湖泊保護(hù)治理中的綠色金融探索
——以云南撫仙湖為例

馬慶波羅云芳

對湖泊的保護(hù)治理是極其重要且迫切的課題，大力發(fā)展綠色金融是順應(yīng)黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的現(xiàn)實需求。文章在對撫仙湖保護(hù)治理中綠色金融實踐進(jìn)行歸納梳理的基礎(chǔ)上，分析了當(dāng)前面臨的問題，提出了加大綠色信貸投放力度、豐富綠色金融介入業(yè)態(tài)形式和出臺專項政策激勵綠色金融支持撫仙湖保護(hù)治理等政策建議，具有決策參考性應(yīng)用價值。

撫仙湖；保護(hù)治理；綠色金融

一、問題的提出

湖泊是我國重要的國土資源，湖泊及其流域是我們?nèi)祟愘囈陨娴闹匾獔鏊?，然而，上世紀(jì)50年代以來，我國湖泊在自然和人為因素雙重作用下，呈現(xiàn)出大面積萎縮乃至消失，生態(tài)環(huán)境不斷退化的趨勢，對湖泊的保護(hù)治理成為一項極為重要的生態(tài)建設(shè)任務(wù)。云南撫仙湖位于玉溪市澄江、江川和華寧三縣之間，是我國最大的深水型淡水湖泊，國家一類飲用水源地，蓄水量達(dá)206億立方米，占全國優(yōu)質(zhì)淡水湖泊蓄水總量的9.16%，62個國控重點湖泊(水庫)中Ⅰ類湖泊水量的90%以上，占云南省九大高原湖泊蓄水總量的68.2%，是我國極其重要的戰(zhàn)略資源，對撫仙湖的保護(hù)治理顯得尤為重要與迫切。2007年，云南省出臺《云南省撫仙湖保護(hù)條例》。2012年，國務(wù)院下發(fā)《國務(wù)院關(guān)于印發(fā)國家環(huán)境保護(hù)“十二五”規(guī)劃的通知》，撫仙湖成為國家保障和提升水生態(tài)安全的重點區(qū)域，保護(hù)治理上升至國家層面。2015年，云南省玉溪市采取統(tǒng)一托管模式，強(qiáng)力推進(jìn)撫仙湖徑流區(qū)全流域集中統(tǒng)一管理，高位統(tǒng)籌撫仙湖保護(hù)治理。

資金籌措是撫仙湖保護(hù)治理可持續(xù)推進(jìn)的重要考量因素，也是最為關(guān)鍵的支撐因素。隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口的增多，入湖污染負(fù)荷不斷加劇，撫仙湖流域環(huán)境承載壓力不斷加大，生態(tài)治理資金需求也在不斷增加。“十一五”期間，實施環(huán)湖截污治污、出流改道和文明走廊等工程，共投入11.2億元用于撫仙湖保護(hù)治理?！笆濉逼陂g，圍繞環(huán)湖生態(tài)修復(fù)、截污治污、面源污染控制、入湖河道及村落環(huán)境綜合治理、環(huán)境監(jiān)管能力建設(shè)5大類28個項目，共投入35.0億元對撫仙湖實施全流域綜合治理和保護(hù)?！笆濉逼陂g，撫仙湖保護(hù)治理規(guī)劃擬實施五大類70多個項目，估算投資145億元。值得欣慰的是，黨的十八大提出大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)，把生態(tài)文明建設(shè)融入經(jīng)濟(jì)、政治、文化、社會全過程，十八屆三中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)建立系統(tǒng)完整生態(tài)文明制度體制，2015 年國務(wù)院下發(fā)《生態(tài)文明體制改革總體方案》，提出我國構(gòu)建綠色金融體系的國家戰(zhàn)略，2016年人民銀行等7部委聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于構(gòu)建綠色金融體系的指導(dǎo)意見》，G20杭州峰會上綠色金融被首次納入議題。政策端的持續(xù)發(fā)力，為綠色金融提供了良好的發(fā)展空間，也為撫仙湖保護(hù)治理提供了更好的融資環(huán)境。

