近年來，隨著我國應急管理工作的推進，應急預案基本上形成了“橫向到邊，縱向到底”的格局。應急預案在突發(fā)事件應急管理中起著指導作用，應急預案的科學性和可操作性決定著預案在整個突發(fā)事件應急管理中的地位。應急預案有效性主要是指應急預案編制的合理程度和實際發(fā)揮作用的程度。應急預案的有效性是保證應急預案能夠達到理想效果的關鍵。應急預案有效性的評價指標主要為預案的完整性、可操作性、有效性、處置的快速性、靈活性以及費用合理性等等。目前，關于應急預案有效性的研究主要有李湖生、覃燕紅、張英菊等學者，然而對邊疆地區(qū)尤其是新疆農村自然災害應急預案有效性的研究相對較少。為此，文章專門針對新疆農村自然災害應急預案的有效性進行研究。

一、新疆農村自然災害應急預案有效性的現(xiàn)狀分析

1.應急預案非常相似

新疆部分縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)自然災害應急預案的內容相似。以新疆巴音郭楞蒙古自治州《和靜縣沙塵暴災害應急預案》和《若羌縣沙塵暴災害應急預案》為例，均分為六部分，第一部分總則（包括目的、依據(jù)、原則：以人為本、積極預防、加強協(xié)調、整合資源等）、第二部分組織指揮體系與職責（包括縣重大沙塵暴災害應急領導小組、沙塵暴災害應急領導小組辦公室等）、第三部分預警與監(jiān)測機制（包括掌握重大沙塵暴發(fā)生源地、強度、路徑、影響范圍，及時提供重大沙塵暴情況及其相關資料；收集并建立全縣沙區(qū)社會經濟狀況數(shù)據(jù)庫，為沙塵暴災害評估提供服務等）、第四部分應急響應（包括按照突發(fā)沙塵暴災害的嚴重性和危害程度，將突發(fā)沙塵暴災害分為四級；針對突發(fā)沙塵暴災害的嚴重程度和影響范圍，分別啟動不同級別的預案等）、第五部分保障措施（包括應充分利用社會基礎通信設施，建立健全縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)（局）、村（部門）三級應急信息通信保障體系，保證防災信息能夠及時上通下達，要建立和落實備用通訊系統(tǒng)等；縣應急領導小組組織相應的重大沙塵暴災害專家咨詢組，為重大沙塵暴災害的防治提供必要的技術指導、技術咨詢和技術服務；各級林業(yè)部門要配備沙塵暴災害的預防、預警、應急和處置的裝備，保證在發(fā)生重、特大沙塵暴災害時能夠作出迅速反應等）和第六部分附則（包括沙塵暴的概念、預案管理與更新、獎勵與責任、預案制定與解釋機關、預案實施時間等）。由上可知，兩者章數(shù)和內容基本一致，容易讓人產生兩個地區(qū)應急預案可以通用的誤解。

2.應急預案編制主體單一

新疆農村部分自然災害應急預案主要是由政府部門單獨編制，缺少高校專家、民間組織、民眾和志愿者等多元主體的參與。同時，自然災害應急預案在發(fā)布之前較少征求公眾的意見，使得發(fā)生自然災害時救災成為政府單獨的行為，政府經常處于孤軍奮戰(zhàn)之中。關于自然災害應急預案的編制和實施問題，新疆《尉犁縣氣象災害應急預案》規(guī)定：其一，預案制定是指“本預案由縣氣象局牽頭制定，報縣人民政府批準后實施。預案實施后，根據(jù)應急救援相關法律法規(guī)的制定、修改和完善，部門職責或應急工作發(fā)生變化，或者應急過程中發(fā)現(xiàn)存在問題和出現(xiàn)新情況，縣氣象局適時組織評估，及時修訂完善本預案。各鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府要根據(jù)本預案，制定本級氣象災害應急預案，并報縣應急辦、氣象局備案”。其二，解釋部門是指“本預案由縣指揮部辦公室（縣氣象局）負責解釋”。其三，實施時間是指“本預案自印發(fā)之日起實施”。因此，該縣氣象災害應急預案的制定權實際在縣氣象局，報縣人民政府批準，發(fā)布公眾也并未參與。又如，新疆《皮山縣沙塵暴災害應急預案》規(guī)定：其一，預案管理是指“應急指揮部辦公室根據(jù)預案實施情況，邀請有關專家、地區(qū)和我縣相關人員對預案實施效果、存在的問題進行分析、評價，并根據(jù)情況變化及時修訂預案，報縣人民政府批準”。其二，預案的實施與發(fā)布是指“本預案自發(fā)布之日起實施”。相比較而言，該應急預案的最大變化是有相關專家和人員對應急預案進行了評估，但是并未對相關人員的來源進行明確規(guī)定，同時這些人員的參與主要是針對預案實施情況而言，也就是說，應急預案制定時候，他們并未參與。

