● 孫宏發(fā)

三門峽探索推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革

● 孫宏發(fā)

2015年7月，河南省三門峽市4個鎮(zhèn)（靈寶市豫靈鎮(zhèn)、陜州區(qū)觀音堂鎮(zhèn)、澠池縣張村鎮(zhèn)、盧氏縣官道口鎮(zhèn)）被確定為經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革試點鎮(zhèn)。圍繞如何增強試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會自主發(fā)展能力，打造縣域經(jīng)濟發(fā)展次中心，三門峽市積極探索，扎實穩(wěn)妥地組織開展試點改革。

選擇上述4鎮(zhèn)作為省級改革試點鎮(zhèn)，是基于三門峽市發(fā)展實際考慮的。4個試點鎮(zhèn)在所在縣（市、區(qū)）的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中經(jīng)濟發(fā)展突出，帶動作用明顯，人口規(guī)模較大，城鎮(zhèn)化水平較高（見表1）。4個試點鎮(zhèn)大致有如下三個共同點：

第一，區(qū)域面積大，人口相對集中。試點鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模決定了其集聚了大量的勞動人口，形成了密集的人口區(qū)域群，試點鎮(zhèn)人口均在2萬以上，豫靈鎮(zhèn)人口有10萬余人，外來人口有3萬余人。各鎮(zhèn)面積都較大，除張村鎮(zhèn)為54平方公里外，其他試點鎮(zhèn)面積均在110平方公里以上。

第二，經(jīng)濟實力強，發(fā)展?jié)摿薮蟆?個試點鎮(zhèn)都是全國重點鎮(zhèn)，其中3個鎮(zhèn)還位于縣（市、區(qū)）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)所在地。以2015年數(shù)據(jù)為例，豫靈鎮(zhèn)、觀音堂鎮(zhèn)、張村鎮(zhèn)、官道口鎮(zhèn)的稅收收入分別為1.2億元、0.92億元、1.25億元、3000萬元；財政收入分別為3.48億元、7500萬元、5616萬元、2100萬元；就業(yè)人口分別為1.47萬、1.9萬、0.69萬、0.6萬人。經(jīng)濟總量規(guī)模較大，基礎設施完善，基本都是本地經(jīng)濟發(fā)展的“領頭羊”，相比周邊地區(qū)，當?shù)鼐用裆钏捷^高。

第三，產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)，集聚優(yōu)勢明顯。試點鎮(zhèn)由于具有區(qū)位、資源優(yōu)勢和發(fā)展?jié)摿?，在準確定位自身功能和特色的基礎上實現(xiàn)了主導產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)結構和類型分析，官道口鎮(zhèn)以煙葉、畜牧、旅游為主導產(chǎn)業(yè)，是旅游名鎮(zhèn)；張村鎮(zhèn)突出煤、鋁礬土等礦產(chǎn)資源加工，觀音堂鎮(zhèn)以煤化工、洗煤為主，兩鎮(zhèn)均為工業(yè)重鎮(zhèn)；豫靈鎮(zhèn)則以黃金采選、有色金屬精深加工、商貿(mào)流通等產(chǎn)業(yè)為主。試點鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特征鮮明、基礎較強、發(fā)展活躍，具有較大規(guī)模和較高的產(chǎn)業(yè)集聚度。

表1 三門峽市4個試點鎮(zhèn)的基本情況

一、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)試點改革探索

（一）依法依規(guī)，穩(wěn)步推進擴權強鎮(zhèn)

堅持依法放權。對賦權主體、承接主體、賦權形式等，形成了全市統(tǒng)一的賦權參考文本。研究下放權限程序，指導縣（市、區(qū)）編制下放權限的總體目錄，根據(jù)權力特點和試點鎮(zhèn)實際，依法分批下放，不斷提高試點鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)濟社會發(fā)展的能力。截至2016年底，4個縣（市、區(qū)）均已根據(jù)各自實際情況，下放了首批縣級經(jīng)濟社會管理權限，其中，靈寶市53項、盧氏縣23項、陜州區(qū)167項、澠池縣31項。同時，將試點鎮(zhèn)工作人員培訓和縣鎮(zhèn)“一對一”傳幫帶工作列入項目庫，探索建立權力下放、承接工作的長效機制，確保權力平穩(wěn)下放，順利承接，有效行使。

