童建紅 曾麗芳

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公共治理視域下青少年公共體育服務(wù)合作供給研究*

童建紅 曾麗芳

（廣西科技大學(xué)，廣西 柳州 545006）

以共治理論中的“主體多元、方式民主、合作互動(dòng)”為核心，以提高青少年公共體育服務(wù)水平為治理目標(biāo)，深入分析研究政府、事業(yè)單位、私營(yíng)部門、非營(yíng)利社會(huì)組織以及個(gè)人在青少年公共體育服務(wù)供給中的互動(dòng)與合作關(guān)系，探討如何構(gòu)建完善的青少年公共體育服務(wù)供給網(wǎng)絡(luò)。提出要實(shí)現(xiàn)青少年公共體育服務(wù)“善治”目標(biāo)，需要明確多元主體在青少年公共體育服務(wù)治理中的職責(zé)；實(shí)現(xiàn)青少年公共體育服務(wù)多元主體合作共治的價(jià)值認(rèn)同；構(gòu)建良好的合作共治模式；完善法律制度，完善配套制度政策。

公共治理；青少年公共體育服務(wù)；合作供給

青少年體育是健康中國(guó)和全面建成小康社會(huì)的重要內(nèi)容。近年來，黨和政府一直重視青少年體育尤其是青少年公共體育的發(fā)展。我國(guó)“十三五”規(guī)劃提出：“實(shí)施青少年體育活動(dòng)促進(jìn)計(jì)劃，培育青少年體育愛好和運(yùn)動(dòng)技能?！薄敖】抵袊?guó)2030”更是將青少年體育納入健康范疇，提出“制定實(shí)施青少年、婦女、老年人、職業(yè)群體及殘疾人等特殊群體的體質(zhì)健康干預(yù)計(jì)劃。”青少公共體育服務(wù)是青少年體育重要組成部分，關(guān)系到全體青少年體質(zhì)健康水平，也是政府和社會(huì)最基本的任務(wù)。黨的十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理”的新概念，“十三五規(guī)劃”提出“簡(jiǎn)政放權(quán)，暢通社會(huì)力量參與渠道，激發(fā)各類社會(huì)主體積極性，積極培育青少年體育公共服務(wù)新型業(yè)態(tài)”。在當(dāng)前青少年體育治理能力和治理體系現(xiàn)代化背景下，基于公共治理理論，激發(fā)多元主體參與青少年體育公共服務(wù)供給，提升青少年公共體育服務(wù)數(shù)量和質(zhì)量，具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。

1 公共治理視域下的青少年公共體育服務(wù)

1.1 公共治理理論

公共治理理論是治理理論的重要組成部分，側(cè)重研究公共事務(wù)場(chǎng)域的治理問題。公共治理是指以政府為主導(dǎo)的公共部門，整合非政府部門、市場(chǎng)、個(gè)人等社會(huì)力量，共同參與管理社會(huì)事務(wù)、解決社會(huì)問題、提供公共服務(wù)，共同促進(jìn)公共利益最大化的過程[1]。公共治理是一種主體多元、方式民主、合作互動(dòng)的新型治理模式，強(qiáng)調(diào)政府、企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體和個(gè)人在公共事務(wù)的共同作用。提供公共服務(wù)是公共治理的核心任務(wù)，增進(jìn)人類共同利益和福祉是公共治理的價(jià)值取向[2]。

1.2 公共治理視域下的青少年公共體育服務(wù)

一是青少年公共體育服務(wù)治理理念的轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)青少年公共體育服務(wù)中政府與其他服務(wù)主體的關(guān)系是統(tǒng)治與被統(tǒng)治、管理與被管理的地位非對(duì)等關(guān)系，政府在青少年公共體育服務(wù)中是絕對(duì)權(quán)威，而治理理論認(rèn)為，青少年公共體育服務(wù)中的權(quán)威不一定來自政府等公共部門，也可以是社會(huì)體育組織、企業(yè)、學(xué)校、個(gè)人等其他機(jī)構(gòu)。在青少年公共體育服務(wù)過程中，強(qiáng)調(diào)政府與公民社會(huì)的合作、政府與非政府的合作、公共機(jī)構(gòu)與私人部門的合作、強(qiáng)制與自愿的合作，政府不再是高高在上的絕對(duì)權(quán)威，而是與其他服務(wù)組織平等的合作伙伴關(guān)系，協(xié)商、談判的互動(dòng)關(guān)系。

