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        生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法律問題研究

        2017-11-27 15:40:29呂曉明韓偉
        西部學刊 2017年11期
        關鍵詞:可持續(xù)發(fā)展

        呂曉明+韓偉

        摘要:在生態(tài)城市新區(qū)的建設發(fā)展中,協(xié)調(diào)經(jīng)濟與環(huán)境等關系,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展是面臨的首要問題,因此,建立完善高效的法律機制不可或缺。本文基于對陜西省西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)特征及問題的分析,提出了立法理念和實施重點,認為這種法律機制的基本理念應秉持社會福利最大化,協(xié)調(diào)區(qū)域多元利益發(fā)展主體的權(quán)力分配關系,在保證社會公平的基礎上促進經(jīng)濟社會與資源、生態(tài)環(huán)境等的協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展。

        關鍵詞:生態(tài)城市新區(qū);可持續(xù)發(fā)展;法治保障;社會福利最大化

        中圖分類號:D922.181 文獻標識碼:A 文章編號:CN61-1487-(2017)11-0053-03

        基于歷史、地理的因素,陜西的生態(tài)城市新區(qū)建設與發(fā)展有一些不同于其他開發(fā)區(qū)的特點,特別是西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū),非常重視貫徹環(huán)境、宜居、可持續(xù)等生態(tài)城市理念。但從目前情況看,保護城市新區(qū)的生態(tài)環(huán)境形勢不容樂觀,實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展仍然是生態(tài)城市新區(qū)建設面臨的一個重大課題。由于生態(tài)城市新區(qū)多跨行政區(qū)域建立,不同行政區(qū)域間的多元利益分配是一大難題。因此,建立完善有效的法律框架解決生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展和多元利益協(xié)調(diào)是本文關注的核心問題。對此我們主要采取法律的經(jīng)濟分析進路,當然在價值取向上舍棄了純粹實用主義的財富最大化追求,而是采取社會福利最大化作為規(guī)范標準,試圖從法治的視角分析如何保障生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展。

        一、生態(tài)城市新區(qū)的新特性及問題

        生態(tài)城市新區(qū)盡管有各自不同的定位與發(fā)展目標,但就其基本架構(gòu)來看,仍可以被歸入城市新區(qū)的范疇。盡管其發(fā)展已超過二十年,但相對而言,城市新區(qū)在中國仍然是一個新事物,無論在憲法層面,還是行政組織法層面,城市新區(qū)甚至都難以找到一個合適的定位??梢哉f,城市新區(qū)面臨的法律問題,很大程度上在于對新區(qū)行政法律地位的定性。目前,我國城市新區(qū)的管理多是委托派出的“新區(qū)管理委員會”,即實行“管委會”體制 ,“管委會”成為新區(qū)事實上的行政管理機關。這些“管委會”,有的是由省政府派出,有的是由當?shù)厥姓沙觯肮芪瘯钡牟煌ㄎ?,直接影響到城市新區(qū)的行政屬性。例如浐灞生態(tài)區(qū)的管委會是由西安市人民政府派出;西咸新區(qū)管委會以前是陜西省人民政府的派出機構(gòu),現(xiàn)在由西安市人民政府托管。但是,這種管委會體制的特殊性在于,城市新區(qū)并非獨立的行政區(qū)劃,也不是一級地方政權(quán),它相應的社會管理職能,也只能由派出它的一級行政機構(gòu)承擔。但在實踐中,卻經(jīng)常發(fā)生行政權(quán)的錯位。例如某些城市新區(qū),法院、檢察院成為管理委員會下面的機構(gòu),這就造成了司法權(quán)和行政權(quán)的混淆?,F(xiàn)實的悖論在于,一方面,沒有明確的行政層級定位,行政職能不清,縱向的行政條理不順,使得城市新區(qū)的很多工作難以開展,因此城市新區(qū)迫切需要獲得明確的行政定位;另一方面,由于中國的城市新區(qū)建設多著眼于地方經(jīng)濟的發(fā)展,而招商引資的經(jīng)濟發(fā)展需求,又需要更為靈活、更有彈性、更加優(yōu)惠的政策與法律,這樣的要求又與規(guī)范的行政職權(quán)定位形成了矛盾。于是就形成了“歸位就要限權(quán),不歸位又無權(quán)”的現(xiàn)實困境,這是多數(shù)城市新區(qū)建設發(fā)展面臨的亟待解決的首要問題。這種區(qū)域管轄權(quán)是由地方政府之間的行政協(xié)議產(chǎn)生的,因而又形成了一種超出地方權(quán)力空間界限的新的共同權(quán)力。[1]51 城市新區(qū)建設與發(fā)展還面臨“外部性”的問題,在經(jīng)濟學中,外部性是指一個人的行為對他人的福利產(chǎn)生了影響。[2]125通過法律規(guī)范解決,可以訴諸于兩類方式,一是政府直接通過立法限制某些行為從而減少外部性問題;另外一種,是分配給個人財產(chǎn)權(quán),從而使民眾可以通過訴權(quán)請求相應的保護。

