● 孫宏發(fā)

三門(mén)峽探索推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革

● 孫宏發(fā)

2015年7月，河南省三門(mén)峽市4個(gè)鎮(zhèn)（靈寶市豫靈鎮(zhèn)、陜州區(qū)觀音堂鎮(zhèn)、澠池縣張村鎮(zhèn)、盧氏縣官道口鎮(zhèn)）被確定為經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革試點(diǎn)鎮(zhèn)。圍繞如何增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)自主發(fā)展能力，打造縣域經(jīng)濟(jì)發(fā)展次中心，三門(mén)峽市積極探索，扎實(shí)穩(wěn)妥地組織開(kāi)展試點(diǎn)改革。

選擇上述4鎮(zhèn)作為省級(jí)改革試點(diǎn)鎮(zhèn)，是基于三門(mén)峽市發(fā)展實(shí)際考慮的。4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)在所在縣（市、區(qū)）的各鄉(xiāng)鎮(zhèn)中經(jīng)濟(jì)發(fā)展突出，帶動(dòng)作用明顯，人口規(guī)模較大，城鎮(zhèn)化水平較高（見(jiàn)表1）。4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)大致有如下三個(gè)共同點(diǎn)：

第一，區(qū)域面積大，人口相對(duì)集中。試點(diǎn)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)規(guī)模決定了其集聚了大量的勞動(dòng)人口，形成了密集的人口區(qū)域群，試點(diǎn)鎮(zhèn)人口均在2萬(wàn)以上，豫靈鎮(zhèn)人口有10萬(wàn)余人，外來(lái)人口有3萬(wàn)余人。各鎮(zhèn)面積都較大，除張村鎮(zhèn)為54平方公里外，其他試點(diǎn)鎮(zhèn)面積均在110平方公里以上。

第二，經(jīng)濟(jì)實(shí)力強(qiáng)，發(fā)展?jié)摿薮蟆?個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)都是全國(guó)重點(diǎn)鎮(zhèn)，其中3個(gè)鎮(zhèn)還位于縣（市、區(qū)）產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)所在地。以2015年數(shù)據(jù)為例，豫靈鎮(zhèn)、觀音堂鎮(zhèn)、張村鎮(zhèn)、官道口鎮(zhèn)的稅收收入分別為1.2億元、0.92億元、1.25億元、3000萬(wàn)元；財(cái)政收入分別為3.48億元、7500萬(wàn)元、5616萬(wàn)元、2100萬(wàn)元；就業(yè)人口分別為1.47萬(wàn)、1.9萬(wàn)、0.69萬(wàn)、0.6萬(wàn)人。經(jīng)濟(jì)總量規(guī)模較大，基礎(chǔ)設(shè)施完善，基本都是本地經(jīng)濟(jì)發(fā)展的“領(lǐng)頭羊”，相比周邊地區(qū)，當(dāng)?shù)鼐用裆钏捷^高。

第三，產(chǎn)業(yè)布局優(yōu)，集聚優(yōu)勢(shì)明顯。試點(diǎn)鎮(zhèn)由于具有區(qū)位、資源優(yōu)勢(shì)和發(fā)展?jié)摿?，在?zhǔn)確定位自身功能和特色的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)了主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展。從產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和類(lèi)型分析，官道口鎮(zhèn)以煙葉、畜牧、旅游為主導(dǎo)產(chǎn)業(yè)，是旅游名鎮(zhèn)；張村鎮(zhèn)突出煤、鋁礬土等礦產(chǎn)資源加工，觀音堂鎮(zhèn)以煤化工、洗煤為主，兩鎮(zhèn)均為工業(yè)重鎮(zhèn)；豫靈鎮(zhèn)則以黃金采選、有色金屬精深加工、商貿(mào)流通等產(chǎn)業(yè)為主。試點(diǎn)鎮(zhèn)的產(chǎn)業(yè)特征鮮明、基礎(chǔ)較強(qiáng)、發(fā)展活躍，具有較大規(guī)模和較高的產(chǎn)業(yè)集聚度。

表1 三門(mén)峽市4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)的基本情況

一、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)試點(diǎn)改革探索

（一）依法依規(guī)，穩(wěn)步推進(jìn)擴(kuò)權(quán)強(qiáng)鎮(zhèn)