二是青少年公共體育服務(wù)治理主體多元化。青少年公共體育內(nèi)容豐富，服務(wù)對(duì)象人數(shù)眾多，需求多樣，單靠政府以及傳統(tǒng)體育教育事業(yè)單位難以完成，需要舉全社會(huì)之力才能完成。治理主要是政府、社會(huì)組織、企業(yè)和個(gè)人對(duì)公共服務(wù)的互動(dòng)、協(xié)調(diào)和合作，從而增進(jìn)社會(huì)共同利益的過程。青少年公共體育服務(wù)多元治理主體是指政府、社會(huì)體育組織、學(xué)校、企業(yè)和個(gè)人以平等、協(xié)作、互動(dòng)的方式為青少年提供公共體育產(chǎn)品和服務(wù)，從而滿足青少年體育需求的過程。

三是青少年公共體育服務(wù)治理工具的多樣性。傳統(tǒng)的理論運(yùn)用政府和市場(chǎng)兩種工具為青少年提供公共體育服務(wù)，都產(chǎn)生了失靈現(xiàn)象。公共治理理論認(rèn)為青少年公共體育服務(wù)具有多樣性、復(fù)雜性和多變性，應(yīng)該根據(jù)不同的情況運(yùn)用多樣性的治理工具對(duì)青少年公共體育服務(wù)進(jìn)行供給。在沿海發(fā)達(dá)地區(qū)，青少年體育社會(huì)組織較為活躍，可以多采用政府向購(gòu)買青少年公共體育服務(wù)的形式；在中部省份，可以采取政府依托體育事業(yè)單位、學(xué)校以及青少年體育俱樂部等公共提供青少年公共體育服務(wù)；在西部欠發(fā)達(dá)地區(qū)，青少年體育社會(huì)組織數(shù)量較少，可以采取由政府和體育事業(yè)單位和學(xué)校為主導(dǎo)的青少年公共體育服務(wù)供給模式。

總之，公共治理理論倡導(dǎo)在青少年公共體育服務(wù)等公共事務(wù)中多元主體平等、合作、互動(dòng)服務(wù)理念，旨在激發(fā)社會(huì)體育組織、學(xué)校、企業(yè)的活力和創(chuàng)造性，強(qiáng)調(diào)治理權(quán)威的多元性，通過溝通和協(xié)商，確定社會(huì)共同的目標(biāo)，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)青少年公共體育服務(wù)等公共事務(wù)的“善治”。公共治理理論為青少年公共體育服務(wù)注入了嶄新的價(jià)值理念，對(duì)青少年公共服務(wù)供給方式轉(zhuǎn)變、公共價(jià)值理念的構(gòu)建、公共決策中的社會(huì)參與產(chǎn)生了深遠(yuǎn)影響，拓展了青少年公共體育范圍，提高了青少年公共體育服務(wù)質(zhì)量。