        二、生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展的法治理念與實施

        基于上述對西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的分析,我們認為生態(tài)、和諧、可持續(xù)是這類新型產(chǎn)業(yè)規(guī)劃區(qū)的核心特質(zhì)及發(fā)展方向,因此相應的配套立法也應該服務于這樣的目標。在此基礎上,提出立法上的基本理念,列舉立法應關注的主要內(nèi)容,并就生態(tài)城市新區(qū)可持續(xù)發(fā)展面臨的司法與行政難題作一分析。

        (一)立法的基本理念

        恪守社會福利最大化理念,而不是某些部門利益最大化。社會福利最大化可以作兩方面理解:第一,社會福利最大化有別于社會效益最大化或財富最大化,不是單純地追求經(jīng)濟效益的最大化。生態(tài)城市新區(qū)的立法,在考慮價值最大化的同時,必須要考慮多元利益群體的整體福利,這種福利,包括經(jīng)濟上的,更應包括倫理、舒適等主觀感受。第二,社會福利的主體包含生態(tài)城市新區(qū)政府、社會及區(qū)域所在地的公眾,是多元主體的整體福利的最大化。因此,社會福利的要求更多地包含著社會公平,主要是分配公平的價值標準,亦即立法進行利益調(diào)整的結(jié)果是社會在總體上更好了?!案谩钡暮x是,作為結(jié)果,對于每一個相關的人是最好的,或者對于所有的確定的利益是較為平衡的。[3]23從另外一個方面看,城市新區(qū)不僅是某一地方政府的新區(qū),同時也是整個區(qū)域社會的新區(qū),它涉及方方面面的利益。很多城市新區(qū)為了吸引投資,進行大幅度的稅收優(yōu)惠政策,但長遠看,過多的財政投入和稅收優(yōu)惠,特別是針對某一地區(qū)的特殊待遇,既不民主,也無效率。因此,應逐步改變目前城市區(qū)域治理過多的財政稅收優(yōu)惠政策,以真正意義上的公共財政思維,而非國家財政思維來引導區(qū)域治理的財政投入,講求公共投資的效率。[4]15

        社會發(fā)展與經(jīng)濟績效也是立法應關注的一個重要方面。新制度經(jīng)濟學的學者尤為強調(diào)有效率的或好的制度在經(jīng)濟發(fā)展中的重要作用。在此,制度的影響不容忽視,但必須明確的是,制度不過是一個“中性概念”,它有促進經(jīng)濟績效的因素,同時也有降低經(jīng)濟績效的因素。

        生態(tài)城市新區(qū)立法也需要使生態(tài)環(huán)境和經(jīng)濟增長相協(xié)調(diào)。生態(tài)型、環(huán)境友好型城市建設,既符合國家城市發(fā)展戰(zhàn)略,也是城市自身長遠發(fā)展的必然要求。生態(tài)城市新區(qū)建設必須強化“低碳”理念,實現(xiàn)節(jié)約、緊湊的城市布局,建設完備的公共交通體系;在綠化中,要強調(diào)生態(tài)功能優(yōu)先,做到綠地與公共活動空間建設相結(jié)合,并且實現(xiàn)資源循環(huán)利用的理念。[5]125endprint

        (二)立法的側(cè)重點

        在前述立法理念的指引下,圍繞著生態(tài)型城市新區(qū)建設發(fā)展面臨的問題,生態(tài)城市新區(qū)的立法應側(cè)重關注以下問題:區(qū)域治理的核心是協(xié)調(diào)區(qū)域多元利益發(fā)展主體(包括政府、企業(yè)和公眾)的權(quán)利分配關系。區(qū)域治理的形式應該由政府組織、非政府組織、私人部門之間建立平等合作協(xié)調(diào)的伙伴關系,共同治理區(qū)域的公共問題。與此同時,人與自然、經(jīng)濟及生態(tài)的協(xié)調(diào)也需要有完善的法律機制作為保障。

