魏笑甜

(山西省財政科學(xué)研究所，山西 太原 030001)

山西省省直管縣財政改革探索研究

魏笑甜

(山西省財政科學(xué)研究所，山西 太原 030001)

2007年,山西省從35個試點開始實施省直管縣財政體制改革。截至2016年,共有74個縣納入省直管縣財政改革范圍,占全省96個縣的77.1%。本文分析了山西省省直管縣財政改革現(xiàn)狀、成效與問題,并根據(jù)發(fā)現(xiàn)的問題結(jié)合山西省實際情況,提出了一些建議。

省直管縣；縣域財政；財政改革

省直管縣體制是指將省、市、縣財政管理關(guān)系由原先的省、市、縣三級體制轉(zhuǎn)變?yōu)槭?、市縣兩級管理體制,對縣的財政管理由原先的“省管市、市管縣”模式改為“省直管縣”模式,實現(xiàn)省對縣的直接管理。這一體制改革的目的是從財政改革入手,減少財政管理層級,調(diào)動縣級政府理財積極性，壯大縣域經(jīng)濟。這是繼1994年分稅制后,我國在財政領(lǐng)域的又一次體制創(chuàng)新。

一、全國省直管縣的財政改革情況

20世紀(jì)90年代以來,伴隨著浙江省財政、海南省財政的省直管縣、強縣擴權(quán)和擴權(quán)強縣等一系列改革措施的成功實施,省直管縣體制改革開始在我國其他省份輻射開來。2005年6月,溫家寶總理在全國農(nóng)村稅費改革試點工作會議上指出:“要改革縣鄉(xiāng)財政的管理方式,具備條件的地方,可以推進‘省管縣’的改革試點。”2005年,國家“十一五”規(guī)劃中提出，“理順省以下財政管理體制,有條件的地方可實行省級直接對縣的管理體制。”2009年,財政部《關(guān)于推進省直接管理縣財政改革的意見》要求“推進省直接管理縣(市)財政體制改革”。2012年11月,黨的十八大報告明確提出，“優(yōu)化行政層級和行政區(qū)劃設(shè)置,有條件的地方可探索省直接管理縣(市)改革。”2013年11月,十八屆三中全會《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》提出，“優(yōu)化行政區(qū)劃設(shè)置,有條件的地方探索推進省直接管理縣(市)體制改革。”

據(jù)統(tǒng)計,全國有26個省份對978個縣(含縣級市、不含市轄區(qū)及民族地區(qū),下同)實施了省直管縣財政改革,占全國同類型縣數(shù)1467個的66.7%。其中，江蘇、浙江、福建、江西等13個省份全面實行,四川、河北、山西等7個省份覆蓋面超過60%,陜西、河南、山東等6個省份覆蓋面低于60%。

在改革過程中,由于各地省情不同,改革的側(cè)重點也有所不同。財政部將各地省直管縣財政改革大致分為三種類型:一是全面管理型。行政管理體制和財政管理體制均由省直接管理縣,主要以北京、上海、天津、重慶4個直轄市和海南省為代表。二是體制管理型。在財政管理的各個方面均由省直接管理到縣,市與縣相互獨立,不再發(fā)生財政關(guān)系，主要以浙江、湖北、吉林等11個省份為代表。三是資金管理型。在轉(zhuǎn)移支付、資金調(diào)度、財政結(jié)算等主要方面由省直接管理到縣,其他財政管理方面仍由市管縣，主要以山西、遼寧、河南等10個省份為代表。

二、山西省省直管縣財政改革情況

我省從2007年開始實施省直管縣財政改革試點,先后將35個國家級貧困縣、中央和省定的24個產(chǎn)糧大縣、13個擴權(quán)試點縣、1個省級轉(zhuǎn)型綜改試點縣以及比照貧困縣政策的大同縣等74個縣納入省直管縣財政改革范圍,占全省96個縣的77.1%，如表1所示。

表1 山西省省直管縣試點縣

我省省直管縣財政改革可以概括為“六到縣兩不變”?！傲娇h”是指體制核定、轉(zhuǎn)移支付、預(yù)決算、資金調(diào)度、財政結(jié)算和債務(wù)管理等六個方面由省直接到縣。“兩不變”是指市對直管縣財政支持責(zé)任不變、其他財政管理工作不變。