2 公共治理視域下青少年公共體育服務(wù)供給現(xiàn)狀

2.1 青少年公共體育服務(wù)多元主體共治局面基本形成

傳統(tǒng)上，我國(guó)青少年體育公共體育服務(wù)主要通過教育部門、體育部門以及學(xué)校來提供。自2000年以來，政府通過體育彩票公益金的資助與扶持，積極推動(dòng)學(xué)校、體校、體育場(chǎng)館、社區(qū)、基層單項(xiàng)體育協(xié)會(huì)利用已有場(chǎng)地設(shè)施條件創(chuàng)建青少年體育社會(huì)組織——青少年體育俱樂部。通過創(chuàng)建青少年體育俱樂部這一載體，初步形成了青少年體育公共體育服務(wù)多元治理主體。近年來，隨著政府對(duì)青少年體育的不斷重視，我國(guó)體育行政部門又積極推動(dòng)社會(huì)力量參與創(chuàng)建青少年戶外活動(dòng)營(yíng)地和青少年校外體育活動(dòng)中心等體育社會(huì)組織，青少年體育項(xiàng)目傳統(tǒng)學(xué)校的創(chuàng)建也不斷加快，青少年體育公共服務(wù)政府社會(huì)共治模式基本形成。當(dāng)前，根據(jù)民政部公布的統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)，2014年底，全國(guó)體育類民辦非企業(yè)——青少年體育俱樂部是主體——單位總數(shù)達(dá)到11901個(gè)。國(guó)家體育總局?jǐn)?shù)據(jù)顯示，截止2014年底，國(guó)家級(jí)青少年體育俱樂部超過5000個(gè)，國(guó)家級(jí)青少年戶外活動(dòng)營(yíng)地達(dá)164家，國(guó)家級(jí)體育傳統(tǒng)項(xiàng)目學(xué)校超過500所。教育部門統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，目前，國(guó)家、省、市、縣三級(jí)校園足球特色學(xué)校已超過16000所[3]。

2.2 青少年公共體育服務(wù)合作共治網(wǎng)絡(luò)尚未形成

青少年公共體育服務(wù)體系建設(shè)是一項(xiàng)復(fù)雜、任務(wù)繁重的系統(tǒng)工程，參與主體眾多，只有治理主體發(fā)揮各自優(yōu)勢(shì)和履行自身職責(zé)，分工協(xié)作和互相配合才能完成?！爸醒?號(hào)文件”提出“建立在黨和政府領(lǐng)導(dǎo)下，教育、體育、衛(wèi)生部門和共青團(tuán)組織等共同參加的聯(lián)席會(huì)議制度，統(tǒng)籌協(xié)調(diào)解決青少年體育工作中的重要問題?！碑?dāng)前，體育、教育、衛(wèi)生、共青團(tuán)等都承擔(dān)青少年公共體育服務(wù)部分職能，也扮演了重要角色，例如，體育部門在青少年體育活動(dòng)競(jìng)賽開展、組織建設(shè)、公共體育場(chǎng)地提供等方面扮演了重要角色；教育行政部門在全國(guó)校園足球開展、陽(yáng)光體育活動(dòng)和青少年體質(zhì)健康測(cè)試成績(jī)突出；衛(wèi)生部門在青少年體質(zhì)健康教育促進(jìn)方面做了不少工作，但這些部門大多根據(jù)各部門的目標(biāo)和任務(wù)獨(dú)立完成各自工作，相互協(xié)調(diào)和合作有待深化，多元主體合作共治網(wǎng)絡(luò)尚未形成。在政府組織高度分化與專業(yè)化的形勢(shì)下，由眾多政府部門共同參加的聯(lián)席會(huì)議制度仍未形成[4]，我國(guó)青少年公共體育服務(wù)體制機(jī)制障礙依然存在，如青少年公共體育服務(wù)的責(zé)任主體仍未明晰、青少年體育俱樂部注冊(cè)登記門檻較高、體教、體衛(wèi)結(jié)合深度不足等問題依然突出。