        第一,城市新區(qū)的發(fā)展重點在于經(jīng)濟,而保障經(jīng)濟穩(wěn)健發(fā)展的關鍵在于有完善的法律保障機制。法律需要體現(xiàn)正義,而立法正義的實現(xiàn),需要通過正當程序來保證。立法的程序性要求,并不僅僅由法律的本質(zhì)所決定,即或從功利的,或從保障經(jīng)濟發(fā)展的角度而言,同樣是需要的。近代以來的世界歷史反復證明,自由和法治共同推動經(jīng)濟社會的繁榮,故政策制定者應當注重法治和政策的可預測性,科學合理的政策才能維持經(jīng)濟的平穩(wěn)快速增長。而經(jīng)濟穩(wěn)定發(fā)展所要求的“可預測政策”,正是依靠符合程序性的立法來實現(xiàn)的。保障投資方的合法利益,穩(wěn)定優(yōu)惠政策,提供權(quán)利救濟渠道,這是生態(tài)城市新區(qū)立法需要解決的首要問題。當然,立法還應著力解決好多元主體利益分配,尤其是政府間利益調(diào)配問題。對此問題,重要的是要劃定分配的準則、標準,而不是確定具體的比例。而且,這一分配機制或準則,不僅是經(jīng)濟發(fā)展未來成果的分享,還包括經(jīng)濟前期規(guī)劃以及由此帶來的預期收益,如果不進行綜合規(guī)劃協(xié)調(diào),區(qū)內(nèi)各既存主體必然會競相發(fā)展高回報的新興產(chǎn)業(yè),招商引資中可能造成惡性競爭,最終導致零和。此外,在穩(wěn)定投資稅收優(yōu)惠政策的同時,也需要發(fā)揮地方稅收的調(diào)節(jié)作用,生態(tài)城市新區(qū)土地增值收入、房地產(chǎn)增值收入,既不是地方政府,也不應該由新區(qū)居民單方獲得,而應采取一種利得稅的整體調(diào)節(jié)方式,實現(xiàn)惠及大眾的社會公平。其實,做好社會福利工作,解決產(chǎn)業(yè)工人群體的基本社會保障問題,也為企業(yè)解決了后顧之憂,從另一方面激發(fā)了企業(yè)投資的積極性,重慶統(tǒng)籌農(nóng)民工社保問題成功吸引臺資就是很好的例證。

        第二,由于西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)的前述特點,生態(tài)保護、歷史文化遺產(chǎn)保護也必然要被提到一個重要的位置。陜西的幾個新區(qū),還不只是面臨生態(tài)環(huán)境保護的問題,歷史文化遺產(chǎn)的保護同樣甚至更加重要。需要規(guī)劃制定符合西咸、浐灞等生態(tài)、文化新區(qū)實際的,能夠結(jié)合具體地域特色的立法,這一立法不僅需要對區(qū)內(nèi)生態(tài)、歷史遺跡保護有明確的原則、范圍、措施等,還需要與區(qū)內(nèi)產(chǎn)業(yè)投資立法相匹配,要從產(chǎn)業(yè)引導、產(chǎn)業(yè)布局等方面,整體考慮生態(tài)與歷史文化遺跡保護問題。