(一)六到縣

1.體制核定直接到縣。省直管縣財政收支劃分由省直接核定,各市不得隨意調(diào)整。目前,我省省、市、縣收入共享范圍為增值稅(含原營業(yè)稅、改征增值稅)、企業(yè)所得稅、個人所得稅、資源稅四個稅種,分享比例為省30%、市15%、縣55%,其中煤炭資源稅為省65%、市17.5%、縣17.5%(均為地方留成部分)。除此之外,其余稅種包括城維稅、房產(chǎn)稅、印花稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、土地增值稅、車船稅、耕地占用稅、契稅等為市縣固定收入。

2.轉(zhuǎn)移支付直接到縣。省對縣一般性和專項轉(zhuǎn)移支付均由省直接分配、下達(dá)到省直管縣。市對直管縣轉(zhuǎn)移支付資金,由市直接分配和下達(dá)。

3.預(yù)決算直接到縣。一是省直管縣年度預(yù)算經(jīng)本級人代會審議批準(zhǔn)后,在報送市匯總的同時報省備案。但省直管縣年度收入計劃作為各市收入計劃的組成部分,仍由各市統(tǒng)一安排匯總。二是省直管縣年終決算作為全市財政總決算的組成部分,布置、審核及匯總等工作仍由各市統(tǒng)一安排。

4.資金調(diào)度直接到縣。省直接核定直管縣資金留解比例,省對直管縣轉(zhuǎn)移支付資金由省直接撥付、調(diào)度到縣。市對直管縣的補助資金由市財政專項撥付。

5.財政結(jié)算直接到縣。省直接與直管縣辦理財政結(jié)算。市與直管縣的財政結(jié)算事項,由市報送省,由省統(tǒng)一辦理。

6.債務(wù)管理直接到縣。省直管縣在2009年底前形成的債務(wù)仍按原程序和渠道執(zhí)行。2010年以后新增債務(wù),由省直管縣直接向省辦理有關(guān)手續(xù)并償還。市對直管縣的借款,到期后由直管縣直接歸還市財政。

(二)兩不變

1.市對直管縣財政支持責(zé)任不變?？紤]到市級仍分享直管縣收入,因此,市對直管縣財政支持責(zé)任不變，包括市對直管縣補助繼續(xù)安排,并逐步增加;按照國家有關(guān)配套政策要求,市對直管縣配套資金要及時足額落實。

2.其他財政管理工作不變。其他財政管理工作,如財政預(yù)算執(zhí)行月報、預(yù)算執(zhí)行分析、各項財政統(tǒng)計、財政工作安排和考核等,仍然按照行政管轄范圍,由各市匯總和布置。

三、山西省省直管縣財政改革取得的成效

相對于市管縣財政體制而言,省直管縣財政體制改革在提高財政運行效率、激發(fā)縣域經(jīng)濟活力、規(guī)范省、市、縣之間的財政分配關(guān)系等方面產(chǎn)生了明顯成效。

(一)提高了財政資金運行效率

實行省直接管理縣財政改革后,對預(yù)算編制、體制核定、預(yù)算下達(dá)、資金調(diào)度和財政決算批復(fù)等五個方面實行直接到縣,減少了市級中間環(huán)節(jié),縮短了時間跨度,資金運作更加及時快捷。在具體的財政改革措施中,省直接確定縣級的資金留解比例，省直接向縣調(diào)度撥發(fā)專項資金，省財政直接測算、分配并下達(dá)到縣，包括稅收返還、所得稅基數(shù)返還、均衡性轉(zhuǎn)移支付等轉(zhuǎn)移支付補助,這些措施不斷加強轉(zhuǎn)移支付的力度,真正做到了財力直接到縣。

例如,在資金調(diào)度方面,省與縣的財政資金流轉(zhuǎn)渠道實現(xiàn)互通,避免了財政轉(zhuǎn)移支付過程中市級財政由于周轉(zhuǎn)、截留、盤剝等可能性造成的效率損失,提高了財政轉(zhuǎn)移支付效率,使財政轉(zhuǎn)移直接支付到位。省財政每月?lián)芨对圏c縣的資金到賬時間一般為3～5天,比原先提前了10天左右。各試點縣普遍反映，近年來省財政下達(dá)的轉(zhuǎn)移支付、專項補助等資金基本能夠及時足額到位,跨年度拖欠資金的很少?？h級政府與市級政府一樣享有同等的權(quán)限,可自主決定過去需要由市批準(zhǔn)的事項,實現(xiàn)了指標(biāo)下達(dá)快、資金調(diào)度快、項目申報快,與“擴權(quán)強縣”的其他經(jīng)濟社會管理的自主權(quán)下放改革共同提高了財政資金的運行效率。