二、綠色金融基本內(nèi)涵及其主要業(yè)態(tài)形式

綠色金融伴隨可持續(xù)發(fā)展和綠色發(fā)展理念而產(chǎn)生，目前綠色金融還沒有完全統(tǒng)一的概念表述。如，《美國傳統(tǒng)詞典》(第四版，2000年)將綠色金融稱之為環(huán)境金融或可持續(xù)金融，是環(huán)境經(jīng)濟(jì)的一部分，研究如何使用多樣化的金融工具來保護(hù)生態(tài)環(huán)境，保護(hù)生物多樣性?！稑?gòu)建中國綠色金融》(2015年)認(rèn)為綠色金融是一系列金融工具、市場機(jī)制和監(jiān)管安排的加總，在改善金融系統(tǒng)和金融體系，實現(xiàn)金融業(yè)自身的綠色營運的同時，金融業(yè)作為市場經(jīng)濟(jì)的“血液”，帶動、改造和綠化其他行業(yè)。然而，不同的概念表述卻有一個共識，那就是綠色金融活動必須自始至終體現(xiàn)“綠色”，注重對資源的節(jié)約使用和對環(huán)境的保護(hù)治理，將生態(tài)環(huán)境因素納進(jìn)金融業(yè)的經(jīng)營決策和業(yè)績考核，以此促進(jìn)經(jīng)濟(jì)、社會和生態(tài)的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

綠色金融的主要業(yè)態(tài)形式有：一是綠色信貸，2012年銀監(jiān)會《綠色信貸指引》對綠色信貸的內(nèi)涵作了說明，強(qiáng)調(diào)綠色信貸應(yīng)支持綠色經(jīng)濟(jì)、低碳經(jīng)濟(jì)，發(fā)揮防范環(huán)境與社會風(fēng)險的作用，提升環(huán)境和社會表現(xiàn)等。二是綠色保險，主要指環(huán)境污染責(zé)任保險，從2007年起，環(huán)保部和保監(jiān)會在部分省區(qū)已經(jīng)開始高環(huán)境風(fēng)險領(lǐng)域開展環(huán)境污染責(zé)任保險試點。三是綠色證券，其形式較為豐富，包括以股票、信托和各類基金的形式入注從事綠色環(huán)保的項目公司資本金，也包括以債券形式對需要在金融市場籌措資金的企業(yè)形成債權(quán)，不同形式均應(yīng)強(qiáng)調(diào)環(huán)保績效要求。四是碳金融市場，包括碳期貨、碳基金和碳排放交易等一系列產(chǎn)品，在我國碳排放權(quán)交易發(fā)展迅速。五是節(jié)能治污市場機(jī)制及其金融活動，從2007年起，天津、江蘇等部分省市開始積極探索實行排污權(quán)有償使用和交易制度。

三、撫仙湖保護(hù)治理中的綠色金融實踐

(一)綠色信貸是最主要的業(yè)態(tài)形式

“十二五”期間，撫仙湖保護(hù)治理中銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)累計發(fā)放綠色信貸合計25.6億元，從投放方式上看，可分為常規(guī)投放、政策性投放和銀團(tuán)投放三種。

1.常規(guī)投放。圍繞撫仙湖流域產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整與綠色農(nóng)業(yè)建設(shè)、水污染治理與清水產(chǎn)流機(jī)制修復(fù)、主要河流水污染綜合整治與生態(tài)修復(fù)、垃圾焚燒處理、污水處理廠改擴(kuò)建和沿湖重點村落環(huán)境綜合整治等多項工程，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)以常規(guī)投放方式發(fā)放綠色信貸合計10.3億元，單筆貸款金額最高的1.3億元，最低的50萬元，貸款期限最長的10年，最短的1年，貸款年利率最高的9.6%，最低的4.9%。如，撫仙湖流域三個縣域農(nóng)村信用社發(fā)放的撫仙湖流域藍(lán)莓種植項目貸款，貸款額度每畝最高可貸2.5萬元，期限最長3年，利息由財政全額貼息，按第一期貸款額度1億元測算，每年為種植戶或種植企業(yè)節(jié)省利息支出435萬元。藍(lán)莓每畝每年僅需50公斤復(fù)合肥，較其他植物少施肥350公斤，按第一期藍(lán)莓種植面積3510畝測算，可減施肥1200多噸。該項綠色信貸為保護(hù)撫仙湖流域的生態(tài)環(huán)境，改善撫仙湖流域周邊環(huán)境，同時提高農(nóng)民收入水平發(fā)揮了很好的積極作用。

