdyjs039）。

曹迪（1994-），女，陜西延安人，西藏民族大學(xué)在讀研究生，研究方向：民族地區(qū)公共管理。