高 暢

鄭州市“城中村”改造的問題及對策研究

高 暢

文章首先分析了城中村改造中存在的主要問題, 包括: 拆遷改造現(xiàn)行政策不盡合理、安置房建設質量不高、“釘子戶”現(xiàn)象、居民難以適應新的生活方式、流動人口生存環(huán)境惡化等。然后提出了改變土地流轉方式、建立完善的社會保障、科學合理的規(guī)劃、提供更多就業(yè)渠道、建設新型公寓等拆遷改造解決對策。

城中村 改造 對策

一、鄭州“城中村”現(xiàn)狀

“城中村”涉及了“城”和“村”兩個概念，體現(xiàn)了中國“城鄉(xiāng)二元結構”的基本特征。“城中村”的實質是一種農村的社區(qū)，它所實行的是農村典型的集體管理體制，但城中村在物質形態(tài)構成和生活結構方面已經明顯非農化。原村民在“城中村”居住者中所占的比例很小，“城中村”的居住主體是城市的外來流動人口。[1]鄭州市“城中村”具有以下幾方面特征。

（一）缺乏統(tǒng)一規(guī)劃，存在各種安全隱患

走進鄭州的“城中村”，給人一種窒息的感覺，由于城中村土地資源珍貴，加之房租收益可觀，村民自己建的到處是“握手樓”、“接吻樓”，沒有經過政府建設部門審批，施工質量參差不齊，不時有城中村房屋坍塌的新聞見諸報端，存在嚴重的安全隱患。

（二）流動人口多，社會情況復雜

由于“城中村”租金相比小區(qū)便宜，交通也很便利，多數來鄭州工作的人，迫于生活壓力，選擇在“城中村”蝸居，使得其流動人口遠遠超過本村村民。2014年，僅花園路劉莊這個小村莊里，就住了10多萬人，其中絕大部分是流動人口，當年6月，警方對劉莊部分居住人員進行信息統(tǒng)計，有過違法犯罪記錄的人高達97個。

（三）經濟來源方式多樣化,但普遍不高

住在“城中村”的主要分原住村民和流動人口，原住村民收入主要來自村集體分紅、村民違規(guī)出租土地和房屋及村內各類非正規(guī)經營項目。流動人口來自各行各業(yè)、諸如五金店、小飯店、小吃攤、衣服店等各種店鋪工作，也有很多剛畢業(yè)在這里過度的學生，收入不高。

二、鄭州市“城中村”改造中出現(xiàn)的問題

“城中村”是城鄉(xiāng)二元結構矛盾在城市建設和發(fā)展中的縮影，雖然位置在城市，有很多甚至處在繁華的鬧市，交通便利，購物方便，但其空間形態(tài)、土地權屬、戶籍管理、經濟體制等方面，仍然保留著明顯的農村特征，實行農村集體所有制和農村管理模式，形成了經濟價值、社會屬性的多重分裂。[2]“城中村”拆遷改造是一個系統(tǒng)的、復雜的工程，政府、開發(fā)商、村民、村委會都是參與方，利益點各有不同，不同參與方都在表達自己的利益述求，追求自己的利益最大化。這些因素交織在一起，造成了在拆遷的時候形成了很多沖突和矛盾，出現(xiàn)了一些問題，分析起來主要有以下幾點。

（一）拆遷改造現(xiàn)行政策不盡合理

依據《中華人民共和國土地管理法》的相關規(guī)定，農民對集體所有的土地有經營權和管理權，“城中村”屬于集體所有土地，如果拆遷改造，村民或者村委會無權與開發(fā)商談判轉讓村所有的集體土地，必須經過政府征地的程序，把集體土地轉變成國有土地，然后才能在市場上流轉。這就使得在“城中村”拆遷改造過程中參與程度最高的兩個主體，村民、村集體和房地產開發(fā)商對最核心的問題，土地的合法流轉沒有決定權，必須依靠政府的職能才能達成拆遷改造目標。

鄭州市“城中村”基本沒有耕地，拆遷改造的對象主要是村民自建的房屋，這些房屋雖然沒有房產證不能在市場上出售，但是村民用它來出租，創(chuàng)造的經濟價值高。城中村地理位置比較好，交通便利，配套齊全，地塊價值高。在這樣的情況下，對城中村房屋價值屬性和補償標準的界定，僅僅參考“土地管理法”的規(guī)定已經不太適用，賠償標準的合理確定直接影響拆遷改造的進度。