2.3 社會(huì)主體參與青少年公共體育服務(wù)的活力不足

公共治理理論的核心在于打破政府對(duì)公共服務(wù)的壟斷供給局面，倡導(dǎo)社會(huì)主體的積極參與，形成公共服務(wù)多元主體治理格局。十八屆三中全會(huì)提出“創(chuàng)新社會(huì)治理體制”的重點(diǎn)任務(wù)之一就是“激發(fā)社會(huì)組織活力”。在當(dāng)前政府職能轉(zhuǎn)變和青少年公共體育需求多元化的背景下，激發(fā)社會(huì)力量參與青少年公共體育服務(wù)治理具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。青少年主體是在校學(xué)生，學(xué)校是其生活的主要空間。第六次全國(guó)體育場(chǎng)地調(diào)查數(shù)據(jù)顯示，我國(guó)學(xué)校體育場(chǎng)地面積10.56億m2，占全國(guó)體育場(chǎng)地面積的53.01%，但是課余時(shí)間對(duì)外開放不足50%[5]。另外，據(jù)中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒數(shù)據(jù)，截止2015年，全國(guó)共有小學(xué)190525所，中學(xué)78421所，但是依托學(xué)校創(chuàng)建的青少年體育俱樂部不到3000個(gè)。很多學(xué)校在應(yīng)試教育以及安全問題的顧慮下，為青少年提供的體育場(chǎng)地和體育組織等公共體育服務(wù)不足，積極性不高。另外，由于我國(guó)傳統(tǒng)體育體制的慣性，競(jìng)技體育依然是體育行政部門的重要組成部分，為競(jìng)技體育培養(yǎng)后備體育人才仍然是體校最重要的目標(biāo)。由于資金不足、教練員數(shù)量偏少等原因，業(yè)余體校以及體育場(chǎng)館為青少年提供公共體育服務(wù)就顯得力不從心和動(dòng)力不足。最后，我國(guó)公益慈善事業(yè)仍處于起步階段，企業(yè)和個(gè)人對(duì)青少年公共體育服務(wù)投入力量不夠。調(diào)查顯示，社會(huì)捐助是國(guó)外青少年體育社會(huì)組織重要資金來源，但是我國(guó)青少年體育俱樂部卻幾乎沒有來自社會(huì)的捐助。

2.4 青少年公共體育服務(wù)公共多元主體合作性缺失

公共治理的核心理念是政府、非盈利性組織、企業(yè)、公民等多元主體依法平等、獨(dú)立、協(xié)作的治理模式，從而實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)的“善治”和多元主體的共同促進(jìn)與發(fā)展[6]。但是現(xiàn)實(shí)的情況是，由于各主體在地位、資源、信息的不對(duì)等以及各自利益存在差異，使合作難以有效開展。從體育社會(huì)組織與學(xué)校的關(guān)系為例，通過走訪調(diào)查，很多青少年體育俱樂部想依托學(xué)校建立訓(xùn)練點(diǎn)，但是學(xué)?；诎踩目紤]，拒絕與其合作，寧愿讓場(chǎng)地器材閑置，也不想讓青少年體育俱樂部進(jìn)入校園。另外，從體育社會(huì)組織與政府的關(guān)系看，可以將青少年體育俱樂部分為體制內(nèi)和體制外兩類。體制內(nèi)的青少年體育俱樂部大多是政府自上而下依托體育行政部門公共體育場(chǎng)館、業(yè)余體校等單位創(chuàng)建，場(chǎng)地設(shè)施資源豐富，而那些自發(fā)成立的體制外青少年體育俱樂部則存在資金、場(chǎng)地設(shè)施、人員等方面的困境，得不到政府扶持，需要自謀出路，甚至連存在的合法性都存在問題，公共體育服務(wù)供給的能力有限。另外，當(dāng)前我國(guó)只有北京、上海、武漢等少數(shù)發(fā)達(dá)城市開展青少公共體育服務(wù)購(gòu)買實(shí)踐，政府與青少年體育俱樂部等社會(huì)體育組織合作較為頻繁，而其他欠發(fā)達(dá)地區(qū)城市政府與體育社會(huì)組織合作提供青少年公共體育服務(wù)的實(shí)踐則較為少見。

3 公共治理視域下青少年公共體育服務(wù)合作共治路徑

3.1 明確多元主體在青少年公共體育服務(wù)治理中的職責(zé)

