【摘 要】政府高度重視產業(yè)園區(qū)發(fā)展，組織機構有保障，規(guī)劃目標已明確，資金相對傾斜，扶持政策到位。產業(yè)園區(qū)如何管理，本文以西部某經開區(qū)平臺公司為列，闡述“政府主導、企業(yè)管理” 的園區(qū)管理運作模式，提高辦園水平，推動地方經濟發(fā)展。

【關鍵詞】產業(yè)園區(qū)管理運作模式

一、引言

根據中央的要求，大力倡導和發(fā)展產業(yè)園區(qū)是新的歷史時期的經濟戰(zhàn)略部署。產業(yè)園區(qū)就是政府規(guī)劃出一塊區(qū)域，通過優(yōu)化經濟發(fā)展的軟環(huán)境和硬環(huán)境，制定一系列優(yōu)惠政策，吸引和鼓勵大量企業(yè)進駐和發(fā)展，形成產業(yè)集群和發(fā)揮集群效應的地方經濟“特區(qū)”。產業(yè)園區(qū)要求土地集中連片，產業(yè)統(tǒng)一規(guī)劃，能源集中供應，污水集中排放處理，政府統(tǒng)一管理。

隨著經濟改革的深入，經濟的高速增長，土地供需矛盾越來越突出，環(huán)境問題、安全問題越來越受到重視，破產、兼并，企業(yè)重組的情況越來越多，安排下崗失業(yè)職工就業(yè)，創(chuàng)造穩(wěn)定的投資環(huán)境等問題倍受政府關注，鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新、招商引資、扶持產業(yè)發(fā)展的政策層出不窮。

由于產業(yè)園區(qū)實現了“土地集約，產業(yè)集聚，信息共享，集中排污，節(jié)約能源，降低成本，提高產品競爭力，解決問題”的功能，受到各級政府高度重視。在制定國民經濟發(fā)展規(guī)劃中注重產業(yè)園區(qū)的專項規(guī)劃，控制性規(guī)劃，祥細性規(guī)劃，組織機構中成立經濟開發(fā)區(qū)或工業(yè)園區(qū)管理委員會（行政級別為同級副職），財政預算上也向產業(yè)園區(qū)傾斜。

政府高度重視產業(yè)園區(qū)發(fā)展，組織機構有保障，產業(yè)規(guī)劃目標明確，財政資金相對傾斜，產業(yè)園區(qū)如何管理，如何提高辦園水平，本文以西部某縣級市平臺公司為列論述“政府主導，企業(yè)管理”的園區(qū)管理運作模式，提高辦園水平，推動地方經濟發(fā)展。

二、西部市縣產業(yè)園區(qū)特點分析

1.自然環(huán)境特點

西部自然資源的特點是，資源豐富，環(huán)境優(yōu)美，氣候溫和。水資源，生物資源，有色金屬資源豐富，植被覆蓋率較高，山地氣候明顯，生物的多樣性顯現。自然景觀多，人文景觀少，原生態(tài)多，侵入態(tài)少，山多坡地多平壩子少。環(huán)境容量小，土地貧瘠、土壤薄弱，破壞后不易修復。水資源豐富，適合發(fā)展水電項目，有色金屬資源儲量高，多伴生礦藏，宜發(fā)展綜合利用項目，氣候特點為夏無酷暑冬無嚴寒更無霧霾天氣，適宜發(fā)展高原特色農業(yè)，花卉種植業(yè)以及養(yǎng)老養(yǎng)生產業(yè)；自然資源多樣，植被未被破壞，風景優(yōu)美，適宜發(fā)展觀光旅游業(yè)。

