曹麗虹
“三權(quán)分置”是深化農(nóng)村土地制度改革的重要探索
曹麗虹
土地是農(nóng)村和農(nóng)業(yè)的根,新農(nóng)村改革需從土地開始,明確土地產(chǎn)權(quán),更新管理制度。本文提出了三權(quán)分置改革制度,先簡單介紹了三權(quán)分置的概念和改革意義,然后圍繞農(nóng)民利益保護這一主題,分別從農(nóng)地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)進行了分析。
三權(quán)分置 農(nóng)村土地改革 承包權(quán) 經(jīng)營權(quán)
(一)三權(quán)分置
所謂三權(quán),指的是所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。新中國成立以后,為推動農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展,國家推行了農(nóng)業(yè)合作化制度,建立農(nóng)村社區(qū),土地歸社區(qū)所有。這種制度效率較低,農(nóng)民不夠積極,但后來發(fā)現(xiàn),農(nóng)民自己耕種的土地產(chǎn)量很高。于是,統(tǒng)一經(jīng)營的模式被打破,集體耕地開始分給農(nóng)民,由其自己耕種。這種制度叫集體土地承包經(jīng)營制,土地所有權(quán)歸村集體,農(nóng)民享有承包經(jīng)營權(quán)。我們可把這次創(chuàng)新看作是農(nóng)村集體和個體農(nóng)戶之間的產(chǎn)權(quán)配置,大大調(diào)動了農(nóng)民的積極性。
三權(quán)分置,指的是將承包經(jīng)營權(quán)分解為承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)。所有權(quán)依然歸村集體,承包土地的農(nóng)民不必自己經(jīng)營,可將其租給其他人,則此人擁有的是經(jīng)營權(quán)。究其原因,主要是現(xiàn)在很多農(nóng)民都進城務(wù)工,家中土地閑置,所以常選擇轉(zhuǎn)讓或出租。可將這次革新看作是承包經(jīng)營權(quán)內(nèi)部的分解,強調(diào)的是承包者和經(jīng)營者的權(quán)利分配。三權(quán)并行,邊界更加清晰,對農(nóng)村土地建設(shè)而言是一次改革。
(二)改革意義
1、有利于現(xiàn)代農(nóng)業(yè)的發(fā)展
我國正在大力建設(shè)新農(nóng)村,各方面都要有所革新,三權(quán)分置順應(yīng)農(nóng)村改革趨勢,也意味著我國的農(nóng)地制度在不斷完善,將來一定會取得更好的成績。發(fā)展現(xiàn)代農(nóng)業(yè),也必須將三權(quán)進行分離,隨著農(nóng)村改革步伐的加快,農(nóng)業(yè)生產(chǎn)開始朝著專業(yè)化、規(guī)?;较虬l(fā)展,原來的土地制度不能滿足這一要求,而三權(quán)分置無疑為現(xiàn)代農(nóng)業(yè)建設(shè)創(chuàng)造了良好的環(huán)境。如今,農(nóng)村的勞動力大都不在家種田,而選擇進城務(wù)工,使得農(nóng)村社會結(jié)構(gòu)發(fā)生了重大改變。三權(quán)分置既規(guī)范了土地流轉(zhuǎn),又依法保護了農(nóng)民權(quán)利,而且土地仍歸集體所有。
2、有利于農(nóng)村制度的完善
我國是農(nóng)業(yè)大國,雖然目前工業(yè)發(fā)展迅速,但依然不能忽視農(nóng)業(yè)的地位和作用。農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)制度一直是農(nóng)村土地管理的重要內(nèi)容,三權(quán)分置使得該制度進一步完善,其作用不僅體現(xiàn)在土地產(chǎn)權(quán)上,還能夠促進整個農(nóng)村制度的完善。農(nóng)村集體經(jīng)營性資產(chǎn)都會涉及到三權(quán)問題,土地只是其中一部分,管理難度較大,實現(xiàn)三權(quán)分置后,可給現(xiàn)代農(nóng)村集體資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)建設(shè)提供經(jīng)驗。承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)分離,經(jīng)營者的積極性被調(diào)動,往往會同時經(jīng)營大片土地,將來可能會形成家庭農(nóng)場,催生出不少專業(yè)大戶。此類新經(jīng)營主體的出現(xiàn),必然會帶動整個新經(jīng)營體系的發(fā)展。