公共治理理論強(qiáng)調(diào)多元主體在公共服務(wù)中的共同作用。青少年公共體育服務(wù)體系是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，政府體育行政部門、學(xué)校、青少年體育社會(huì)組織、企業(yè)以及個(gè)人都在其中扮演重要角色。多元主體共同參與青少年公共體育服務(wù)供給，共同承擔(dān)青少年體育治理的責(zé)任，這就增加了各種治理主體推卸責(zé)任的可能性。當(dāng)前，我國(guó)青少年公共體育服務(wù)各種治理主體職責(zé)較為模糊，從政府部門內(nèi)部來看，教育部門和體育部門都是青少年公共體育服務(wù)的重要責(zé)任主體，但是他們各自承擔(dān)哪些具體職責(zé)尚未明確；從政府部門與私人部門的關(guān)系看，也存在責(zé)任歸屬問題，對(duì)治理主體的責(zé)任缺乏明確性，這就為青少年公共體育服務(wù)治理體系中各組織責(zé)任轉(zhuǎn)移提供了可能空間。因此，實(shí)現(xiàn)青少年公共體育服務(wù)多元主體合作共治局面，必須要明確政府各部門以及政府與私人部門的責(zé)任，明確其角色定位，方能實(shí)現(xiàn)青少年體育的善治。政府部門要在青少年公共體育服務(wù)中承擔(dān)“元治理”角色，承擔(dān)著青少年體育治理中各種主體之間行動(dòng)的共同準(zhǔn)則和確立各主體行為的大方向和準(zhǔn)則的重任，是治理主體中“同輩中的長(zhǎng)者”。學(xué)校、業(yè)余體校、青少年體育社會(huì)組織以及個(gè)人等都是青少年公共體育服務(wù)具體提供者，負(fù)責(zé)青少年體育場(chǎng)地服務(wù)、體育培訓(xùn)、體育組織建設(shè)、體育活動(dòng)和競(jìng)賽交流、體質(zhì)監(jiān)測(cè)等公共體育服務(wù)的具體實(shí)施，是政府的合作伙伴和重要幫手。

3.2 實(shí)現(xiàn)青少年公共體育服務(wù)多元主體合作共治的價(jià)值認(rèn)同

青少年公共體育服務(wù)由不同利益主體合作治理，由于各供給主體的價(jià)值訴求不同，從而導(dǎo)致價(jià)值理念容易產(chǎn)生沖突。青少年公共體育服務(wù)最重要的目標(biāo)是增強(qiáng)青少年體質(zhì)健康水平，從而實(shí)現(xiàn)青少年群體身心健康、體魄強(qiáng)健的公共利益與福祉，因此，明確青少年公共體育服務(wù)的共同價(jià)值取向是實(shí)現(xiàn)多元主體合作共治的基本要求。首先，政府在青少年公共體育服務(wù)中要把握公共利益方向，營(yíng)造青少年體育公益事業(yè)的文化氛圍。政府投資興建的公共體育場(chǎng)館以及學(xué)校體育場(chǎng)館要免費(fèi)或低價(jià)向青少年開放，對(duì)于青少年體育社會(huì)組織要加強(qiáng)監(jiān)督和引導(dǎo)，通過購(gòu)買公共體育服務(wù)以及資金投入的方式減輕資金壓力，明確其非盈利屬性。其次，在政府與企業(yè)等私營(yíng)部門合作過程中，在保證青少年公共體育服務(wù)合理供給、實(shí)現(xiàn)公益價(jià)值理念的前提下，認(rèn)同私營(yíng)企業(yè)實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)利益的價(jià)值訴求，對(duì)私營(yíng)企業(yè)追求經(jīng)濟(jì)效益不干涉，做好監(jiān)督工作。最后，政府與體育非盈利組織合作提供青少年公共體育服務(wù)過程中，政府沒有涉及的青少年公共體育服務(wù)領(lǐng)域，如體育技能培訓(xùn)，體育信息咨詢等，依賴體育非營(yíng)利性社會(huì)組織專業(yè)知識(shí)與技能。對(duì)于個(gè)人參與青少年公共體育服務(wù)，政府及社會(huì)給予各種支持，培育社會(huì)慈善與公益精神。總之，在青少年公共體育治理過程中，要尊重包容多種價(jià)值理念，政府、私營(yíng)企業(yè)、體育社會(huì)組織、學(xué)校、個(gè)人等要相互溝通合作交流，形成價(jià)值認(rèn)同，增進(jìn)青少年群體的公共利益與福祉。

3.3 構(gòu)建良好的合作共治模式

治理理論指出，在公共服務(wù)中充分發(fā)揮政府組織與非營(yíng)利組織的合作、公營(yíng)部門與私營(yíng)部門的合作，以改善公共服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量[7]。青少年公共體育服務(wù)治理主體多元，合作不僅涉及政府部門之間的合作，政府與學(xué)校、政府與非盈利部門、盈利部門以及個(gè)人的合作，也涉及到學(xué)校、青少年體育社會(huì)組織等非政府部門各主體的之間的合作與互動(dòng)。