        第三,從西安等市的實際來看,旅游、文化及創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)必將成為未來著力發(fā)展的一個方向,而要使文化創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)獲得更好的激勵,建立完善的知識產(chǎn)權(quán)保護機制勢在必行。針對這一需要,進行必要的、符合新區(qū)文化產(chǎn)業(yè)發(fā)展實際的保護性立法當然必要,但更為重要的是從嚴執(zhí)行我國各項知識產(chǎn)權(quán)保護法律法規(guī),以及我國業(yè)已加入的知識產(chǎn)權(quán)國際協(xié)定,切實保障智力成果所有者的合法權(quán)益,從而形成一個創(chuàng)造、受益、再創(chuàng)造的良性循環(huán)機制,為擴大創(chuàng)意產(chǎn)業(yè)規(guī)模奠定法律基礎。這也是生態(tài)城市新區(qū)未來可持續(xù)發(fā)展的重要方面。例如,西咸新區(qū)特別是秦漢新城規(guī)劃范圍內(nèi),數(shù)十座西漢皇陵形成的沿渭河遺址帶,這是西咸新區(qū)的城市文化名片,乃至是中華民族的財富。西咸新區(qū)涇河新城范圍內(nèi)有大地原點(亦稱大地基準點,是國家地理坐標——經(jīng)緯度的起算點和基準點),歷史遺跡名稱與地理標志名稱要受法律保護,以防被其他商業(yè)集團注冊、使用。搶注歷史遺跡等名稱為商標,使其所屬地區(qū)、管理部門失去了注冊商標的機會,同時也侵犯了公眾利益。對歷史遺跡、名勝等名稱的管理主體、使用主體、開發(fā)應用等進行科學、明確的法律和法規(guī)規(guī)定,以提高歷史遺跡、名勝等名稱的經(jīng)濟價值和社會、文化價值。

        (三)司法與行政執(zhí)行問題

        由于很多城市新區(qū)是在原有行政區(qū)劃的基礎上整合形成的,傳統(tǒng)的以行政區(qū)為基礎的司法或執(zhí)法管轄權(quán)管理模式,在新區(qū)司法實踐中就面臨很大的挑戰(zhàn)。這種挑戰(zhàn),一是來自區(qū)域之間的司法或執(zhí)法管轄權(quán)之間的沖突;二是在時間的維度上,新區(qū)成立前后,在管轄權(quán)發(fā)生變更的情況下,司法訴訟的整個過程該如何完成,特別是涉及到執(zhí)行的問題。為此,就需要考慮建立起適當?shù)乃痉?、?zhí)法協(xié)調(diào)模式,以保障整個司法、執(zhí)法活動的平穩(wěn)有序過度,從而為生態(tài)城市新區(qū)的經(jīng)濟社會發(fā)展提供一個良好的法治環(huán)境。

        類似行政執(zhí)法、行政審批等涉及府際行政工作協(xié)調(diào)問題也亟需妥善解決。具體的解決辦法,應采取分級分類的方式進行,不急迫的、非特殊的情形,可整體考慮進行長遠規(guī)劃,力爭一次性完善解決。這就需要理順行政關系,創(chuàng)新各層次行政管理體制和社會服務系統(tǒng),生態(tài)城市新區(qū)應提供基本的公共服務,提高區(qū)內(nèi)居民的生活質(zhì)量;如果是類似辦理《準生證》難題這樣的急迫、特殊情形,應本著以人為本的原則,或者是“老人老辦法”,由原戶籍地相應部門予以解決,或者采取特事特辦,由新區(qū)管委會指定特定職能部門負責辦理。但在此過程中,生態(tài)城市新區(qū)的管委會需要發(fā)揮主體性作用,切實履行自身的職責,有法律依據(jù)的依照法律辦理,沒有依據(jù)的應積極協(xié)調(diào)各行政實體部門協(xié)助辦理,而不應該以未設立某部門或無法律依據(jù)為由推諉。這也是行政權(quán)責利相統(tǒng)一的基本要求。

        三、結(jié)語

        西咸新區(qū)、浐灞生態(tài)區(qū)等生態(tài)城市新區(qū),由于堅持了經(jīng)濟發(fā)展與資源環(huán)境相協(xié)調(diào)的建設理念,因此遇到不少與以往城市新區(qū)建設不同的新問題,例如經(jīng)濟發(fā)展的外部性問題,產(chǎn)業(yè)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)問題,歷史文化遺產(chǎn)的保護問題等。本文提出了針對此類生態(tài)型新區(qū)可持續(xù)發(fā)展法律框架的構(gòu)思和建設。但是,法律絕非萬能,法律只是社會治理的一種方式,它在生態(tài)城市新區(qū)發(fā)展中也不例外。因此,我們從未奢望用某一部法律來解決生態(tài)城市新區(qū)建設發(fā)展的所有問題,在此不過是提出一些理論的設想,希望能通過法律的理念與法律框架的構(gòu)建,為生態(tài)新區(qū)可持續(xù)發(fā)展提供一些有價值的理論借鑒。

        參考文獻:

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