2.政策性投放。撫仙湖湖濱緩沖帶“退田、退房、退塘”還湖一期工程是以生態(tài)修復(fù)、低污染水凈化、村落污染控制、湖濱帶優(yōu)化及緩沖帶綜合治理為一體的水污染防治工程，能有效引導(dǎo)撫仙湖湖濱地區(qū)的生態(tài)系統(tǒng)良性循環(huán)，完善撫仙湖緩沖帶生態(tài)功能，提高流域的生物多樣性，增強(qiáng)湖濱區(qū)的水土保持能力。圍繞該項目，中國農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行充分發(fā)揮政策性金融機(jī)構(gòu)優(yōu)勢，采用抵押擔(dān)保貸款方式，投放了5億元水利建設(shè)中長期政策性綠色信貸，貸款期限8年(寬限期1年)，執(zhí)行人民銀行同期同檔次基準(zhǔn)貸款利率。

3.銀團(tuán)投放。銀銀之間加強(qiáng)合作，合力支持撫仙湖保護(hù)治理，圍繞重點項目撫仙湖東大河流域主要河流水污染治理與清水產(chǎn)流機(jī)制修復(fù)工程，云南紅塔農(nóng)村合作銀行牽頭，邀請3家農(nóng)村信用聯(lián)社組成社團(tuán)，采用擔(dān)保貸款方式，投放1.25億元綠色信貸，期限5年，執(zhí)行人民銀行同期同檔次基準(zhǔn)貸款利率上浮20%。圍繞重大項目玉溪市東片區(qū)暨“三湖”生態(tài)保護(hù)水資源配置應(yīng)急工程，中國工商銀行牽頭，邀請交通銀行組成銀團(tuán)，以建設(shè)期采用信用方式，項目建成后用項目形成的固定資產(chǎn)及水費收費權(quán)作抵(質(zhì))押方式，投放9億元綠色信貸，期限10年(寬限期2年)，執(zhí)行人民銀行同期同檔次基準(zhǔn)貸款利率上浮10%。

(二)綠色信托是重要的補(bǔ)充業(yè)態(tài)形式

“十二五”期間，圍繞撫仙湖沿湖重點村落環(huán)境綜合整治、撫仙湖流域綜合管理體系與能力建設(shè)和玉溪市東片區(qū)暨“三湖”生態(tài)保護(hù)水資源配置應(yīng)急工程，銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)積極加強(qiáng)與信托機(jī)構(gòu)、資產(chǎn)管理機(jī)構(gòu)的合作，以股權(quán)融資的方式累計完成綠色信托15.3億元，單筆金額最高的5億元，最低的0.6億元，期限最長的5年，最短的2年，融資成本年化利率最高的10.25%，最低的9%。如，撫仙湖水務(wù)管理有限責(zé)任公司圍繞“水”進(jìn)行生產(chǎn)經(jīng)營活動，擁有30年對江川縣城、華寧縣城、通?？h城、玉溪市中心城區(qū)和撫仙湖周邊產(chǎn)業(yè)園區(qū)供水特許經(jīng)營權(quán)。為支持該公司建好撫仙湖流域污水處理工程，云南紅塔銀行攜手財通證券資產(chǎn)管理有限公司和中航信托股份有限公司提供了5億元的信托融資，期限3年，融資成本9%。

