傅小鵬

【摘 要】政府組織參與社會救助服務(wù)工作是目前社會保障制度創(chuàng)新發(fā)展的必然需求，既可讓社會組織逐漸承接政府職能，又對社會組織的培育和發(fā)展起到了促進作用。在推行政府購買社會救助服務(wù)時，關(guān)鍵之處在于如何確立政府和社會組織雙方的管理體制和機制，本文基于以上論述，對政府購買社會救助服務(wù)過程中的運作方式以及社會組織的管理協(xié)調(diào)進行了思考，希望能為相關(guān)改革提供借鑒。

【關(guān)鍵詞】政府；社會救助服務(wù)；購買

習(xí)近平總書記在2013年提出的“精準(zhǔn)扶貧”思想對社會救助服務(wù)提出了新的發(fā)展思路和要求，其強調(diào)鼓勵社會力量和組織參與救助服務(wù)工作，積極采取政府和社會資本合作（PPP）模式共同支持救助供養(yǎng)服務(wù)工作，并逐步加大政府購買支持服務(wù)和項目的力度，以下將結(jié)合政府購買社會救助服務(wù)的類型分析出發(fā)，對推進過程中的主要問題進行分析探討。

一、社會救助服務(wù)的含義和類型分析

目前對社會救助服務(wù)的定義為：在政府主導(dǎo)的前提下，引導(dǎo)社會各界力量對需要救助的對象，如老年人、殘疾人、兒童、失業(yè)者、重大疾病患者，面向其家庭和成員存在的差異化需求，為其提供教育就業(yè)、生活照料、醫(yī)療康復(fù)等多方面的社會支持和救助性服務(wù)。具體類型可劃分為以下內(nèi)容：

1.低保

針對人均收入低于當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ蠘?biāo)準(zhǔn)，且家庭財產(chǎn)符合當(dāng)?shù)刈畹蜕畋Ｕ系募彝?，政府給予最低生活保障。

2.特困人員救助供養(yǎng)

政府對缺乏勞動能力、生活來源無保障，無法定撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、扶養(yǎng)義務(wù)人，或其法定義務(wù)人不具備撫養(yǎng)、贍養(yǎng)、扶養(yǎng)能力的殘疾人、16周歲以下的未成年人、老人給予特困人員救供養(yǎng)。

3.自然災(zāi)害救助

受自然災(zāi)害嚴重影響的人員和家庭，政府需根據(jù)自然災(zāi)害救助制度，與社會公益組織配合，向受災(zāi)人群提供生活救助。

4.醫(yī)療救助

符合以下醫(yī)療救助標(biāo)準(zhǔn)的人員和家庭可由申請政府醫(yī)療救助政策：

（1）特困供養(yǎng)人員。

（2）低保家庭成員。

（3）90歲以上的高齡老人。

（4）縣級以上人民政府規(guī)定的其他特困人員。

5.教育救助

在九年義務(wù)教育階段就學(xué)的特困、低保家庭未成年成員，政府給予教育救助，針對中等職業(yè)教育、高中教育階段就學(xué)的特困、低保家庭成員，或無法入學(xué)接受義務(wù)教育的殘疾未成年人，政府需根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況給予必要的教育救助。

6.住房救助

符合住房困難規(guī)定標(biāo)準(zhǔn)的低保家庭、分散供養(yǎng)特困人員，由政府給予住房救助服務(wù)。

7.就業(yè)救助

若低保家庭中的成員具備勞動能力，但因各種因素導(dǎo)致失業(yè)，可通過社保補貼、就業(yè)咨詢、崗位培訓(xùn)實習(xí)、貸款貼息、費用見面、公益性崗位安置等措施給予就業(yè)救助。

8.臨時救助

針對交通事故意外、火災(zāi)、家庭成員突發(fā)疾病變故等原因?qū)е碌臅簳r生活嚴重困難的家庭，或因生活必要支出突然超出家庭財務(wù)承受能力導(dǎo)致暫時生活嚴重困難的低保家庭，可采取臨時救助。

二、政府購買社會救助服務(wù)存在的主要問題

據(jù)2015年統(tǒng)計，我國農(nóng)村貧困人口約為5575萬人，貧困發(fā)生率約5.5%，弱勢群體基數(shù)龐大，故社會救助存在較大的壓力，導(dǎo)致我國政府在社會救助領(lǐng)域的購買服務(wù)和資本合作存在諸多亟待解決的問題。首先，政府出臺的政策、法律不健全影響到社會組織救助服務(wù)的施行，政府購買和社會資本合作的實踐尚未成熟，缺乏監(jiān)督評估制度，難以推動社會 組織可持續(xù)發(fā)展；其次，政府購買社會救助服務(wù)時，與社會組織雙方的角色定位不合理，影響到相互合作的開展，難以建立雙方市場契約關(guān)系，職能分配不到位也導(dǎo)致政府雖然購買社會救助服務(wù)，但卻難以為社會組織的長遠發(fā)展提供動力支持；最后，社會組織自身欠缺足夠的能力，導(dǎo)致社會救助質(zhì)量難以提升。

三、政府購買社會救助服務(wù)，促進社會救助組織發(fā)展的思考和建議

1.健全外部發(fā)展機制，強化政府的政策引導(dǎo)