（二）安置房建設質量不高

“城中村”開發(fā)周期長，拆遷與補償均需巨額投入，政府難以承受，必須引進開發(fā)商。開發(fā)商在“城中村”改造過程中，承擔社會責任的意識不強，一味追逐利益，想法設法提高容積率，鄭州有些“城中村”改造容積率甚至超過5.0，造成過密開發(fā)和土地濫用，開發(fā)的小區(qū)布局較差，綠化、公交、學校、醫(yī)療等配套服務設施不夠完善，宜居性差?！俺侵写濉辈疬w改造安置房多選址在偏僻和邊緣地帶，位置佳、商業(yè)價值高的地塊留作商品房。拆遷安置房升值空間不大、戶型結構不佳的存量房屋甚至是二手房，難以讓群眾滿意。

（三）居民拆遷積極性不高

“城中村”地理位置佳，交通出行便利，租住的流動人口很多，樓房建筑較高，以獲取更大的利益?！俺侵写濉边M行拆遷改造時，村民“突擊”蓋房，把自家的房屋憑空增加幾層，謀求更多的補償。面對拆遷，一方面村民不愿放棄既得利益，不愿舍棄穩(wěn)定的、日益增長的租金，不想改變當“包租公”的現(xiàn)狀；另一方面，拆遷戶對自家的房屋心里預期價值很高，對補償安置要求很高，當愿望不能得到滿足時，心里有落差，對拆遷改造工作不理解，不配合，甚至破壞拆遷改造；再者，城中村拆遷改造后，原村民將失去世代居住的房子，搬到自己尚未謀面的安置房去居住，以后的生活方式、經濟收入來源都是未知的，對目前生活的留戀和對未來生活的不確定性交織在一起，也讓村民對拆遷改造工作積極性不高。

（四）“城中村”居民難以適應新的生活方式

“城中村”拆遷改造后，原村民失去了耕地收入、房租租賃、經營收益等收入，收入來源減少，有人嘗試著謀求一份職業(yè)，但因為年齡偏大、文化程度不高、與社會脫節(jié)等原因，就業(yè)的起點比較低，也容易下崗。有些“城中村”拆遷改造打破了原有的管理區(qū)域和建制，部分異地安置戶未能及時納入當地社區(qū)管理，導致不能及時享受到應有的公共服務和社區(qū)居民待遇。住進安置房的村民，生活環(huán)境變了，但生活習慣、交往方式、思想觀念短時間內很難改過來。

（五）流動人口生存環(huán)境惡化

“城中村”拆遷改造對流動人口群體影響非常大，這是很多研究城中村拆遷改造的文章多未提及的。“城中村”對流動人口有著天然的吸引力，房租便宜、交通便利、日常生活需要的診所、菜市場、網吧、臺球廳等生活和娛樂設施應有盡有，能滿足生活和工作需要且成本不高。一旦“城中村”拆遷改造，這些人只能到商品房小區(qū)租房，房租翻了幾倍。住在其中的流動人口職業(yè)多為銷售員、營業(yè)員、快遞員、保潔、門衛(wèi)等，還有初到城市打拼的學生，如果“城中村”消失，高昂的生活成本可能逼退這些“追夢人”。

三、對促進“城中村”改造的幾點建議

“城中村”是中國城鄉(xiāng)二元經濟結構在經濟發(fā)展到一定階段的必然產物，城中村改造是每一個發(fā)展較快的城市所必須解決的問題。“城中村”改造涉及利益主體多、紛爭大、關系復雜等因素，已經成為一個復雜的民生問題。拆遷改造工作做不好，會激化社會矛盾，甚至影響到城市經濟社會的發(fā)展進步。做好“城中村”的拆遷改造，頂層設計是關鍵，征地補償標準、改造模式、城市規(guī)劃等需要政府提前制定藍圖，才能在拆遷改造時合法合理不突進，才能得到老百姓的理解和支持。可從以下幾方面著手。

（一）改變土地流轉方式

非公益性項目如學校、醫(yī)院、地鐵、高速公路建設等，政府應盡量少征地；商業(yè)性的項目應發(fā)揮出市場經濟的作用，把農民作為交易的主體，人大立法、政府出政策，農民可將集體土地參與市場交易，政府通過稅收調節(jié)農民賣地收入。比如一塊地，政府劃為城市拆遷改造區(qū)，農民可以選派代表與開發(fā)商進行談判，不同開發(fā)商均可公平參與競爭和交易，如果這塊地的成交額是600萬元，政府可征稅300萬元。這種土地流轉方式確保了農民作為集體土地主人的地位，農民參與土地流轉獲得的收入比政府強征的標準高，一方面，農民對拆遷改造的工作容易理解和支持；另一方面，政府開展工作的壓力小，直面的矛盾沖突減少，通過稅收調節(jié)仍然能得到財政收入支持地方建設；第三，土地市場更加透明，競爭性增強，能發(fā)揮出市場調節(jié)的作用，起到優(yōu)勝劣汰、抑制房價的作用。