(三) 綠色基金正在積極介入

農(nóng)發(fā)建設(shè)基金是由中央政府支持依法設(shè)立組建，重點支持投資大、周期長、回收慢、回報率不高的準(zhǔn)公益性和基礎(chǔ)性項目?！笆濉逼陂g，圍繞撫仙湖仙湖時光棧道項目，農(nóng)發(fā)重點建設(shè)基金投入1600萬元用于項目建設(shè)，基金年投資收益率為1.2%，投入方式為項目資本金投入方式，投入期限10年(其中：建設(shè)期2年，回購期8年)，在本期限內(nèi)由股權(quán)回購主體回購基金股權(quán)，從資本金注入后第3年至第10年每年回購200萬元，建設(shè)期屆滿后，基金投資回收方式為收購選擇權(quán)方式。

四、撫仙湖保護(hù)治理中綠色金融面臨的問題

(一)綠色信貸投放有待進(jìn)一步加強(qiáng)

從綠色信貸支持撫仙湖保護(hù)治理的融資實踐看，信貸投放主體主要是國有商業(yè)銀行、農(nóng)業(yè)發(fā)展銀行和地方法人銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)，其它銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)較少涉及，尤其是運作模式比較成熟的開發(fā)性金融和國內(nèi)唯一的赤道銀行興業(yè)銀行沒有介入，而這些機(jī)構(gòu)在綠色信貸投放上卻有著較為成熟的經(jīng)驗和做法。如，國家開發(fā)銀行在國內(nèi)太湖、巢湖和滇池等多個湖泊綜合治理中均有介入，并取得了積極的成效。興業(yè)銀行先后創(chuàng)新了能源合同管理、碳排放交易、排污權(quán)交易等融資產(chǎn)品，推出“綠色金融全攻略”，初步構(gòu)建了覆蓋綠色產(chǎn)業(yè)鏈上下游的金融產(chǎn)品體系。開發(fā)性金融和興業(yè)銀行在撫仙湖保護(hù)治理綠色信貸投放主體上的缺位，可以說是撫仙湖保護(hù)治理融資實踐上的一個遺憾。

(二)介入的業(yè)態(tài)形式不豐富

從現(xiàn)有綠色金融支持撫仙湖保護(hù)治理業(yè)態(tài)形式看，主要是綠色信貸和綠色信托兩種，綠色基金才剛剛起步，其它業(yè)態(tài)形式均沒有涉及。然而，綠色債券和社會資本已正逐漸成為國內(nèi)一些湖泊治理資金來源的重要渠道，綠色保險正在逐漸引入湖泊環(huán)境污染風(fēng)險管理。如，2009年經(jīng)國家發(fā)改委批準(zhǔn)，昆明滇池投資有限責(zé)任公司成功發(fā)行8 億元企業(yè)債券用于滇池治理。2015年大理洱海環(huán)湖截污(一期)PPP項目充分發(fā)揮了社會資本參與湖泊治理進(jìn)行投資的機(jī)制優(yōu)勢，該項目在參加全國首批PPP項目推介會時，得到了與會領(lǐng)導(dǎo)及專家的充分肯定。保險方面，2007年環(huán)保部下發(fā)《關(guān)于環(huán)境污染責(zé)任保險工作的指導(dǎo)意見》，商業(yè)保險引入環(huán)境污染風(fēng)險管理的探索正式啟動，2013年環(huán)保部和保監(jiān)會聯(lián)合印發(fā)《關(guān)于開展環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點工作的指導(dǎo)意見》，在高環(huán)境風(fēng)險行業(yè)推進(jìn)環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險試點。這些成功的案例和制度文件的出臺，為撫仙湖保護(hù)治理融資和污染風(fēng)險管理提供了一個全新的視角，也揭示了現(xiàn)存綠色金融支持撫仙湖保護(hù)治理業(yè)態(tài)形式上的一大短板。

(三)支持綠色金融的專項政策尚未跟進(jìn)

如下表所示，與現(xiàn)行國家支持三農(nóng)和小微企業(yè)融資政策比較，支持綠色金融的專項政策還未起步，沒有出臺與綠色金融相關(guān)的貨幣政策工具，針對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營綠色金融業(yè)務(wù)所實施的財稅激勵政策也很不充分。如，未出臺類似于支農(nóng)或支小再貸款的支綠再貸款，不在定向準(zhǔn)備金下調(diào)范圍內(nèi)；存貸比調(diào)整中沒有涵蓋綠色金融；銀行機(jī)構(gòu)投放的綠色信貸并不能享受財政貼息、稅收減免等政策；投資者購買綠色債券無法享受稅收優(yōu)惠等。

