● 胡 革

長沙縣多路徑全領(lǐng)域推進(jìn)綜合行政執(zhí)法改革

● 胡 革

長沙縣從2011年開始探索行政執(zhí)法改革，從最初的從各執(zhí)法部門抽調(diào)人員組成相對專業(yè)的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，到組建行政執(zhí)法局，實(shí)行以網(wǎng)絡(luò)化管理為主，日常監(jiān)管和執(zhí)法于一體的綜合行政執(zhí)法，探索出了一條有效的改革之路。

近年來，基層執(zhí)法普遍面臨著人員編制緊張、權(quán)責(zé)界限不清、重復(fù)多頭執(zhí)法、監(jiān)管執(zhí)法存在盲區(qū)等困境和問題。長沙縣從2011年開始探索行政執(zhí)法改革，從最初的從各執(zhí)法部門抽調(diào)人員組成相對專業(yè)的聯(lián)合執(zhí)法隊伍，到組建行政執(zhí)法局，實(shí)行以網(wǎng)絡(luò)化管理為主，日常監(jiān)管和執(zhí)法于一體的綜合行政執(zhí)法，探索出了一條有效的改革之路。

一、科學(xué)設(shè)置機(jī)構(gòu)，建立監(jiān)管網(wǎng)格

2011年，長沙縣開啟行政執(zhí)法改革，先后整合環(huán)保、建設(shè)、衛(wèi)生計生、農(nóng)業(yè)等17個部門執(zhí)法人員，組成商務(wù)衛(wèi)生和食品藥品、農(nóng)業(yè)、城鄉(xiāng)建設(shè)、社會事務(wù)4個執(zhí)法大隊，實(shí)行聯(lián)合式執(zhí)法，一定程度上解決了人員不足的問題，但執(zhí)法主體資格仍在各職能部門。2014年，湖南省人民政府正式批復(fù)長沙縣進(jìn)一步推進(jìn)相對集中行政處罰權(quán)工作。2015年，結(jié)合政府機(jī)構(gòu)改革，長沙縣組建了行政執(zhí)法局（以下簡稱執(zhí)法局），集中行使23個原涉改職能部門的行政執(zhí)法權(quán)。綜合行政執(zhí)法機(jī)構(gòu)設(shè)置分兩步推進(jìn)。第一步，執(zhí)法局下設(shè)7個綜合專業(yè)分局，其中，直屬分局以城管執(zhí)法為主，其他第一至第六分局分別以國土規(guī)建、食安衛(wèi)計、農(nóng)林水務(wù)、交通運(yùn)輸、社會事務(wù)、環(huán)境保護(hù)為主，每個分局對應(yīng)行使原若干個職能局的執(zhí)法職能。通過設(shè)置專業(yè)分局，讓執(zhí)法人員在不同業(yè)務(wù)分局交流輪崗，熟悉和掌握各類執(zhí)法業(yè)務(wù)。第二步，在專業(yè)分局業(yè)務(wù)支持和執(zhí)法隊員業(yè)務(wù)素質(zhì)提升的基礎(chǔ)上，建立健全執(zhí)法監(jiān)管網(wǎng)格。按照“條塊結(jié)合”的模式，將全縣按照重點(diǎn)領(lǐng)域的不同劃分為10個區(qū)域，逐步設(shè)立10個屬地分局，進(jìn)一步下沉執(zhí)法力量，推動執(zhí)法網(wǎng)絡(luò)全覆蓋，形成了專業(yè)分局承擔(dān)對上級部門與職能局協(xié)調(diào)、對下進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)和重大案件處置的職責(zé)，屬地分局承擔(dān)網(wǎng)格化執(zhí)法監(jiān)管職責(zé)的格局。

二、厘清職責(zé)邊界，避免職能交叉

在厘清執(zhí)法局和職能局職責(zé)邊界時，堅持“行政審批及行政審批之前的條件核查工作、公共服務(wù)日常管理事務(wù)由職能局負(fù)責(zé)；審批后日常監(jiān)管、行政強(qiáng)制措施、行政處罰由縣行政執(zhí)法局負(fù)責(zé)”的原則。一是明確執(zhí)法局執(zhí)法職權(quán)范圍。改革后，執(zhí)法局集中行使23個原涉改職能部門的1562項(xiàng)行政執(zhí)法權(quán)，其中，行政處罰權(quán)1517項(xiàng)、行政強(qiáng)制措施45項(xiàng)，涉及356部法律法規(guī)規(guī)章。二是明確執(zhí)法局和職能局的職責(zé)。職能局主要負(fù)責(zé)政策擬定、行政許可、行政審查、行政審核、行政征收、備案登記及公共服務(wù)日常管理等行政管理工作，管理相對人的信用等級評定，牽頭專項(xiàng)治理、突發(fā)事件處置，以及協(xié)調(diào)上級部門的執(zhí)法監(jiān)督檢查工作；執(zhí)法局負(fù)責(zé)行使各原涉改職能部門的行政處罰權(quán)（含相應(yīng)的行政監(jiān)督檢查權(quán)）及與之相關(guān)的行政強(qiáng)制權(quán)（僅包含實(shí)施行政強(qiáng)制措施）和因法律、法規(guī)、規(guī)章變化新增的行政處罰權(quán)。三是厘清執(zhí)法局與職能局的監(jiān)管事權(quán)。改革后，職能局仍要承擔(dān)對行政相對人是否嚴(yán)格按照行政許可規(guī)定的內(nèi)容、范圍、方式、期限從事生產(chǎn)、經(jīng)營或其他活動的監(jiān)管，以及是否符合行政許可條件和要求的監(jiān)管。在此基礎(chǔ)上，明確了執(zhí)法局與鎮(zhèn)（街道）的監(jiān)管事權(quán)。鎮(zhèn)（街道）除職權(quán)范圍內(nèi)的行政執(zhí)法外，負(fù)責(zé)轄區(qū)的日常監(jiān)管，及時發(fā)現(xiàn)違法行為，并為執(zhí)法局提供執(zhí)法協(xié)助。

