郝亞琳++成于思

摘要：PPP模式是建立在公共部門和私人企業(yè)之間相互合作和交流的基礎(chǔ)之上的共贏，可以創(chuàng)造更多的社會效益，更好地為社會和公眾服務(wù)。本文認為，PPP模式在養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中具有良好的應(yīng)用前景。在分析了我國養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)所面臨問題的基礎(chǔ)上，進一步分析了PPP模式在養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)項目中的必要性和可行性。

Abstract： The PPP model is a win-win situation based on mutual cooperation and exchange between the public sector and private enterprises， which can create more social benefits and better serve the society and the public. This paper argues that the PPP model has good application prospects in the construction of pension institutions. Based on the analysis of the problems in the construction of pension institutions in China， the necessity and feasibility of PPP models in the construction of pension institutions are further analyzed.

關(guān)鍵詞：PPP；養(yǎng)老機構(gòu)；必要性；可行性

Key words： PPP；pension institutions；necessity；feasibility

中圖分類號：F283；D669.6 文獻標(biāo)識碼：A 文章編號：1006-4311（2017）36-0078-02

0 引言

我國是世界上唯一一個人口老齡化過億的國家，2020年我國老齡人口將達到2.4億，老齡人口占總?cè)丝诘?6%左右，進入急速老齡化國家。預(yù)計到2050年我國老齡人口將達到4.8億，占總?cè)丝诘?5%左右，進入重度老齡化國家。面對即將到來的人口老齡化高峰，我國面臨著嚴峻的挑戰(zhàn)。而解決養(yǎng)老問題是一項復(fù)雜龐大的社會系統(tǒng)工程，需要通過改革完善相關(guān)體制機制，形成全社會合力，并盡快建立和完善“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)，以社區(qū)養(yǎng)老為依托，以機構(gòu)養(yǎng)老為支撐”的養(yǎng)老服務(wù)體系。但隨著居家養(yǎng)老觀念的改變，社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)還未普及，養(yǎng)老機構(gòu)的作用就顯得尤為重要。但是我國的養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展卻面臨諸多問題，不僅供不應(yīng)求且服務(wù)質(zhì)量也有待提高，因此，探索我國養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)和發(fā)展的新模式成為迫切的需要。

PPP（Public Private Partnership），意為公私合作伙伴關(guān)系，它是公共政府部門與私營機構(gòu)基于合作的共贏模式。其本質(zhì)是政府與社會資本合作，為提供公共產(chǎn)品或服務(wù)而建立的全過程合作關(guān)系，是在政府和社會資本之間建立的利益共享、風(fēng)險共擔(dān)、協(xié)同管理的長期契約關(guān)系，是市場與政府協(xié)同合作的產(chǎn)品。[1]目前我國正大力推廣PPP模式，并在公共服務(wù)領(lǐng)域取得了很大的進展，其對深化投融資體制改革、激發(fā)民間投資活力、提高公共產(chǎn)品和服務(wù)的供給效率、切實擴大有效投資等具有重要意義。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)有望解決其在建設(shè)和發(fā)展過程中面臨的諸多問題，具有良好的應(yīng)用前景。

1 養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)中面臨的問題

1.1 供求矛盾嚴重

根據(jù)國家統(tǒng)計局發(fā)布的《2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》，截至2016年底，我國60周歲及以上老年人總數(shù)為2.3億，全國共有養(yǎng)老服務(wù)機構(gòu)2.8萬個，養(yǎng)老服務(wù)床位680萬張。[2]養(yǎng)老床位總數(shù)占全國老年人口總量的3%，遠低于發(fā)達國家5%的平均水平。

在養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)的供給量十分低下的同時，由于養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的不均衡，中國養(yǎng)老機構(gòu)的床位利用率卻并不高，大量的養(yǎng)老機構(gòu)資源被閑置。出現(xiàn)“一床難求”和“床位閑置”并存的現(xiàn)象。一些服務(wù)設(shè)施好，收費低的公辦養(yǎng)老機構(gòu)入住率達到100%，而一些服務(wù)條件一般但收費較高的高端民辦養(yǎng)老機構(gòu)則入住率較低。

伴隨著我國老齡人口絕對數(shù)量的逐年增加，以及全民生活水平的提高和受教育程度的日益增長，我國未來對養(yǎng)老機構(gòu)的需求量將愈發(fā)增長，而供求矛盾也將愈發(fā)嚴重。

1.2 政府財力投入不足

從全球范圍來看，世界上幾乎所有的國家都存在財力不足的問題。而政府有限的財力使得政府只能提供有限的養(yǎng)老服務(wù)。政府不可能將有限的資源過多的投入在養(yǎng)老服務(wù)上，否則會造成經(jīng)濟結(jié)構(gòu)的僵化和經(jīng)濟增長的緩慢。