（二）創(chuàng)新行政管理體制機制

一是探索實行試點鎮(zhèn)參會、公文直通制度。明確市財政、發(fā)改、國土、交通、住建、教育、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、扶貧11個部門召開年度工作會議，以及安排財政資金和項目分解相關會議，通知試點鎮(zhèn)參會；相關市直部門印發(fā)年度工作要點、財政資金安排、項目申報審批等相關公文時，增發(fā)至各試點鎮(zhèn)。同時，各試點鎮(zhèn)在申報符合條件的相關項目和資金支持時，可直接申報市直部門，同時報縣級對應職能部門備案；市直有關部門在撥付財政資金、審批相關項目時對試點鎮(zhèn)單列下達安排。在政策允許的范圍內(nèi)，試點鎮(zhèn)的項目資金總數(shù)應逐年增加。重點明確各相關單位，試點鎮(zhèn)參會、公文直通制度和項目單列管理制度，嚴格限定在市直部門的年度工作安排，以及財政資金和項目申報審批等業(yè)務范圍內(nèi)，目的是與試點鎮(zhèn)享受的相關縣級經(jīng)濟社會管理權限相銜接，有利于試點鎮(zhèn)及時掌握上級相關資金、項目等信息，在資金、項目上給予試點鎮(zhèn)更多支持。二是理順試點鎮(zhèn)政府與派駐機構的關系。強化試點鎮(zhèn)對派駐機構的統(tǒng)一管理，原則上縣（市、區(qū)）政府部門派駐在試點鎮(zhèn)的機構，要下放實行屬地管理；個別確因工作需要繼續(xù)實行派駐體制的，強化試點鎮(zhèn)黨委、政府對派駐機構的領導，工作考核要以試點鎮(zhèn)為主，干部任免應事先征求所在鎮(zhèn)黨委和政府意見。支持和鼓勵相關縣（市、區(qū)）調(diào)整部分職能弱化機構的人員編制，適應試點鎮(zhèn)改革和發(fā)展需要。三是完善試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機構。為適應縣級經(jīng)濟社會管理權限下放的實際需要，整合試點鎮(zhèn)相關執(zhí)法職責，4個試點鎮(zhèn)均設立綜合執(zhí)法局，實行統(tǒng)一執(zhí)法。

（三）綜合施策，完善財政管理體制

積極擬定下放試點鎮(zhèn)縣級經(jīng)濟社會管理權限清單，探索擴大試點鎮(zhèn)財政實力，積極推動配套制度改革。如陜州區(qū)明確觀音堂鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級財政收入除上繳市級外，區(qū)一級不再分成，全部返還觀音堂鎮(zhèn)，增強了試點鎮(zhèn)的發(fā)展能力。盧氏縣官道口鎮(zhèn)財政稅收中的工商稅收部分，除國家、省、市上解部分外，全部返還；年終決算時，在原有包干基數(shù)的基礎上，超出部分全額返還，上不封頂，用于支持試點鎮(zhèn)建設；出讓土地扣除縣級財政支付的土地成本和相關費用后的凈收益，全額返還；試點鎮(zhèn)地方財政事權暫保持原有模式不變。

（四）先行先試，全面開展督導和考核評價工作

2017年，三門峽市制定了考核體系，涵蓋了行政體制機制創(chuàng)新、經(jīng)濟規(guī)模質量效益、社會發(fā)展和民生改善三大類共22項考核指標，重點對體制機制創(chuàng)新、促進經(jīng)濟發(fā)展、社會管理、公共服務等方面進行量化考核，其中，刪改調(diào)整居民人均純收入、生產(chǎn)總值及增長速度等7項指標，新增自來水用水戶數(shù)比重、燃氣用氣戶數(shù)比重等10項與經(jīng)濟效益提高、社會民生改善等息息相關的數(shù)據(jù)。同年6月，三門峽市對4個縣（市、區(qū)）及試點鎮(zhèn)進行了考核。通過考核，促進試點鎮(zhèn)為激發(fā)鎮(zhèn)域發(fā)展活力、提升縣域經(jīng)濟增長動力做出有力貢獻。