堅(jiān)持依法放權(quán)。對(duì)賦權(quán)主體、承接主體、賦權(quán)形式等，形成了全市統(tǒng)一的賦權(quán)參考文本。研究下放權(quán)限程序，指導(dǎo)縣（市、區(qū)）編制下放權(quán)限的總體目錄，根據(jù)權(quán)力特點(diǎn)和試點(diǎn)鎮(zhèn)實(shí)際，依法分批下放，不斷提高試點(diǎn)鎮(zhèn)統(tǒng)籌經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的能力。截至2016年底，4個(gè)縣（市、區(qū)）均已根據(jù)各自實(shí)際情況，下放了首批縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限，其中，靈寶市53項(xiàng)、盧氏縣23項(xiàng)、陜州區(qū)167項(xiàng)、澠池縣31項(xiàng)。同時(shí)，將試點(diǎn)鎮(zhèn)工作人員培訓(xùn)和縣鎮(zhèn)“一對(duì)一”傳幫帶工作列入項(xiàng)目庫(kù)，探索建立權(quán)力下放、承接工作的長(zhǎng)效機(jī)制，確保權(quán)力平穩(wěn)下放，順利承接，有效行使。

（二）創(chuàng)新行政管理體制機(jī)制

一是探索實(shí)行試點(diǎn)鎮(zhèn)參會(huì)、公文直通制度。明確市財(cái)政、發(fā)改、國(guó)土、交通、住建、教育、農(nóng)業(yè)、水利、林業(yè)、衛(wèi)生、扶貧11個(gè)部門(mén)召開(kāi)年度工作會(huì)議，以及安排財(cái)政資金和項(xiàng)目分解相關(guān)會(huì)議，通知試點(diǎn)鎮(zhèn)參會(huì)；相關(guān)市直部門(mén)印發(fā)年度工作要點(diǎn)、財(cái)政資金安排、項(xiàng)目申報(bào)審批等相關(guān)公文時(shí)，增發(fā)至各試點(diǎn)鎮(zhèn)。同時(shí)，各試點(diǎn)鎮(zhèn)在申報(bào)符合條件的相關(guān)項(xiàng)目和資金支持時(shí)，可直接申報(bào)市直部門(mén)，同時(shí)報(bào)縣級(jí)對(duì)應(yīng)職能部門(mén)備案；市直有關(guān)部門(mén)在撥付財(cái)政資金、審批相關(guān)項(xiàng)目時(shí)對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)單列下達(dá)安排。在政策允許的范圍內(nèi)，試點(diǎn)鎮(zhèn)的項(xiàng)目資金總數(shù)應(yīng)逐年增加。重點(diǎn)明確各相關(guān)單位，試點(diǎn)鎮(zhèn)參會(huì)、公文直通制度和項(xiàng)目單列管理制度，嚴(yán)格限定在市直部門(mén)的年度工作安排，以及財(cái)政資金和項(xiàng)目申報(bào)審批等業(yè)務(wù)范圍內(nèi)，目的是與試點(diǎn)鎮(zhèn)享受的相關(guān)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限相銜接，有利于試點(diǎn)鎮(zhèn)及時(shí)掌握上級(jí)相關(guān)資金、項(xiàng)目等信息，在資金、項(xiàng)目上給予試點(diǎn)鎮(zhèn)更多支持。二是理順試點(diǎn)鎮(zhèn)政府與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系。強(qiáng)化試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理，原則上縣（市、區(qū)）政府部門(mén)派駐在試點(diǎn)鎮(zhèn)的機(jī)構(gòu)，要下放實(shí)行屬地管理；個(gè)別確因工作需要繼續(xù)實(shí)行派駐體制的，強(qiáng)化試點(diǎn)鎮(zhèn)黨委、政府對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)，工作考核要以試點(diǎn)鎮(zhèn)為主，干部任免應(yīng)事先征求所在鎮(zhèn)黨委和政府意見(jiàn)。支持和鼓勵(lì)相關(guān)縣（市、區(qū)）調(diào)整部分職能弱化機(jī)構(gòu)的人員編制，適應(yīng)試點(diǎn)鎮(zhèn)改革和發(fā)展需要。三是完善試點(diǎn)鎮(zhèn)綜合執(zhí)法機(jī)構(gòu)。為適應(yīng)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限下放的實(shí)際需要，整合試點(diǎn)鎮(zhèn)相關(guān)執(zhí)法職責(zé)，4個(gè)試點(diǎn)鎮(zhèn)均設(shè)立綜合執(zhí)法局，實(shí)行統(tǒng)一執(zhí)法。