2.產業(yè)園區(qū)基礎設施薄弱，投入不足

以某縣級市為列，規(guī)劃主要園區(qū)4個：熱電汽綜合利用產業(yè)園區(qū)、精細化工園區(qū)、輕工業(yè)園區(qū)、生活物流園區(qū)，規(guī)劃總面積11200畝，基礎設施（道路，土地平整，集中供水、供熱設施，電力及電力遷改，污水處理設施、相關配套設施建）總投資25億元。截至2016年，實際投入1.5億元，投入占比為6%，投入不足制約地區(qū)經濟的發(fā)展。

3.招商引資力度有限，難以留住企業(yè)

政府已出臺招商引資優(yōu)惠政策，但來縣市考察的企業(yè)多，投資的企業(yè)少。企業(yè)普遍反映基礎設施較差，招商引資優(yōu)惠力度不大，無法滿足園區(qū)企業(yè)生產需求。

4.優(yōu)秀人才短缺，待遇不高

優(yōu)秀的人才流向發(fā)達的地區(qū)，因為待遇高，事業(yè)規(guī)劃目標明確。根據筆者多年的觀察和調研，一本以上的不愿回西部就業(yè)、創(chuàng)業(yè)，其他本科生喜歡到二三線城市發(fā)展，四五線城鎮(zhèn)能留住的人才就更少了，留下的年復一年的考公務員或事業(yè)單位。產業(yè)園區(qū)和園區(qū)平臺公司重視人才隊伍建設考慮不足，素質較高人才紛紛流出，影響園區(qū)的長足發(fā)展。

5.西部多山地，交通不便

物流成本過高，稀釋了企業(yè)利潤，投資成本高，比較優(yōu)勢不明顯。

6.資金匱乏，融資難

西部產業(yè)園區(qū)的發(fā)展，同樣需要項目融資，但項目規(guī)模小，前景不樂觀，區(qū)位優(yōu)勢不明顯，機構、企業(yè)、銀行都不愿參與產業(yè)園區(qū)的建設，雖然有建園規(guī)劃，但籌不到足夠的資金，地方財政投入有限，園區(qū)建設滯后，影響地方經濟發(fā)展。

7.創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的積極性不高

雖然地方政府也出臺了“雙創(chuàng)”的優(yōu)惠政策，但真正創(chuàng)業(yè)者少，創(chuàng)新者更少，靠“雙創(chuàng)”解決失業(yè)問題難度大。

三、發(fā)展產業(yè)園區(qū)的必要性

1.發(fā)展產業(yè)園區(qū)可以充分利用有限的土地資源

統(tǒng)一規(guī)劃，節(jié)約土地，建多層標準化廠房，提高土地的利用率。

2.可以加強園區(qū)交通、通信、供水、供氣、供電、防災減災等配套基礎設施建設

增強園區(qū)綜合配套能力，引導產業(yè)和項目向園區(qū)集聚，形成具有特色的產業(yè)園區(qū)。

3.可以增加就業(yè)，穩(wěn)定人心

由于產業(yè)園區(qū)是產業(yè)集聚地，可以吸納農村轉移的勞動力，解決失地農民的就業(yè)問題，安置下崗失業(yè)工人重新就業(yè)，也可以幫助貧困戶、零就業(yè)家庭成員就業(yè)。以新建的開遠輕工業(yè)園區(qū)為例，2017年入園企業(yè)就需要新招員工2000人。安排了就業(yè)，穩(wěn)定了人心，為政府排憂解難，為企業(yè)增加收入，實現了社會、政府、企業(yè)的多贏局面。

4.可以實現產業(yè)園區(qū)高標準規(guī)劃，差異化發(fā)展

從長遠看，產業(yè)園區(qū)的高標準規(guī)劃，主要指園區(qū)基礎設施，產業(yè)集群的規(guī)劃，為產業(yè)發(fā)展留足空間，不形成羈縻。這樣可以節(jié)約資金，降低經營成本，體現地域資源特點，體現產業(yè)優(yōu)勢互補，延長產業(yè)鏈，實現人才、信息、資源共享，集中供水、供電，污水集中排放和處理，節(jié)約治理環(huán)境的成本。