二、經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革發(fā)展方向

2016年12月以來，中共中央辦公廳、國務院辦公廳先后印發(fā)了《關于加強鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務能力建設的意見》《關于深入推進經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導意見》等文件，為深入推進試點鎮(zhèn)改革提供了強有力的政策支持。三門峽市將深入貫徹落實經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)有關改革精神，牢固樹立問題導向，聚焦影響發(fā)達鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的體制機制障礙，繼續(xù)加大重點領域和關鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅力度。

（一）應放盡放，全面擴大試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會管理權限

積極適應經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展需要，進一步研究探索擴權放權的范圍、內(nèi)容和方式，著力破解經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)改革發(fā)展難題。按照權力下放、權責一致的原則，對直接面向人民群眾、量大面廣、由試點鎮(zhèn)服務管理更方便有效以及基層管理迫切需要且能夠有效承接的縣級管理權限，包括行政審批、行政處罰及相關行政強制和監(jiān)督檢查權等事項賦予試點鎮(zhèn)，重點擴大試點鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設、環(huán)境保護、安全生產(chǎn)、市場監(jiān)管、社會治安、民政保障等方面的行政審批權和行政執(zhí)法權。同時，指導試點鎮(zhèn)建立并公布行政權力清單和責任清單，明確權力下放后的運行程序、規(guī)則和權責關系，健全權力監(jiān)督機制，確保下放權力接得住、用得好。

（二）優(yōu)化設置，積極推進試點鎮(zhèn)機構編制調(diào)整

試點鎮(zhèn)經(jīng)濟社會發(fā)展具有自身特點，在機構設置上要因地制宜、體現(xiàn)特色，適應試點鎮(zhèn)發(fā)展需要。按照便民高效的原則，整合基層公共服務和行政審批職責，進一步建立健全試點鎮(zhèn)政務服務中心，所有下放試點鎮(zhèn)的行政審批事項和公共服務事項統(tǒng)一進入中心，實行“一站式”服務，形成精簡、高效、便捷的運行模式；同時，理順試點鎮(zhèn)政府與派駐機構的關系，強化試點鎮(zhèn)對派駐機構的統(tǒng)一管理。

（三）增強動力，加快推進試點鎮(zhèn)發(fā)展步伐

長期以來，試點鎮(zhèn)自身可用財力有限，難以滿足自身城鎮(zhèn)建設和公共服務需要。在下放大量事權給試點鎮(zhèn)的同時，縣（市、區(qū)）結合各自特點，堅持財權與事權相統(tǒng)一的原則，擴大試點鎮(zhèn)財權，增強試點鎮(zhèn)財力，使試點鎮(zhèn)事權和財權相匹配，充分調(diào)動試點鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動性?？h（市、區(qū)）建立試點鎮(zhèn)財政激勵機制，對試點鎮(zhèn)在基建投資、新增財政收入返還、土地出讓金等方面給予支持，提高試點鎮(zhèn)收入分成比重；市、縣試點鎮(zhèn)改革領導小組各成員單位發(fā)揮部門職責作用，集中各類資金、項目向試點鎮(zhèn)傾斜，加大對試點鎮(zhèn)項目建設方面的支持，切實增強試點鎮(zhèn)發(fā)展后勁。

（四）形成合力，協(xié)同推進各項配套改革工作

在推進試點過程中，切實加大協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌推進各方面制度改革?？h（市、區(qū)）安排適當數(shù)量新增建設用地計劃指標，專項用于支持試點鎮(zhèn)發(fā)展；支持試點鎮(zhèn)加強土地儲備、公共資源交易和人力資源市場等平臺建設。金融服務機構加大對試點鎮(zhèn)的扶持力度，支持試點鎮(zhèn)多渠道吸引社會資本參與當?shù)亟ㄔO。試點鎮(zhèn)在社區(qū)建設方面下大力氣，有效完善社會設施，推進社區(qū)居民自治，創(chuàng)新社會治理體制；加大政府購買服務力度，探索建立和完善以事定費的財政投入與購買服務機制；穩(wěn)步推進戶籍制度改革，以合法穩(wěn)定住所為基本落戶條件，鼓勵創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型人才在鎮(zhèn)區(qū)安家落戶；進一步建立和完善基層民主科學決策制度、基層矛盾調(diào)解化解制度、基層便民服務制度、基層黨風政風監(jiān)督檢查制度等基礎制度建設，發(fā)揮好試點鎮(zhèn)的示范作用。

（作者系三門峽市編辦副主任）