(二)激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力

實行省直管縣財政改革,一方面,財力不斷下移增強了縣域經(jīng)濟實力；另一方面,激勵政策改善了縣級財政平衡,為縣域經(jīng)濟發(fā)展帶來了紅利。在這兩方面的共同作用下,大部分貧困縣的財政困難得到緩解,財政實力得以壯大,激發(fā)了縣域經(jīng)濟發(fā)展活力。

表2 2006-2010年山西省部分國定貧困縣財政總收入情況表

1.財力下移增強了縣域經(jīng)濟實力。轉(zhuǎn)移支付力度的加大促進了中央、省財力的不斷下移,進而直接增強了縣域經(jīng)濟實力。表2是8個具有代表性的貧困縣在實行省直管縣體制后的財政收入情況,由2006-2010年的財政總收入數(shù)據(jù)可以看到,各縣增長水平不同,有的增長較大,在全省排名位次明顯前移；有的縣雖然增長,但位次有所下降?？傮w來看,這些縣財政總收入都有明顯增長。

以年報決算數(shù)字分析,與改革前的2006年相比,山西省2007年、2008年2年間對試點縣的一般轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付總額達(dá)218.43億元,增長24.7%,占全省轉(zhuǎn)移支付總額的23.4%。2007年、2008年35個試點縣一般預(yù)算收入總額達(dá)68.47億元,增長20.4%,高于全省一般預(yù)算總收入增幅0.3個百分點。其中,與2006年相比,作為擁有國家級重點扶貧開發(fā)縣最多的忻州市、呂梁市,財政總收入增幅分別達(dá)到了38.7%、36.3%。呂梁市石樓縣、忻州市岢嵐縣等試點縣的財政總收入分別由2006年的2 038萬元、4 085萬元增加到2008年的4 760萬元、11 361萬元,3年間財政總收入分別增長了1.3倍、1.8倍。地區(qū)生產(chǎn)總值也分別由2006年的24 013萬元、43 878萬元增加到2008年的32 096萬元、68 000萬元,3年間兩縣的地區(qū)生產(chǎn)總值分別平均增長了33.6%、55.0%?？梢?實施省直管縣體制改革使貧困縣的財政總收入得到迅速提升,全省35個試點縣的財力明顯增強。

表3 2008年呂梁市代表性四縣財政收入情況表

所屬縣總收入公共財政收入上級補助收入一般轉(zhuǎn)移支付收入(財力性轉(zhuǎn)移支付收入)金額(萬元)占比(%)金額(萬元)占比(%)金額(萬元)占比(%)金額(萬元)占比(%)*石樓523824.820490.5326506.9188527.9*臨縣11291610.3116952.57066514.94243117.7交口402423.7188554.1172963.780383.3柳林11519010.57688116.7257985.5117494.9

表3(續(xù))

所屬縣專項轉(zhuǎn)移支付收入金額(萬元)占比(%)總?cè)丝跀?shù)國內(nèi)生產(chǎn)總值總數(shù)(萬人)占比(%)總值(萬元)占比(%)人均補助收入(元)人均GDP(元)*石樓135317.4113.0320960.529682917*臨縣2715314.95916.31804232.911973058交口71443.9113.03601155.7157232737柳林124626.8328.8113745218.180635545

注:*為省直管縣試點,占比為縣級占呂梁市區(qū)縣合計之比。

(1)縣域財政實力不斷增強。2007-2009年,山西省35個試點縣的財力性轉(zhuǎn)移支付規(guī)模年均增長21.3%,高于全省可用財力規(guī)模增幅1.2個百分點。其中,呂梁市財力性轉(zhuǎn)移支付收入位于前列,3年間6個試點縣的財力性轉(zhuǎn)移支付收入平均水平高出全市縣平均水平1.5個百分點。如表3所示,石樓縣和臨縣在財政總收入占比僅為4.8%和10.3%的情況下,一般轉(zhuǎn)移支付水平達(dá)到了全市一般轉(zhuǎn)移支付收入的7.9%和17.7%,相比其他同水平卻未實施省直管縣財政改革的縣來說,其可支配財力具有更大的競爭力。以呂梁市的4個縣作比較,石樓、臨縣是貧困縣,臨縣是山西人口最多的縣,可以看到,在一般性轉(zhuǎn)移支付和專項轉(zhuǎn)移支付上,這兩個縣都得到了重點傾斜。