5.產業(yè)園區(qū)和產業(yè)集群可以產生規(guī)模效應

從“雙創(chuàng)”的角度看，園區(qū)標準化廠房的建立，營造了創(chuàng)新、創(chuàng)業(yè)的環(huán)境，實現規(guī)模效應。

四、“政府主導，企業(yè)運作”的園區(qū)管理模式

從開發(fā)區(qū)的管理模式上看產業(yè)園的管理，可分為行政主導型、公司治理型和混合型三種管理運作模式。

政府主導型為傳統(tǒng)的產業(yè)園區(qū)的管理運作模式：成立機構經開區(qū)或管委會或園區(qū)——劃定產業(yè)區(qū)域優(yōu)化規(guī)劃方案——制定相應配套政策——財政撥付經開區(qū)項目資金——基礎設施建設項目招投標——項目建成驗收投入營運——招商引資——項目入園——提供服務——兌現招商引資優(yōu)惠政策——政府督導。endprint

這種模式以政府投入為主，征地、拆遷、線路改遷、修路、電網架設、地下管廊鋪設，供水、污水處理設施、消防等配套設施建設均由政府出資，民間資本以BT/BOT等方式參與園區(qū)基礎設施建設，最終還是政府買單，財政支出力度大，地方政府心有余而力不足。扶持政策兌現乏力，入園企業(yè)不滿，矛盾多、園區(qū)管理機構壓力大，項目推進滯緩。

政府主導型的園區(qū)管理運作模式在建園之初起到了積極作用，搭建了園區(qū)管理機構，招聘了一批專業(yè)技術人才，規(guī)劃了園區(qū)的范圍、產業(yè)方向，引入了一批企業(yè)入駐，產業(yè)園區(qū)初具規(guī)模。隨著產業(yè)結構的調整，供給測改革，金融風險意識的提高，國家對環(huán)保、安全問題的高度重視，經濟新常態(tài)等經濟改革的深入，原有的矛盾沒解決，新的問題又出現，傳統(tǒng)的管理運作模式越來越不適應經濟新常態(tài)的發(fā)展。

如何解決上述問題，筆者以西部某市經開區(qū)平臺公司“興園公司”為例論述“政府主導，企業(yè)運作”的管理運作模式，帶動地方經濟發(fā)展。

1.政策依據及成功經驗導向

《國務院關于中西部地區(qū)承接產業(yè)轉移的指導意見》（國發(fā)〔2010〕28 號）提出：創(chuàng)新園區(qū)管理模式和運行機制。秉承“大膽創(chuàng)新園區(qū)發(fā)展建設管理模式，積極借鑒和探索以企業(yè)為主體的園區(qū)開發(fā)機制，全面推進園區(qū)的實體化運作”的理念。通過學習蘇州等其他產業(yè)園區(qū)建設的經驗，我們認識到“走政府主導加公司化運作”的管理運作模式是園區(qū)發(fā)展的成功道路。園區(qū)運作是小政府，大公司。建設、采購、發(fā)行債券、信貸合同是市場行為，在土地置換、產權交易、項目融資、征地拆遷等行為中，可以用市場方式化解信任危機、化解社會矛盾，推動園區(qū)良性發(fā)展。

2.平臺公司的設立

有了政策依據和發(fā)達地區(qū)成功經驗，市政府授權經開區(qū)代表市政府履行出資人職責。根據《中華人民共和國公司法》和《中華人民共和國企業(yè)國有資產法》成立投融資平臺公司“興園公司”，注冊資本5億元，企業(yè)性質為國有獨資企業(yè)。其宗旨為：遵守國家的法律、法規(guī)，維護國家利益和社會公共利益，通過市場運作，拓展融資渠道，盤活產業(yè)園區(qū)國有資產，促進資產保值增值。