（二）建立完善的社會保障

“城中村”改造村民依靠土地和好地段的房產就能夠獲得可觀收入,但現(xiàn)在他們?yōu)榱顺鞘械陌l(fā)展作出了一定的利益犧牲,而在社會上的競爭能力十分有限的前提下,他們由農村意識轉化為城市意識,由村民的生活、生產方式和行為轉化為市民的生活、生產方式和行為需要一個較長的適應期,這樣在現(xiàn)實的社會生活中就面臨著風險。因此,從顯示社會公平、維護社會正義的角度來看,建設覆蓋全體“城中村”改造村民的社會保障制度就顯得必要了。城中村失地農民的“農轉非”，其關鍵不僅在于轉戶口，也在于相關社會保障、醫(yī)療、教育等制度的配套改革，要做到城中村失地農民與城市居民一視同仁,使他們也能“老有所養(yǎng)、老有所樂、病有所醫(yī)”，共同享受社會文明進步帶來的保障。

（三）科學合理的規(guī)劃

“城中村”拆遷改造應該因地制宜，對周邊環(huán)境進行全面考察，結合村子的特點，邀請專業(yè)的設計院進行規(guī)劃，比如可以改造成風情商業(yè)街、夜市區(qū)、小商品市場等，把村子的價值最大化。對于“城中村”的拆遷改造，應科學合理規(guī)劃，有些村莊不必全部推倒重建，這是對資源的一種極大浪費，一些有特色的“城中村”，諸如有歷史底蘊的建筑可以保存?！俺侵写濉毕忍烊狈Φ氖姓涮卓梢院笃谘a齊，讓其以嶄新的面貌煥發(fā)新的生機，作為一片有色彩的葉子點綴在城市間，這樣的城市，比起千城一面，會更有吸引力和宜居性。

（四）提供更多就業(yè)渠道

政府要拓寬就業(yè)服務渠道，設立為“城中村”失地農民提供就業(yè)服務的中介機構，建立健全以職業(yè)技術教育為主的、多層次的城中村失地農民職業(yè)技能培訓體系，鼓勵占用“城中村”土地的單位為失地農民提供合適的就業(yè)崗位。對自謀職業(yè)的城中村失地農民，應參照城鎮(zhèn)失業(yè)人員再就業(yè)政策給予稅收等優(yōu)惠，對吸納“城中村”失地農民達到一定數量的企業(yè)給予必要的政策扶持，對失地農民興辦企業(yè)給予必要的政策傾斜。可以將失地農民土地補償費折算成股份投入到用地單位，以參與經營獲取收益的方式維系城中村失地農民的永續(xù)權益。為保障失地農民的生產、生活，在征收土地的同時依規(guī)劃預留部分土地或開發(fā)后部分不動產給被征地農民集體經濟組織，用于發(fā)展第二、三產業(yè)。

四、結語

我國已進入全面建成小康社會的決定性階段，正處于經濟轉型升級、加快推進社會主義現(xiàn)代化的重要時期，也處于城鎮(zhèn)化深入發(fā)展的關鍵時期，城鎮(zhèn)化對經濟社會發(fā)展的意義重大，新型城市建設、“城中村”改造的步伐也會越來越快。臟、亂、差不是“城中村”的固有標簽，對“城中村”的拆遷改造是一個復雜的系統(tǒng)工程，需要政府、村集體和村民、開發(fā)商等多方的共同努力推進，以人為本、因地制宜、集約高效、城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的開發(fā)理念逐漸深入人心，需要城市的建設者用生態(tài)文明、綠色低碳、傳承文化、保持特色的新視野規(guī)劃整個城市的未來。

[1]劉夢珂．鄭州市“城中村”問題研究[D]．武漢:華中師范大學,2014．

[2]王平,石以超,劉紹軒,萬彥男．城中村拆遷改造中的突出問題及對策建議——以重慶市涪陵區(qū)為例[J]．重慶行政,2013(8):61～64．

（作者單位：河南牧業(yè)經濟學院教務處）

高暢（1986-），女，河南淮陽人，碩士，河南牧業(yè)經濟學院教務處，助教，研究方向：土地利用評價、農林經濟管理。