劉琳

權責清晰是前提，財力協調是保障，區(qū)域均衡是方向。

“加快建立現代財政制度，建立權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡的中央和地方財政關系。建立全面規(guī)范透明、標準科學、約束有力的預算制度，全面實施績效管理。深化稅收制度改革，健全地方稅體系。”僅僅78個字，黨的十九大報告從全局和戰(zhàn)略的高度，為建立現代財政制度指出了新的方向，明確了深化財稅體制改革的目標要求和主要任務。

其中，央地財政關系有著舉足輕重的意義。有專家指出，科學規(guī)范的中央和地方財政關系事關區(qū)域均衡發(fā)展和國家長治久安，必須有清晰的財政事權和支出責任劃分原則、合理的財力配置和明確的目標導向。

央地財政關系擺上首位

十九大報告關于“加快建立現代財政制度”的表述中，首先提到的就是央地財政關系?！斑@說明，目前對于我國財政體制改革而言，央地財政關系改革是最重要的內容，也是最重要的目標?！?中國社會科學院財經戰(zhàn)略研究院研究員楊志勇對《財經國家周刊》記者說。

重要性從何而來？ 這首先取決于財稅改革的內在邏輯：

2014年出臺《深化財稅體制改革總體方案》，預算制度、稅收制度以及建立事權與支出責任相適應的制度成為環(huán)環(huán)相扣的三項改革重頭戲；

2015年1月1日開始實施新《預算法》，全口徑預算、建立跨年度預算平衡機制、預算公開等多項預算改革得以實現；

2016年5月1日，全面推開“營改增”，稅收制度改革向前推進了一大步。

“這些努力，為更好理順央地收入、以及事權和支出責任打下了基礎，讓央地關系的進一步調整具備了更充分的條件?！睏钪居抡f。

與此同時，人們發(fā)現財稅制度改革棋至盤中，央地財政之間不清晰、不協調、不均衡的現象，已經成為很多社會經濟問題的深層原因。

地方債便是一個典型的體現。今年7月召開的第五次全國金融工作會議對地方債問題特別關注，指出要嚴控地方政府債務增量，終身問責，倒查責任。“比如教育、醫(yī)療、民生工程、社會福利等方面都要地方政府安排各類配套資金，使地方財政特別是基層財政入不敷出，一些資金只能通過舉債籌措。”中國財政科學研究院研究員于長革說。

化解地方債高企的困局，除了依靠“嚴控”舉措，根本上還是需要對央地財政關系進一步調整和平衡。

十二字新要求

十九大報告用十二個字定位了未來的央地財政關系：權責清晰、財力協調、區(qū)域均衡。

“這十二個字提出來，把握住了過去四年央地財政關系改革中的幾個痛點，也為未來的改革提出了新要求、新方向?！敝袊鐣茖W院學部委員、經濟研究所所長高培勇說。

有專家表示，當前和今后一個時期中央和地方財政關系的構建，權責清晰是前提，財力協調是保障，區(qū)域均衡是方向。

先看權責清晰。事權和支出責任在央地之間究竟該如何劃分，是央地財政關系必須回答的問題。2016年8月，《國務院關于推進中央與地方財政事權和支出責任劃分改革的指導意見》出臺，隨后遼寧、山東、廣東等地相繼推出地方版本。

方案雖有，執(zhí)行卻未必容易。中國社科院財經戰(zhàn)略研究院財政審計研究室主任汪德華表示，國務院文件提出了方向性意見，對地方財政事權的劃分細則，需要各地出臺更為詳盡的方案。

再看財力協調與區(qū)域平衡。觀察財政收支數據可以發(fā)現，伴隨著“營改增”等稅制改革的深入推進，地方政府收支矛盾正在凸顯。2017年前三季度，地方一般公共預算本級收入為70757億元，同比增長10%，而地方一般公共預算支出則高達130776億元，同比增長11.9%。

整體數據之下，各地“有飽有饑”。2016年，中國財政科學研究院對我國東北、東部、中部和西部的7個省份的調研顯示，去年前三季度，浙江、廣東兩省的市縣（區(qū)）一般公共預算的財政自給率最高，達到68.6%。東北地區(qū)則最低，僅有32.7%，西部地區(qū)也處于較低水平，自給率為39.2%。

有專家表示，未來的改革目標是要形成中央與地方合理的財力格局，為各級政府履行財政事權和支出責任提供有力保障。

在中銀國際研究有限公司董事長曹遠征看來，區(qū)域均衡不僅意味著縮小不同地區(qū)的財力差距，更是強調各地基本公共服務的均等化，要增強城鄉(xiāng)、區(qū)域發(fā)展的協調性。

哪些政策值得期待

在十二字新要求之下，央地財政關系改革被賦予了重大使命。未來有哪些政策值得期待？

更為清晰的財政事權和支出責任劃分或將提上日程。目前各地對于事權的劃分有不同方式，比如高等教育事權，有的省份將其列為省級財政事權，有的省份則列為省級和市縣共同財政事權。

上海財經大學公共經濟與管理學院副院長付文林表示，各地根據自己的特點進行有針對性的事權劃分本身是一件好事，但相比事權劃分的清單，更重要的是對事權與支出責任的劃分建立起清晰的原則體系，才能最終實現財政管理體系的現代化。

有專家表示，財政事權和支出責任劃分模式應落在中央領導、合理授權、依法規(guī)范、運轉高效這幾個定位之上，在處理好政府和市場關系的基礎上，按照體現基本公共服務受益范圍、兼顧政府職能和行政效率、實現權責利相統(tǒng)一、激勵地方政府主動作為等原則，合理劃分各領域中央與地方財政事權和支出責任，成熟一個、出臺一個，逐步到位。

財力協調上，政策重點將落在央地收入劃分體系的建設上。有專家表示，在保持中央和地方財力格局總體穩(wěn)定的前提下，要科學確定共享稅中央和地方分享方式及比例，適當增加地方稅種，形成以共享稅為主、專享稅為輔，共享稅分享合理、專享稅劃分科學的具有中國特色的中央和地方收入劃分體系。

“比如，部分消費稅品目的計征環(huán)節(jié)和收入歸屬的調整，就值得關注。”上海財經大學公共經濟與管理學院教授朱為群說。

轉移支付改革也將更有力度。除了擴大一般性轉移支付規(guī)模，建立健全專項轉移支付的定期評估和退出機制也是未來的政策重點。

在區(qū)域均衡方面，財政困難地區(qū)將成為關注重點。有專家表示，人民群眾最關心、最直接、最現實的基本公共服務事項將成為政策重點，要合理制定這些基本公共服務的保障基礎標準。在充分考慮地區(qū)間支出成本因素的基礎上，將常住人口人均財政支出差異控制在合理區(qū)間，加快推進基本公共服務均等化。

此外，要根據東中西部地區(qū)財力差異狀況以及各項基本公共服務的屬性，對這些基本公共服務共同財政事權的支出責任分擔方式進行規(guī)范。