表 綠色金融和三農(nóng)、小微企業(yè)融資的政策支持比較

資料來源：根據(jù)現(xiàn)行政策整理。

五、促進(jìn)綠色金融支持撫仙湖保護(hù)治理的政策建議

隨著流域內(nèi)經(jīng)濟(jì)社會的發(fā)展和人口的增多，入湖污染負(fù)荷不斷加劇，撫仙湖保護(hù)治理形勢依然嚴(yán)峻：一是生態(tài)環(huán)境仍然脆弱。撫仙湖屬高原斷陷湖盆，由于湖泊四周陡峭，面山森林覆蓋率低，石漠化和水土流失嚴(yán)重，徑流區(qū)陸地面積僅為水域面積的2倍，匯水面積小又無外流域補(bǔ)水，其生態(tài)環(huán)境十分脆弱。二是水環(huán)境容量已接近飽和。根據(jù)撫仙湖水體氮磷負(fù)荷平衡研究結(jié)果，撫仙湖每年約增加1302.56噸的總氮、66.27噸的總磷入湖，滯留率接近100%，由于出湖量很小，大量氮磷負(fù)荷進(jìn)入湖體，營養(yǎng)鹽的累積效應(yīng)明顯。三是連續(xù)干旱水量失衡。撫仙湖地區(qū)干旱少雨，湖面年降水不到2億方，蒸發(fā)損失近3億方，加上取用水量，撫仙湖至少需要1.6億方陸源補(bǔ)給才能維持水量平衡，但集水陸地面積只有湖面的2倍多，其中50%的面積已經(jīng)被水庫攔截或者被開墾成農(nóng)田，補(bǔ)給能力十分有限。四是農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源污染嚴(yán)重，農(nóng)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整面積大、落實難。徑流區(qū)共有耕地13.7萬畝，耕地復(fù)種指數(shù)高、高污染作業(yè)比重大，農(nóng)業(yè)農(nóng)村面源產(chǎn)生的總氮、總磷占流域污染源的61%和52%?！笆濉逼陂g，撫仙湖保護(hù)治理規(guī)劃投資145億元，然而各級財政投入有限，保護(hù)治理資金缺口巨大，因此需要綠色金融多層面寬視角給予金融支持，以破解撫仙湖保護(hù)治理資金難題。

(一)加大綠色信貸投放力度

在保持現(xiàn)有綠色信貸投放存量的基礎(chǔ)上，做大綠色信貸投放增量。一是已介入綠色信貸的銀行業(yè)金融機(jī)構(gòu)應(yīng)繼續(xù)增加融資支持。二是應(yīng)積極引入開發(fā)性金融和興業(yè)銀行參與撫仙湖保護(hù)治理，加大綠色信貸投放。國開行在國內(nèi)多個湖泊綜合治理中運作模式的核心思想，是將湖泊治理項目分為公益性項目和可市場化項目。就撫仙湖而言，可建立云南省、玉溪市和沿湖三縣三級政府聯(lián)動協(xié)調(diào)機(jī)制，破解公益性項目資金難題；利用“誰污染，誰付費”方式明確邊界，顯性化環(huán)境成本，將政府監(jiān)管、特許經(jīng)營、排污費用和環(huán)境改善收益有機(jī)結(jié)合，解決可市場化項目的融資問題。探索與興業(yè)銀行的合作，作為國內(nèi)唯一的赤道銀行，其完備的綠色金融產(chǎn)品體系能為撫仙湖保護(hù)治理提供良好的綠色信貸支持。