公司章程規(guī)定，公司的大股東是經開區(qū)，行使股東會的權利，是公司的決策機構。

經營范圍為：項目投資及對所投資的項目進行管理，市政道路工程建筑，產業(yè)園區(qū)基礎設施建設，房地產開發(fā)經營，物業(yè)管理，貿易代理，社會經濟咨詢服務。經營范圍圍繞產業(yè)園區(qū)的建設和發(fā)展調整。

組織機構的設立，公司董事會是執(zhí)行機構，監(jiān)事會履行監(jiān)督職責。招聘有經驗的人才擔任公司的董事長、總經理，貫徹落實市政府、經開區(qū)的戰(zhàn)略決策。

3.公司在融資和建設方面的作為

公司成立后，向先進地區(qū)學習，負債經營，爭取土地的一級開發(fā)權，完善法人治理結構，引進人才，充實人才隊伍，發(fā)揮平臺公司的作用。2016年，承擔市輕工業(yè)園區(qū)標準化廠房一期（總投資3.2億元，總建筑面積9.8萬平方米）建設項目任務。項目通過EPC招投標，在政府投入較少的情況下，僅用8個月的時間就建成標準化廠房20棟，引入企業(yè)14家，安排就業(yè)2000人。

政府主導，主導在建設程序和建設標準必須合乎法律法規(guī)及行業(yè)規(guī)范要求，企業(yè)運作，要考慮到資金、價格、成本、效益的綜合統(tǒng)一，保證資產保值增值。

園區(qū)管理所包含：園區(qū)政策、增值服務、物業(yè)管理、安全管理、保潔管理、社會管理等，由“興園公司”統(tǒng)一管理。公司以土地、廠房質押，向商業(yè)銀行貸款1.5億元，解決了融資難的問題，兌付了建設資金，贏得了政府信用。以房租和特許經營權收入歸還商業(yè)銀行貸款本息，贏得了商業(yè)信用。積極爭取上級部門對產業(yè)園區(qū)的扶持政策，減輕了政府財政和就業(yè)的壓力，推動了地方經濟向前發(fā)展。同時，積累了經驗，掌握了技術，培養(yǎng)和鍛煉了人才，這種管理模式受到上級部門的肯定和好評。

4.探索在股權融資方面的嘗試

利用經開區(qū)平臺公司，大膽嘗試股權融資，推動項目融資落地。這是以前沒有的，可以嘗試，不破法規(guī)破常規(guī)。具體就是以公司為主體，聯(lián)合民間資本共同成立股份制企業(yè)（混合經濟體），不參與具體項目的建設，但參與利潤的分配，相當于績優(yōu)股。政府以項目用地和少量的現金資產入股新公司，在公司組織機構中，可以委派董事和監(jiān)事。這樣可以吸引民間資本參與地方經濟發(fā)展，減輕地方政府支出壓力，政府騰出優(yōu)質資產用于產業(yè)園區(qū)基礎設施建設上。

某私營企業(yè)欲在我市火電廠旁邊投資“利用廢紙制造瓦楞紙”建設項目，總投資5.1億元，占地面積400畝，自有資金2.5億元，建設周期2年。欲通過商業(yè)銀行、私募資金或其他金融機構融資2.6億元。由于私營企業(yè)融資相對較難，希望和經開區(qū)平臺公司合作成立股份制公司，也就是項目公司。提供貸款融資的機構也希望有政府背景的公司參與項目的建設，這樣可以增加他們投資的信心。經政府批準，“興園公司”可以以土地資產作價入股項目公司，根據項目建設進度，投入少量的現金資產入股，補充流動資金，原則上不控股。有國有資產背景的項目公司，可以吸引民間資本和商業(yè)銀行參與項目建設，從資金上保證項目按計劃建成投入運營。