三、加強(qiáng)隊伍管理，提高隊員素質(zhì)

執(zhí)法局組建后，按照“連人帶編、整體切割”的原則進(jìn)行了人員劃轉(zhuǎn)，共核定編制560余名。專門設(shè)立了行政執(zhí)法督察大隊，加強(qiáng)內(nèi)部監(jiān)督。制定了《績效考核工作實(shí)施方案》《行政執(zhí)法過錯追究制度》《行政執(zhí)法輔助人員管理辦法》等20余項(xiàng)管理制度。實(shí)行了執(zhí)法車輛、執(zhí)法文書、執(zhí)法證件、執(zhí)法服裝的“四統(tǒng)一”和集中辦公、集中執(zhí)法、集中審批、集中培訓(xùn)的“四集中”。在提升隊員素質(zhì)上，采取隊員崗位定期輪換制度，加快實(shí)現(xiàn)由單一領(lǐng)域?qū)I(yè)執(zhí)法向多領(lǐng)域綜合執(zhí)法的轉(zhuǎn)變。加強(qiáng)各類業(yè)務(wù)培訓(xùn)，通過輪訓(xùn)、集訓(xùn)、以案代訓(xùn)、崗位培訓(xùn)等方式提升業(yè)務(wù)能力。建立網(wǎng)上學(xué)習(xí)信息平臺，將法律法規(guī)、標(biāo)準(zhǔn)化文書、重點(diǎn)案件等上傳至平臺供隊員學(xué)習(xí)，全面提升執(zhí)法人員的執(zhí)法實(shí)務(wù)操作能力。

四、建立協(xié)作機(jī)制，加強(qiáng)信息聯(lián)動

一是建立了縣級層面的行政執(zhí)法聯(lián)席會議、成立了行政執(zhí)法監(jiān)督委員會，及時協(xié)調(diào)解決改革推進(jìn)過程中出現(xiàn)的新難點(diǎn)、新問題。二是建立執(zhí)法局與職能局協(xié)調(diào)會商制度，研究解決職能局與執(zhí)法局監(jiān)管中需要協(xié)作配合的相關(guān)事項(xiàng)，協(xié)商解決行政執(zhí)法過程中遇到的普遍性問題和熱點(diǎn)、焦點(diǎn)、難點(diǎn)問題，協(xié)商解決監(jiān)管中相關(guān)管理、技術(shù)和法律適用問題，協(xié)調(diào)推進(jìn)重大聯(lián)動執(zhí)法工作等。三是建立綜合行政執(zhí)法信息平臺。建立全縣執(zhí)法管理對象信息庫，將管理對象相關(guān)的所有行政執(zhí)法活動信息和守法情況真實(shí)記錄入庫。建立日常執(zhí)法活動信息庫，將執(zhí)法局日常執(zhí)法、監(jiān)管活動信息以及違法案件的查處情況入庫。四是依托電子政務(wù)信息網(wǎng)，執(zhí)法局和職能局及時上傳行政執(zhí)法與行政審批相關(guān)信息，實(shí)現(xiàn)各類執(zhí)法信息的互聯(lián)互通。信息共享范圍包括：職能局作出的行政決定，包括行政許可、行政備案、行政確認(rèn)等；執(zhí)法局作出的與職能局執(zhí)法密切相關(guān)的行政處罰、行政強(qiáng)制決定及執(zhí)行情況等。

五、創(chuàng)新管理機(jī)制，規(guī)范執(zhí)法行為

實(shí)行執(zhí)法辦案在線流轉(zhuǎn)、執(zhí)法數(shù)據(jù)在線查詢。一是信息化辦案。依托執(zhí)法辦案和執(zhí)法查詢系統(tǒng)，對執(zhí)法案件進(jìn)行在線辦理和在線審核，對行政處罰結(jié)果進(jìn)行網(wǎng)上公示，依托信息化手段規(guī)范了執(zhí)法行為，提高了案件查處快速反應(yīng)能力，立案率明顯增加，辦案效率明顯提升。二是制度化規(guī)范。先后制定出臺了《行政處罰裁量權(quán)基準(zhǔn)實(shí)施辦法》《案件層級審核制度》《重大案件集體討論制度》等制度，確保執(zhí)法規(guī)范。2016年以來，共受理34起行政復(fù)議或訴訟案件，未發(fā)生一起行政復(fù)議被撤銷和行政訴訟敗訴案件。三是數(shù)字化管理。為執(zhí)法局每位執(zhí)法人員配備執(zhí)法記錄儀，每個辦公場所配備數(shù)據(jù)采集站，實(shí)現(xiàn)一線執(zhí)法實(shí)時記錄，視頻數(shù)據(jù)當(dāng)日回傳，局督查大隊、紀(jì)檢監(jiān)察室不定期對視頻數(shù)據(jù)信息隨機(jī)抽樣檢查，以數(shù)字化管理確保執(zhí)法規(guī)范。

（作者系湖南省長沙縣編辦主任）