(二)豐富綠色金融介入業(yè)態(tài)形式

一是試水綠色債券融資模式，拓展撫仙湖保護(hù)治理融資新渠道。債券作為一種成本較低、流動性較好而風(fēng)險較低的債務(wù)融資工具，能夠有效地提高項目的融資可獲得性，降低其融資成本。2015年，人民銀行發(fā)布綠色金融債公告，中國金融學(xué)會綠金委編制了《綠色債券支持項目目錄》，明確了綠色債券支持項目的界定和分類。玉溪地方法人金融機(jī)構(gòu)可以爭取試水發(fā)行綠色金融債，以支持撫仙湖保護(hù)治理；玉溪國有資本投資(集團(tuán))公司可以試水發(fā)行綠色企業(yè)債，以較低的融資成本為撫仙湖保護(hù)治理提供資金來源，同時減少期限錯配的風(fēng)險。二是積極引入社會資本加大對撫仙湖保護(hù)治理的投資。PPP 的優(yōu)勢在于政府可以通過與私營部門結(jié)成風(fēng)險共擔(dān)利益共享的伙伴關(guān)系為綠色基礎(chǔ)設(shè)施項目籌集資金，可以充分發(fā)揮公共資金的杠桿作用來引導(dǎo)私營部門的投資。三是發(fā)揮綠色保險功能，健全市場化的風(fēng)險管理機(jī)制與社會治理機(jī)制。綠色保險實質(zhì)是運用保險應(yīng)對與環(huán)境相關(guān)的一系列問題，以實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展?？梢钥紤]將環(huán)境污染強(qiáng)制責(zé)任保險引入到撫仙湖及周邊流域，明確磷化工、造紙等環(huán)境高危行業(yè)實行強(qiáng)制性綠色保險，利用市場化的成本調(diào)節(jié)機(jī)制顯性化環(huán)境污染成本，促使此類企業(yè)轉(zhuǎn)型升級，采用新工藝新技術(shù)以加大節(jié)能減排力度和降低能耗污染，以有利于防范撫仙湖水環(huán)境遭受污染的風(fēng)險。

(三)出臺專項政策激勵綠色金融支持撫仙湖保護(hù)治理

一是出臺專項的貨幣政策工具。將貨幣政策工具與綠色金融掛鉤。如，比照支農(nóng)、支小、扶貧再貸款，制定專門的支綠再貸款政策；在公開市場業(yè)務(wù)操作中增加購買綠色債券等資產(chǎn)；定向降準(zhǔn)機(jī)制中加入綠色內(nèi)容，引導(dǎo)金融機(jī)構(gòu)將更多信貸資金投入到綠色環(huán)保領(lǐng)域；運用好差別化存款準(zhǔn)備金工具，在宏觀審慎評估體系中(MPA)滲透“綠色”因素，激勵金融機(jī)構(gòu)加大綠色信貸投放。二是出臺專項的財稅政策。參照對三農(nóng)和小微企業(yè)的支持力度，建立和完善財稅對綠色金融的政策支持體系。如，對金融機(jī)構(gòu)經(jīng)營綠色金融的各類收入予以一定的增值稅和所得稅優(yōu)惠；完善財政對綠色信貸的貼息機(jī)制，確定貼息項目清單，提高財政貼息率和貼息規(guī)模，充分發(fā)揮財政資金的杠桿作用；參照涉農(nóng)、小微企業(yè)貸款增量獎勵辦法，以結(jié)果為導(dǎo)向，對效果好的項目和銀行給予一定的財政獎勵。三是積極申報撫仙湖流域作為云南省綠色金融先行試驗區(qū)。在大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)和建立綠色金融體系的國家戰(zhàn)略背景下，為進(jìn)一步爭取國家和省級層面支持綠色金融在撫仙湖保護(hù)治理融資中的政策優(yōu)惠，建議撫仙湖流域申報成為云南省綠色金融的先行試驗區(qū)，以建立基于自然資源資產(chǎn)負(fù)債表的綠色金融多元化支持體系為主線， 創(chuàng)新綠色金融組織體系、產(chǎn)品體系、政策保障體系和基礎(chǔ)設(shè)施體系，為綠色金融服務(wù)撫仙湖保護(hù)治理創(chuàng)造更好的政策空間。

(云南民族大學(xué)，云南 昆明 650500)

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云南省教育廳科學(xué)研究基金項目“撫仙湖保護(hù)治理融資機(jī)制研究”(項目編號2016ZZX133)