（三）綜合施策，完善財(cái)政管理體制

積極擬定下放試點(diǎn)鎮(zhèn)縣級(jí)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限清單，探索擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政實(shí)力，積極推動(dòng)配套制度改革。如陜州區(qū)明確觀音堂鎮(zhèn)的鎮(zhèn)級(jí)財(cái)政收入除上繳市級(jí)外，區(qū)一級(jí)不再分成，全部返還觀音堂鎮(zhèn)，增強(qiáng)了試點(diǎn)鎮(zhèn)的發(fā)展能力。盧氏縣官道口鎮(zhèn)財(cái)政稅收中的工商稅收部分，除國(guó)家、省、市上解部分外，全部返還；年終決算時(shí)，在原有包干基數(shù)的基礎(chǔ)上，超出部分全額返還，上不封頂，用于支持試點(diǎn)鎮(zhèn)建設(shè)；出讓土地扣除縣級(jí)財(cái)政支付的土地成本和相關(guān)費(fèi)用后的凈收益，全額返還；試點(diǎn)鎮(zhèn)地方財(cái)政事權(quán)暫保持原有模式不變。

（四）先行先試，全面開(kāi)展督導(dǎo)和考核評(píng)價(jià)工作

2017年，三門(mén)峽市制定了考核體系，涵蓋了行政體制機(jī)制創(chuàng)新、經(jīng)濟(jì)規(guī)模質(zhì)量效益、社會(huì)發(fā)展和民生改善三大類(lèi)共22項(xiàng)考核指標(biāo)，重點(diǎn)對(duì)體制機(jī)制創(chuàng)新、促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、社會(huì)管理、公共服務(wù)等方面進(jìn)行量化考核，其中，刪改調(diào)整居民人均純收入、生產(chǎn)總值及增長(zhǎng)速度等7項(xiàng)指標(biāo)，新增自來(lái)水用水戶(hù)數(shù)比重、燃?xì)庥脷鈶?hù)數(shù)比重等10項(xiàng)與經(jīng)濟(jì)效益提高、社會(huì)民生改善等息息相關(guān)的數(shù)據(jù)。同年6月，三門(mén)峽市對(duì)4個(gè)縣（市、區(qū)）及試點(diǎn)鎮(zhèn)進(jìn)行了考核。通過(guò)考核，促進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)為激發(fā)鎮(zhèn)域發(fā)展活力、提升縣域經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)動(dòng)力做出有力貢獻(xiàn)。

二、經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革發(fā)展方向

2016年12月以來(lái)，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳先后印發(fā)了《關(guān)于加強(qiáng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府服務(wù)能力建設(shè)的意見(jiàn)》《關(guān)于深入推進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)行政管理體制改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》等文件，為深入推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)改革提供了強(qiáng)有力的政策支持。三門(mén)峽市將深入貫徹落實(shí)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)有關(guān)改革精神，牢固樹(shù)立問(wèn)題導(dǎo)向，聚焦影響發(fā)達(dá)鎮(zhèn)持續(xù)健康發(fā)展的體制機(jī)制障礙，繼續(xù)加大重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)的改革攻堅(jiān)力度。

（一）應(yīng)放盡放，全面擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)管理權(quán)限

積極適應(yīng)經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要，進(jìn)一步研究探索擴(kuò)權(quán)放權(quán)的范圍、內(nèi)容和方式，著力破解經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)鎮(zhèn)改革發(fā)展難題。按照權(quán)力下放、權(quán)責(zé)一致的原則，對(duì)直接面向人民群眾、量大面廣、由試點(diǎn)鎮(zhèn)服務(wù)管理更方便有效以及基層管理迫切需要且能夠有效承接的縣級(jí)管理權(quán)限，包括行政審批、行政處罰及相關(guān)行政強(qiáng)制和監(jiān)督檢查權(quán)等事項(xiàng)賦予試點(diǎn)鎮(zhèn)，重點(diǎn)擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)政府在產(chǎn)業(yè)發(fā)展、規(guī)劃建設(shè)、環(huán)境保護(hù)、安全生產(chǎn)、市場(chǎng)監(jiān)管、社會(huì)治安、民政保障等方面的行政審批權(quán)和行政執(zhí)法權(quán)。同時(shí)，指導(dǎo)試點(diǎn)鎮(zhèn)建立并公布行政權(quán)力清單和責(zé)任清單，明確權(quán)力下放后的運(yùn)行程序、規(guī)則和權(quán)責(zé)關(guān)系，健全權(quán)力監(jiān)督機(jī)制，確保下放權(quán)力接得住、用得好。

（二）優(yōu)化設(shè)置，積極推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)機(jī)構(gòu)編制調(diào)整