中國作為世界上最大的發(fā)展中國家，在目前的經(jīng)濟發(fā)展水平下，很難拿出大量的資金投入到養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中。單純的靠政府的財政經(jīng)費很難解決當(dāng)前我國養(yǎng)老滯后的問題，吸引私人資本進入養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)是大勢所趨。

1.3 養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量不高

由于缺乏相應(yīng)的人才培養(yǎng)和激勵機制，目前國內(nèi)養(yǎng)老機構(gòu)普遍存在著工作強度大、待遇低、流動性大、服務(wù)人員隊伍的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能偏低、專業(yè)高級護士和專業(yè)社會工作者奇缺等共性問題，這些問題就會直接影響我國養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)質(zhì)量。很多養(yǎng)老機構(gòu)都只是提供最基本的生活照顧，在醫(yī)療護理康復(fù)方面遠遠不能滿足需求。

2 PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的必要性

2.1 有利于緩解供求矛盾

資金投入不足是影響我國養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展的最大障礙，其不僅可以導(dǎo)致養(yǎng)老機構(gòu)的供求矛盾，還會對養(yǎng)老機構(gòu)的服務(wù)水平和質(zhì)量產(chǎn)生一定的影響。而PPP模式可以有效地將財政資金與社會資本相結(jié)合，充分發(fā)揮財政資金的放大效應(yīng)，實現(xiàn)政府以財政資金撬動社會資本投資的目的，減輕地方政府的財政負擔(dān)，很大程度上可以解決養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)巨大的資金缺口。將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中，可以在政府財力投入有限的情況下，拓寬資金來源，增加養(yǎng)老機構(gòu)的供給量，緩解供求矛盾。endprint

2.2 有利于提高養(yǎng)老服務(wù)的供給質(zhì)量

PPP模式引入私人資本參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)，可以整合政府、市場、社會的各方優(yōu)勢，以資源整合加合理競爭的方式提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。私人資本的主要特征就是逐利性，因此在經(jīng)營養(yǎng)老機構(gòu)的過程中，為了實現(xiàn)利潤的最大化，經(jīng)營者必定會從市場需求出發(fā)，采用先進的管理方法，積極提升服務(wù)人員的專業(yè)素質(zhì)和職業(yè)技能，引進專業(yè)化的人才等來保證和提高養(yǎng)老服務(wù)質(zhì)量。

2.3 有利于優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)

當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域存在的“一床難求”和“床位閑置”并存的現(xiàn)象，主要原因就是養(yǎng)老機構(gòu)供給結(jié)構(gòu)的失衡，即供應(yīng)與需求的不匹配。隨著新養(yǎng)老時代的來臨，不同的老年人對養(yǎng)老服務(wù)有不同的見解和要求，對養(yǎng)老服務(wù)的需求從簡單的基本養(yǎng)老服務(wù)轉(zhuǎn)向在此基礎(chǔ)上的差異化服務(wù)（例如精準(zhǔn)醫(yī)療、精神關(guān)愛、特殊照料等）。將PPP模式引入養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)后，私人資本的逐利性會使其從市場的需求出發(fā)，根據(jù)市場需求來供應(yīng)和改善養(yǎng)老服務(wù)，提供不同層次的服務(wù)，從而實現(xiàn)養(yǎng)老機構(gòu)的功能分類，優(yōu)化養(yǎng)老機構(gòu)的供給結(jié)構(gòu)，更好的滿足老年人對養(yǎng)老服務(wù)的多樣化需求。

3 PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的可行性

3.1 養(yǎng)老項目的屬性與PPP模式相契合

目前，PPP模式被很多國家和地區(qū)廣泛地應(yīng)用于基礎(chǔ)設(shè)施項目、公用事業(yè)項目以及社會事業(yè)項目的投資建設(shè)，并取得了豐碩的成果。雖然PPP模式具有諸多的優(yōu)勢，但并不是所有的項目都適合該模式。PPP模式適用的項目一般具有如下特點：①項目的性質(zhì)屬于由政府投資并提供的社會公共產(chǎn)品和服務(wù)；②項目具有較長的開發(fā)周期，具有較為充分的市場服務(wù)需求；③項目本身的收益不足以彌補項目的建設(shè)和運營成本；④通過引入私人資本，可以提高項目的建設(shè)和運營效率；⑤政府既是投資主體也是監(jiān)管主體，私人資本既是投資和建設(shè)主體又是運營主體。

根據(jù)公共產(chǎn)品理論，養(yǎng)老機構(gòu)服務(wù)屬于準(zhǔn)公共產(chǎn)品，其產(chǎn)品屬性屬于社會公共產(chǎn)品和服務(wù)的范疇；養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)項目投資大、運營期長、利潤低，大多需要政府補貼或者稅收優(yōu)惠等財政資金的扶持；引入PPP模式后可以大大提高機構(gòu)養(yǎng)老服務(wù)的供給效率和專業(yè)化水平。由此可見，養(yǎng)老項目的屬性和特征與PPP模式適用項目的特征完全匹配，因此養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)適用于PPP模式。