通過考察論證，筆者認為，項目的成功與否，取決于項目的產業(yè)政策和市場前景，符合國家產業(yè)政策鼓勵類且市場前景看好的，要大力發(fā)展，重點扶持。瓦楞紙項目政策鼓勵，技術先進，環(huán)境污水治理零排放，產品價格逐年攀升，市場前景廣闊，能夠安置失地農民300人就業(yè)，依靠電廠發(fā)電余熱解決工廠動力問題，形成煤電汽產業(yè)鏈綜合循環(huán)利用，優(yōu)化了資源，盤活了資產，利用了區(qū)域資源優(yōu)勢，推動了地方產業(yè)升級，發(fā)揮了融資平臺的作用，而其土地作為無形資產掌握在政府手中，風險較低，可以大膽嘗試。

5.公司在企業(yè)重組方面的探索

在經濟常態(tài)化背景下，企業(yè)重組、兼并、整合以及產業(yè)升級，延伸產業(yè)鏈等經濟行為中，政府通過融資平臺公司，參與企業(yè)的重組、整合，能夠起到引領、調節(jié)、完善、強化區(qū)域產業(yè)鏈運作的作用。政府是主導，企業(yè)是靈魂，園區(qū)設立的目的就是要做成產業(yè)鏈，比如一些能源綜合利用產業(yè)園、精細化工園區(qū)。

6.重在基礎設施建設

基礎設施建設是產業(yè)園區(qū)的基石，如何在政府投入較少的情況下建成能夠吸引企業(yè)入駐的產業(yè)園區(qū)。

在產業(yè)園區(qū)基礎設施建設上，要以園區(qū)下屬公司為主，負債經營，滾動發(fā)展，動態(tài)平衡，通過資產運作把產業(yè)做強做大。因為只有公司才是負債的主體，政府通過授權，賦予園區(qū)土地的一級開發(fā)權，使主體公司有融資的擔保抵押物，這樣才能通過商業(yè)銀行貸款或其他金融機構融資，或發(fā)行債券，或項目融資，也可以以ppp模式參與園區(qū)的開發(fā)與建設，夯實基礎設施，筑巢引鳳。

7.重視人才隊伍建設

人才戰(zhàn)略其實是產業(yè)園區(qū)的核心競爭力。要創(chuàng)建一個好的激勵約束機制，出臺引進人才的具體措施，保障人才的基本需求。人才不僅帶來技術，還有資金，市場、人脈。引進的人才、配備的干部，應該懂得國家宏觀經濟政策，懂得產業(yè)規(guī)劃、經濟、企業(yè)管理、財稅、金融、法律、招商引資、項目建設等方面的知識，其知識結構相對全面，對黨忠誠，廉潔自律，熱愛本職工作。

引進人才，形式多樣，可以是聘任制，可以是合同制，按規(guī)定繳納“五險一金”，保障職工的后顧之憂，但一定要有獎勵晉升約束退出機制，允許人才進出自由。

綜上，“政府主導，企業(yè)運作”的園區(qū)管理模式，通過建立投資公司作為經濟法人，組織園區(qū)內的經濟活動，并承擔部分政府職能，如協(xié)調職能等。公司直接向所在地區(qū)政府負責，實行承包經營，擔負土地開發(fā)、項目招標、建設管理、企業(yè)管理、行業(yè)管理和規(guī)劃管理等職能，而園區(qū)的其他管理事務，如勞動人事、財政稅收、工商行政、環(huán)保安全等，主要還是依靠政府的相關職能部門。把政府職能還給政府，成立投資公司進行園區(qū)投資、開發(fā)、管理。這種管理模式的特點是職能清晰，規(guī)避了政府和企業(yè)雙重身份的問題，提高了工作效率，調動了干部職工隊伍的積極性，從而提高了產業(yè)園區(qū)的整體辦園水平。

參考文獻：

[1]《產業(yè)園區(qū)行業(yè)報告》新浪網2012-12-26.

[2]產業(yè)園區(qū) 新浪網2015-07-20.

作者簡介：

鄭曉鈞（1970—），男，回族，甘肅酒泉人。endprint