試點(diǎn)鎮(zhèn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展具有自身特點(diǎn)，在機(jī)構(gòu)設(shè)置上要因地制宜、體現(xiàn)特色，適應(yīng)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展需要。按照便民高效的原則，整合基層公共服務(wù)和行政審批職責(zé)，進(jìn)一步建立健全試點(diǎn)鎮(zhèn)政務(wù)服務(wù)中心，所有下放試點(diǎn)鎮(zhèn)的行政審批事項(xiàng)和公共服務(wù)事項(xiàng)統(tǒng)一進(jìn)入中心，實(shí)行“一站式”服務(wù)，形成精簡(jiǎn)、高效、便捷的運(yùn)行模式；同時(shí)，理順試點(diǎn)鎮(zhèn)政府與派駐機(jī)構(gòu)的關(guān)系，強(qiáng)化試點(diǎn)鎮(zhèn)對(duì)派駐機(jī)構(gòu)的統(tǒng)一管理。

（三）增強(qiáng)動(dòng)力，加快推進(jìn)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展步伐

長(zhǎng)期以來(lái)，試點(diǎn)鎮(zhèn)自身可用財(cái)力有限，難以滿(mǎn)足自身城鎮(zhèn)建設(shè)和公共服務(wù)需要。在下放大量事權(quán)給試點(diǎn)鎮(zhèn)的同時(shí)，縣（市、區(qū)）結(jié)合各自特點(diǎn)，堅(jiān)持財(cái)權(quán)與事權(quán)相統(tǒng)一的原則，擴(kuò)大試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)權(quán)，增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)力，使試點(diǎn)鎮(zhèn)事權(quán)和財(cái)權(quán)相匹配，充分調(diào)動(dòng)試點(diǎn)鎮(zhèn)干事創(chuàng)業(yè)的積極性和主動(dòng)性?？h（市、區(qū)）建立試點(diǎn)鎮(zhèn)財(cái)政激勵(lì)機(jī)制，對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)在基建投資、新增財(cái)政收入返還、土地出讓金等方面給予支持，提高試點(diǎn)鎮(zhèn)收入分成比重；市、縣試點(diǎn)鎮(zhèn)改革領(lǐng)導(dǎo)小組各成員單位發(fā)揮部門(mén)職責(zé)作用，集中各類(lèi)資金、項(xiàng)目向試點(diǎn)鎮(zhèn)傾斜，加大對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)項(xiàng)目建設(shè)方面的支持，切實(shí)增強(qiáng)試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展后勁。

（四）形成合力，協(xié)同推進(jìn)各項(xiàng)配套改革工作

在推進(jìn)試點(diǎn)過(guò)程中，切實(shí)加大協(xié)調(diào)力度，統(tǒng)籌推進(jìn)各方面制度改革?？h（市、區(qū)）安排適當(dāng)數(shù)量新增建設(shè)用地計(jì)劃指標(biāo)，專(zhuān)項(xiàng)用于支持試點(diǎn)鎮(zhèn)發(fā)展；支持試點(diǎn)鎮(zhèn)加強(qiáng)土地儲(chǔ)備、公共資源交易和人力資源市場(chǎng)等平臺(tái)建設(shè)。金融服務(wù)機(jī)構(gòu)加大對(duì)試點(diǎn)鎮(zhèn)的扶持力度，支持試點(diǎn)鎮(zhèn)多渠道吸引社會(huì)資本參與當(dāng)?shù)亟ㄔO(shè)。試點(diǎn)鎮(zhèn)在社區(qū)建設(shè)方面下大力氣，有效完善社會(huì)設(shè)施，推進(jìn)社區(qū)居民自治，創(chuàng)新社會(huì)治理體制；加大政府購(gòu)買(mǎi)服務(wù)力度，探索建立和完善以事定費(fèi)的財(cái)政投入與購(gòu)買(mǎi)服務(wù)機(jī)制；穩(wěn)步推進(jìn)戶(hù)籍制度改革，以合法穩(wěn)定住所為基本落戶(hù)條件，鼓勵(lì)創(chuàng)業(yè)、創(chuàng)新型人才在鎮(zhèn)區(qū)安家落戶(hù)；進(jìn)一步建立和完善基層民主科學(xué)決策制度、基層矛盾調(diào)解化解制度、基層便民服務(wù)制度、基層黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督檢查制度等基礎(chǔ)制度建設(shè)，發(fā)揮好試點(diǎn)鎮(zhèn)的示范作用。

（作者系三門(mén)峽市編辦副主任）