3.2 具備良好的政策法律環(huán)境

近年來，政府從社會資源統(tǒng)籌、政策規(guī)劃設(shè)計等方面對民間資本參與養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域給予了引導(dǎo)和支持，營造了良好的政策法律環(huán)境。

2014年，財政部發(fā)布《關(guān)于推廣運用政府和社會資本合作模式有關(guān)問題的通知》，明確提出公共服務(wù)領(lǐng)域引入PPP模式的可行性、必要性和必然性[3]。

2015年，民政部聯(lián)合發(fā)展改革委等十部門出臺了《關(guān)于鼓勵民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，明確提出了推動民間資本參與養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的一系列優(yōu)惠政策和扶持措施，鼓勵和引導(dǎo)民間資本進入養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域。

2017年，財政部、民政部、人力資源社會保障部聯(lián)合發(fā)布《關(guān)于運用政府和社會資本合作模式支持養(yǎng)老服務(wù)業(yè)發(fā)展的實施意見》，鼓勵運用PPP模式推進養(yǎng)老服務(wù)業(yè)供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)培育與發(fā)展，形成多層次、多渠道、多樣化的養(yǎng)老服務(wù)市場，推動老齡事業(yè)發(fā)展。

3.3 具備良好的運作基礎(chǔ)

自1992年英國最早應(yīng)用PPP模式至今，該模式就在世界范圍內(nèi)得到了快速的發(fā)展并積累了諸多的經(jīng)驗，目前PPP模式在我國的應(yīng)用領(lǐng)域也在逐漸擴大并得到了長足的發(fā)展。據(jù)財政部日前公布的全國PPP綜合信息平臺項目庫第8期季報顯示，截至2017年9月，全國入庫項目達到14220個，累計投資額17.8萬億元。其中，6778個項目處于準(zhǔn)備、采購、執(zhí)行和移交階段。雖然不同的行業(yè)有各自不同的特點，但是很多成功的經(jīng)驗都可以借鑒到養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)中。

從市場結(jié)構(gòu)來看，民營企業(yè)參與行業(yè)的數(shù)量也在逐年增多，部分企業(yè)開始挺進養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)領(lǐng)域，雖然這些項目還在籌措和建設(shè)中，并沒有看到PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的收益如何，但這些探索性的項目也可以為后期的長期發(fā)展提供寶貴的經(jīng)驗。

4 PPP模式下養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的建議

通過以上的分析，本文認為將PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)是十分必要的，而且也具備了良好的應(yīng)用條件。為了進一步推動私人資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)，加快養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的發(fā)展，還應(yīng)采取如下舉措：

首先是進一步強化政策的扶持，優(yōu)化私人資本投資養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的政策環(huán)境。通過政府購買、協(xié)調(diào)指導(dǎo)等方式，鼓勵私人資本參與養(yǎng)老機構(gòu)的建設(shè)，重點發(fā)展養(yǎng)護型和醫(yī)護型養(yǎng)老機構(gòu)，政府應(yīng)保障項目的用地需求，落實稅費減免、水電氣熱費用優(yōu)惠等政策。其次，要加快人才培養(yǎng)，增加養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的智力資源。政府應(yīng)支持高等院校和中等職業(yè)院校增設(shè)養(yǎng)老服務(wù)相關(guān)專業(yè)和課程，加快培養(yǎng)老年醫(yī)學(xué)、康復(fù)、護理等方面的專業(yè)人才，加強現(xiàn)有的老年醫(yī)護人員的專業(yè)培訓(xùn)。第三，政府需要在現(xiàn)有的基礎(chǔ)上加大資金投入，引導(dǎo)和鼓勵金融機構(gòu)創(chuàng)新金融產(chǎn)品和服務(wù)方式，增加對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)及其項目建設(shè)的信貸投入，積極探索和拓展養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)的市場化融資渠道。最后，政府應(yīng)進一步加強監(jiān)督管理，提高PPP模式應(yīng)用于養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的規(guī)范化水平。健全政府領(lǐng)導(dǎo)、民政牽頭、相關(guān)部門參與的工作機制，形成齊抓共管的工作格局，完善養(yǎng)老機構(gòu)設(shè)立許可辦法，健全養(yǎng)老服務(wù)的市場準(zhǔn)入、退出和監(jiān)管制度，加強對養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的監(jiān)督管理。

參考文獻：

[1]査勇，梁云鳳.在公用事業(yè)領(lǐng)域推行PPP模式研究[J].中央財經(jīng)大學(xué)學(xué)報，2015.

[2]國家統(tǒng)計局.《中華人民共和國2016年國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》[R].2016.

[3]王培培，李文.PPP模式下社會養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的創(chuàng)新與重構(gòu)[J].理論月刊，2016.endprint