首先，要加強(qiáng)政府部門之間的協(xié)調(diào)與溝通。體育行政部門與教育行政部門在青少年公共體育服務(wù)治理中既有分工也有合作，如青少年體育競(jìng)賽與體育活動(dòng)、學(xué)校體育場(chǎng)館開放服務(wù)中要根據(jù)各自優(yōu)勢(shì)與不足加強(qiáng)溝通。其次，加深政府部門與青少年體育社會(huì)組織的合作程度。當(dāng)前，在一些較為發(fā)達(dá)的城市如北京上海武漢等已經(jīng)開展體育行政部門向青少年體育俱樂部等青少年體育社會(huì)組織購(gòu)買體育賽事、體育培訓(xùn)、體育場(chǎng)地等服務(wù)，這些合作大多通過相關(guān)制度規(guī)定，治理主體互動(dòng)程度低，公共體育服務(wù)內(nèi)容和范圍有待拓展。要進(jìn)一步加強(qiáng)政府與青少年體育社會(huì)組織的合作，增強(qiáng)各主體在青少年公共體育服務(wù)供給過程中交流的深度，實(shí)現(xiàn)體育資源與信息的共享與流動(dòng)。最后，要加強(qiáng)學(xué)校、體育事業(yè)單位與社會(huì)體育組織的合作與交流。學(xué)校、體育事業(yè)單位擁有充裕的體育場(chǎng)地資源，而青少年體育俱樂部等體育社會(huì)組織具有資金、管理、人員等資源，他們之間的交流與合作將進(jìn)一步盤活社會(huì)資源，從而改善青少年公共體育服務(wù)的數(shù)量與質(zhì)量。

3.4 完善法律制度，完善配套制度政策

建立于法治基礎(chǔ)上的多元共治蘊(yùn)含了法治、協(xié)商和自治的理念，它是一個(gè)基于法治和一定程度自治的相互融合復(fù)雜的開放系統(tǒng)[8]。完善的法治建設(shè)是青少年公共體育服務(wù)合作共治的根本性制度保障，有利于規(guī)范政府、學(xué)校、企業(yè)、青少年體育社會(huì)組織以及個(gè)人之間的關(guān)系，明晰治理主體的職責(zé)和職權(quán)[9]。由于青少年公共體育服務(wù)供給主體不同，各個(gè)不同層次的治理主體間責(zé)任需要法律的明確規(guī)定。當(dāng)前，我國(guó)青少年公共體育服務(wù)供給不足很大一部分原因在于相關(guān)法律制度不健全，例如，很多學(xué)校由于擔(dān)心責(zé)任事故而放棄在節(jié)假日對(duì)青少年開放體育場(chǎng)地設(shè)施。因此，要對(duì)現(xiàn)行體育法律法規(guī)進(jìn)行修訂，明確治理主體在青少年公共體育服務(wù)中的職責(zé)，加強(qiáng)配套性法規(guī)和制度的建設(shè)力度，構(gòu)建青少年公共體育服務(wù)質(zhì)量評(píng)價(jià)體系，對(duì)各青少年公共體育服務(wù)治理主體的工作進(jìn)行全面評(píng)價(jià)與監(jiān)督，不斷完善青少年公共體育服務(wù)配套制度政策。

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On the Cooperative Governance of Youth Public Sports Service with the Perspective of Public Governance

TONG Jianhong, etal.

(Guangxi University of Technology and Science，Liuzhou 545006, Guangxi, China )

基金項(xiàng)目：2017年廣西哲學(xué)社會(huì)科學(xué)規(guī)劃研究課題（項(xiàng)目編號(hào)：17FTY006）2016年度廣西壯族自治區(qū)中青年教師基礎(chǔ)能力提升項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：KY2016LX158）廣西科技大學(xué)2015 年度科學(xué)基金項(xiàng)目（項(xiàng)目編號(hào)：?？粕?0161318）。

童建紅（1981-），博士，副教授，研究方向：青少年體育。

曾麗芳（1984-），碩士，講師，研究方向：青少年體育。