（1）完善立法。通過法律形式為政府與社會組織之間的資本合作提供規(guī)范依據(jù)，確定社會組織在實行救助服務(wù)時的基本權(quán)益和法律地位，并區(qū)分政府和社會組織的作用邊界。

（2）提供政策優(yōu)惠。政府部門可借鑒美、德、法等西方國家的經(jīng)驗，例如法國政府規(guī)定，對社會組織參與社會救助提供60%的免稅優(yōu)惠，結(jié)合我國目前的稅收政策，可采取稅收優(yōu)惠激勵社會組織積極承擔(dān)救助服務(wù)的職責(zé)。

（3）提高政府的資源支持力度，例如可成立社會救助專項基金，建立財政投入長效機制，并針對社會組織技術(shù)、人力物力、資金不足的弊端，提供私有資本引入、政府購買、財政補貼的人才培訓(xùn)等多種支持形式。；

（4）健全評估機制。由社會組織、政府部門、社會公眾、社會媒體組成多元化監(jiān)督體系，并結(jié)合第三方評估機構(gòu)，以多樣化監(jiān)督方法規(guī)范社會組織發(fā)展行為。

2.促進政府職能“三個轉(zhuǎn)變”，改變雙方合作關(guān)系

（1）轉(zhuǎn)變政府角色定位。在我國目前“大社會、小政府”的公共環(huán)境下，需強化服務(wù)型政府定位，促進政府角色從全能型逐漸過渡到有限性，將可由社會組織和機構(gòu)承擔(dān)的救助服務(wù)職能放權(quán)給社會組織，明確社會組織在公共服務(wù)和社會救助中的影響力。

（2）政府和社會組織相互關(guān)系的轉(zhuǎn)變。政府部門需有意識的避免對社會組織過多的控制和干預(yù)，作為參與社會救助的主要供給方，社會組織需具備一定的發(fā)展獨立性，維持和政府間平等互助的關(guān)系減少對政府的隸屬性和依附性，擴大發(fā)展和競爭平臺。

（3）政府和社會組織管理方式的轉(zhuǎn)變。在政府購買社會救助服務(wù)和社會組織提供社會救助時，第一責(zé)任仍屬于國家和政府部分，但可通過政社合作機制引導(dǎo)社會組織共同參與，在管理方式上要從強勢控制者轉(zhuǎn)變?yōu)椤百徺I者”和“監(jiān)督者”，在救助行為規(guī)范的基礎(chǔ)上允許社會組織有自主管理空間。endprint

3.培養(yǎng)社會組織，提高其救助能力

（1）重點提升社會組織內(nèi)部管理能力，完善管理流程的科學(xué)化、規(guī)范化和制度化，例如運作機制、決策機制、資源配制和財務(wù)管理等。

（2）培養(yǎng)外部競爭力、救助專業(yè)性服務(wù)能力和多樣化服務(wù)能力，為不同的弱勢群體提供針對性的服務(wù)。

（3）社會組織需提高自我監(jiān)督能力和信度，推行監(jiān)督懲罰和信息公開機制，保證運作時的透明度，逐步建立社會公信力，從而贏得公眾的信任和支持，在承接政府服務(wù)項目的競爭中占據(jù)優(yōu)勢。

4.以項目制運作方式提高政府購買社會救助服務(wù)的實踐性

政府購買社會救助服務(wù)以項目制運作可促進政府將救助項目的設(shè)定、資金管理、操作實施和各項資源信息朝承接的社會組織傾斜，不僅可實現(xiàn)政府職能的轉(zhuǎn)變，從傳統(tǒng)民政過渡到現(xiàn)代民政，又可通過購買社會服務(wù)引入更為專業(yè)的社工，提高救助服務(wù)效率。在推行項目制運作時，需根據(jù)社會弱勢群體的各類需求，采取項目管理方式，將涉及到的零散服務(wù)統(tǒng)一整合成“項目”，并引入社會工作和科學(xué)管理的理念。從我國華南、華東、西南等省份的試點來看，以政府委托或單一采購的招投標(biāo)形式購買社會救助服務(wù)可起到扶持和促進社會組織發(fā)展的作用；隨著項目化運作的加深和社會組織數(shù)量增加、救助服務(wù)質(zhì)量和效率提升，可鼓勵社會組織參與競爭，政府在購買時可通過“社會救助服務(wù)項目公益創(chuàng)投”和“社會救助服務(wù)項目招投標(biāo)”兩種方式選取合格的社會組織，從而實現(xiàn)社會救助工作的個案化和精確性。

四、結(jié)束語

社會救助是國家政府對社會弱勢群體所提供的維持基本所需的接濟和扶助，對維護社會穩(wěn)定和實現(xiàn)社會公平有重要意義，在我國目前弱勢群體基數(shù)龐大的背景下，可通過政府購買社會救助服務(wù)，實現(xiàn)政社資本合作的方式達到“精準(zhǔn)扶貧”的目的，具體開展過程中可通過政策引導(dǎo)、職能轉(zhuǎn)變、提高社會組織救助能力、項目制運作等方式提高政府購買社會服務(wù)的可操作性，從而拓展救助服務(wù)內(nèi)容，滿足救助對象多元化服務(wù)要求。

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