表4 山西省部分省直管縣專項轉(zhuǎn)移支付收入情況表

(2)縣域經(jīng)濟發(fā)展質(zhì)量快速提升。專項轉(zhuǎn)移支付,是為了實現(xiàn)特定的經(jīng)濟和社會發(fā)展目標(biāo),上級政府給予下級地方政府的資金補助,要求按規(guī)定用途安排使用。在省直管縣財政改革中,省級政府直接向省直管縣撥付專項資金,包括一般預(yù)算專項撥款和國債補助等。目前,多數(shù)專項轉(zhuǎn)移支付資金都已采用客觀因素分配,有專門的管理辦法。與改革前的2006年相比,2007-2014年間,山西省35個試點縣專項轉(zhuǎn)移支付收入年均增長19%,高于全省專項轉(zhuǎn)移支付年均增長規(guī)模9個百分點。表4是近年部分省直管縣專項轉(zhuǎn)移支付情況。“專款專用”的基本性質(zhì)使貧困縣在基礎(chǔ)設(shè)施、天然林保護工程、退耕還林還草工程、貧困地區(qū)義務(wù)教育工程、社會保障制度建設(shè)、公共衛(wèi)生體系建設(shè)等經(jīng)濟、社會事業(yè)發(fā)展項目的效率和質(zhì)量上都得到了較大提升。

2.激勵政策改善了縣級財政平衡。在省直管縣財政改革中,除具體的財政改革措施以外,很多配套措施也發(fā)揮了積極作用,其中財政激勵政策就對縣級政府促進經(jīng)濟發(fā)展、增強地方財源起到了有效的激勵作用。從2007年1月起,山西省在第一批省直管縣財政改革試點的實施中,針對縣市的財政經(jīng)濟實力,采取了“縣級平衡和消化赤字獎勵”“三獎一補”等補助和獎勵政策,緩解了縣級財政壓力,減少了縣級財政赤字,并調(diào)動了縣級政府發(fā)展經(jīng)濟、培養(yǎng)財源、做大政府財政的積極性。例如，大同市天鎮(zhèn)縣在2007年以前財政總收入最高點僅為3 856萬元(2006年),從未超過4 000萬元；2007年開始被納入山西省省直管縣財政改革試點后,當(dāng)年財政總收入就達(dá)到了5 458萬元,同比增長42%,第二年又增長了36%,到2014年，財政總收入達(dá)到1.64億元。2007-2014年8年間財政總收入年平均增長率達(dá)到17%。而臨汾市隰縣、吉縣,2007年以前,縣級財政一直存在赤字情況,2005年、2006年赤字規(guī)模分別為1 654萬元、1 026萬元；自2007年開始被納入省直管縣改革試點后,財政赤字消失,2007-2014年,財政總收入不斷上升,8年間兩縣財政總收入年平均增長率分別達(dá)到18.4%、34.6%,兩縣的財力不斷增速。

(三)優(yōu)化了省、市、縣之間的財政分配關(guān)系

實行省直接管理縣財政改革后,由于提高了縣級收入,同時省財政直接結(jié)算到縣,避免了市級截留的可能,有效地緩解了縣級財政困難,特別是省級財政對縣級轉(zhuǎn)移支付力度加大,促進了實現(xiàn)全省公共服務(wù)均等化、城鄉(xiāng)區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。絕大多數(shù)試點縣財政實現(xiàn)了連續(xù)三年的收支平衡,財政赤字縣逐年減少。與改革前相比,2009年35個試點縣中的財政赤字縣已從10個減少到6個,赤字額也由1.57億元減少到1.16億元,消化赤字4 000多萬元。同時,縣級財政供養(yǎng)人員得到有效控制。2007-2009年試點縣的財政供養(yǎng)人員年均增長1.9%,不僅低于全省縣級財政供養(yǎng)人員增幅0.2個百分點,而且低于全省財政供養(yǎng)人員增幅0.8個百分點。