(一)土地所有權(quán)
農(nóng)村土地集體所有是我國的基本經(jīng)濟制度,也是承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的基礎(chǔ),任何時候都不能破壞這條底線。但是此處所說的農(nóng)民集體,意義很抽象,還沒有特別具體的定義。按照相關(guān)法律規(guī)定,土地所有權(quán)是由村民委員會或村集體經(jīng)濟組織行使,這個說法很寬泛,依然會出現(xiàn)很多新問題。比如村民委員會和村集體經(jīng)濟組織該有哪些人組成,如果被個人壟斷,農(nóng)民的切身利益依然不能得到保護。所以,今后需加強立法,明確農(nóng)村土地所有權(quán)的主體,同時對農(nóng)民進行相干知識的宣傳,使他們強化自身的所有權(quán)主體意識。為避免出現(xiàn)個人壟斷,以及村霸治村等現(xiàn)象,有必要加強對村民委員會等所有權(quán)行使者的監(jiān)督,阻止將土地用于買賣的行為。
(二)土地承包權(quán)
很多農(nóng)民都選擇進城務(wù)工,但城鎮(zhèn)就業(yè)崗位有限,而農(nóng)村社會保障體系還不健全,在這種情況下,農(nóng)民依舊要依賴農(nóng)村土地生存,即便在城鎮(zhèn)找不到工作,回到農(nóng)村依然可以靠種田謀生。但有些地方卻破壞了農(nóng)民的土地承包權(quán),如當(dāng)?shù)卣米愿淖兺恋爻邪P(guān)系,村集體組織未經(jīng)農(nóng)民允許就將其承包的土地對外出租。當(dāng)然,隨著城鎮(zhèn)化水平的提升,不免出現(xiàn)一些農(nóng)民撂荒的案例,致使大量土地?zé)o人耕種。因此,應(yīng)縮小農(nóng)產(chǎn)品的價格剪刀差,提高糧食產(chǎn)量,增加補貼,以調(diào)動農(nóng)民的積極性。同時,還應(yīng)保護農(nóng)民的土地承包權(quán),探索股份制改革等新方向。
(三)土地經(jīng)營權(quán)
三權(quán)分置指的是土地的承保權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離,農(nóng)民作為承包權(quán)的主體地位不能變,但行使經(jīng)營權(quán)的主體可以改變。經(jīng)營權(quán)的流轉(zhuǎn),通常是轉(zhuǎn)給非農(nóng)戶,所以出現(xiàn)了一批新型職業(yè)農(nóng)民,也可能會出現(xiàn)家庭農(nóng)場、專業(yè)大戶、龍頭企業(yè)等。為了更好地保護農(nóng)民利益,應(yīng)在土地規(guī)?;?jīng)營的基礎(chǔ)上,按合法的村戶籍人口為唯一標(biāo)準進行股份權(quán)益的動態(tài)配置,消除“增人不增地、減人不減地”傳統(tǒng)做法的弊端,最大程度上保障公平性。同時,培養(yǎng)新型農(nóng)民,鼓勵他們學(xué)習(xí)現(xiàn)代化技術(shù),發(fā)展科學(xué)農(nóng)業(yè)。此外,加大監(jiān)督檢查力度,開設(shè)農(nóng)民上訪渠道,接受農(nóng)民的反饋意見,提高透明度,確保沒有壞賬。
土地是農(nóng)民賴以生存的基礎(chǔ),也是農(nóng)業(yè)發(fā)展的物質(zhì)基礎(chǔ),為進一步深化農(nóng)村土地改革,需推行三權(quán)分置制度,實現(xiàn)土地所有權(quán)、承包權(quán)和經(jīng)營權(quán)的分離。與此同時,還要加強對三權(quán)分置的研究,切實保護農(nóng)民利益,使新的制度可以更好地為農(nóng)民服務(wù)。
[1]顧華詳.論農(nóng)村集體土地制度的深化改革創(chuàng)新[J].中國井岡山干部學(xué)院學(xué)報,2016,9(4):130~137.
[2]曉葉.探索農(nóng)村土地產(chǎn)權(quán)的有效實現(xiàn)形式——也談農(nóng)村土地“三權(quán)分置”[J].中國土地,2016,25(12):109.
(作者單位:河北省秦皇島市盧龍縣蛤泊鎮(zhèn)政府)