同時,縣級財政工作得到了省、市兩級財政的指導(dǎo)和幫助,使縣級能夠更及時、更全面地了解各種財政信息,對各種財政政策的理解和掌握也更加到位。改革初步調(diào)整、規(guī)范了省、市、縣之間的財政分配關(guān)系,賦予縣級政府新的動力、活力和能力,不再為發(fā)放基本工資、縣鄉(xiāng)機構(gòu)正常運轉(zhuǎn)等一些關(guān)系政局穩(wěn)定、社會安定的事情犯難犯愁,能夠放下包袱、輕裝前行,轉(zhuǎn)變理財觀念,調(diào)整理財思路,在更高層次、更廣范圍發(fā)展縣域經(jīng)濟。

四、省直管縣財政改革中的問題與建議

(一)財權(quán)、事權(quán)和支出責(zé)任不匹配

在實行省直管縣后,由于我省是資金管理主導(dǎo)的財政體制改革,導(dǎo)致市、縣在行政體制、財政體制上并未兩條腿走路,市級開始失去了對直管縣的財政資金管理權(quán),但行政權(quán)并未改變,經(jīng)濟社會發(fā)展、區(qū)域性公共管理事務(wù)等責(zé)任也未改變,在債務(wù)管理、財政統(tǒng)計、工作考核等方面仍延續(xù)省對市、市對縣的管理模式,造成了收入劃分與事權(quán)和支出責(zé)任劃分不匹配。因此,需要研究建立更加規(guī)范的市縣級財政事權(quán)和支出責(zé)任的劃分。

(二)縣級財政對省級轉(zhuǎn)移支付依賴性大幅增強

“六到縣兩不變”的省直管縣財政改革,在提高縣級財力的同時,也大幅加大了直管縣對省級財政的依賴性,減少了縣級自主發(fā)展的積極性。例如,2014年婁煩縣上級補助收入包括返還性收入、一般性轉(zhuǎn)移支付收入、專項轉(zhuǎn)移支付收入共計93 605萬元,占到總收入的68.4%,共中專項轉(zhuǎn)移收入63 773萬元,占到總收入的46.5%;陽曲縣2014年專項轉(zhuǎn)移收入38 408萬元,占到總收入116 142萬元的33%。省直管縣政府財力在很大程度上依賴于專項轉(zhuǎn)移支付,縣級財政自有收入能力不斷弱化。但由于我省近年來經(jīng)濟不斷下行,省級對縣級的資金補助盤子收緊,若縣級政府一味依靠省級補助確保當(dāng)?shù)刎斦钠椒€(wěn)運行,將是十分危險的。因此,縣級政府應(yīng)不斷自主提升財力,省級部門應(yīng)在如何加強市縣級政府主動性的激勵政策上做進一步研究。

(三)省級管理范圍擴大,部門管理能力有限

推行省直管縣財政改革后,省級財政管理范圍由現(xiàn)在11個市擴大到85個市縣(11個市、74個縣),導(dǎo)致部門工作量成倍增加,人手不足矛盾加劇(浙江11個市、56個縣;湖北12個市、64個縣;吉林8個市、39個縣)。這就對省級部門以及其他省直部門包括人民銀行的管理能力提出更高要求。因此,省級部門在管理成本、管理手段以及管理能力等方面需進一步加強。

[1]潘小娟,呂 芳.攻堅:聚焦省直管縣體制改革[M].北京:中國社會科學(xué)出版社,2013.

[2]孫學(xué)玉.垂直權(quán)力分合:省直管縣體制研究[M].北京:人民出版社,2013.

[3]賈 康, 于長革. 轄縣大省“省直管縣”財政改革情況探析——基于河北省的調(diào)研[J].地方財政研究,2010(11).

[4]山西省財政廳預(yù)算處.對我省“省直管縣”財政改革情況的調(diào)研[J].山西財稅, 2009(2).

(責(zé)任編輯 李續(xù)智)

2017-02-15

魏笑甜(1989-)，女，山西高平人，山西省財政科學(xué)研究所實習(xí)研究員，研究方向：財政政策研究。

F811.2

A

1008-9306(2017)01-0020-05