3.應急預案內容不完整

新疆農村部分自然災害應急預案不完整主要表現(xiàn)為條款的缺失。新疆部分農村自然災害應急預案缺少“獎勵與責任”的內容?！蔼剟钆c責任”一般由兩部分組成：其一，關于自然災害應急管理工作中作出貢獻的個人和單位獎勵問題，政府應按照何種法規(guī)，給予哪些獎勵。其二，關于自然災害應急管理工作中玩忽職守造成損失的，嚴重虛報、瞞報災情的，不作為的單位和個人的懲治問題，政府應按照何種法規(guī)，給予哪種懲治。新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應急預案》中“附則”內容有預案管理與更新、預案解釋、預案實施時間?？v觀整個應急預案可知，該應急預案的重要缺失為未列出“獎勵與責任”的內容。而該條款的內容一般在應急預案的“附則”中體現(xiàn)。顯然，該縣地震應急預案不僅無法較好地調動從事抗震救災工作的政府人員和民眾的積極性，而且對抗震救災工作中玩忽職守的人員缺少相應的懲治規(guī)定。

新疆部分農村自然災害應急預案缺少“宣傳教育和培訓”的內容?！靶麄鹘逃团嘤枴币话阌蓛刹糠纸M成：第一，宣傳教育。利用廣播、電視、手機網(wǎng)絡、微信等媒體，進行農村自然災害和應急管理知識的宣傳，提高民眾自然災害的自救能力。第二，培訓。政府專門對從事自然災害應急管理工作的人員和民眾進行專門培訓，以提高政府應對自然災害的能力。新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應急預案》也缺少“宣傳教育和培訓”的內容。

4.應急預案的內容不夠科學

新疆農村部分自然災害應急預案不夠科學主要體現(xiàn)在應急結束、恢復重建等相關規(guī)定方面。例如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應急預案》中“應急結束”規(guī)定：“在搶險救災工作基本結束、緊急轉移和安置工作基本完成、地震次生災害的后果基本消除，以及交通、電力、通信和供水等基本搶修搶通、災區(qū)生活秩序基本恢復后，報請州人民政府決定終止應急響應?！庇纱丝芍?，不管若羌縣發(fā)生的地震級別大小，地震應急響應終止權都在州人民政府。倘若該縣發(fā)生級別很低的地震，地震終止仍然需要上報州政府，這樣既不利于地震應急管理，又不利于縣政府的治理工作，實際上小規(guī)模地震由縣政府自行處理即可。又如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應急預案》中“恢復重建”規(guī)定：“地震災害發(fā)生后，縣人民政府根據(jù)工作需要，在州人民政府指導下，組織編制地震災后恢復重建規(guī)劃。災區(qū)各鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府應當根據(jù)災后恢復重建規(guī)劃和當?shù)亟洕鐣l(fā)展水平，有計劃、分步驟地組織實施本行政區(qū)域災后恢復重建?？h人民政府有關部門對災區(qū)恢復重建規(guī)劃的實施給予支持和指導?！痹擃A案中“縣人民政府根據(jù)工作需要”的規(guī)定比較模糊。至于何種類型、何種時機、何種規(guī)模的災后重建工作需要州政府指導，該預案未給予詳細說明?？梢姡摽h災后重建工作太依賴直屬的上級主管部門（州人民政府），而降低了自身的主動性和創(chuàng)造性。

二、完善新疆農村自然災害應急預案有效性的對策

1.突出應急預案的差異性

新疆地域廣闊，南疆和北疆之間差別較大，甚至同是南疆差異也大，尤其是在經濟和文化等方面。所以應急預案的編制應多考慮本地區(qū)的特色，彰顯自然災害應急預案的差異性。新疆農村基層政府預案編制過程中的自主性和獨立性至關重要，為了提高地方政府預案編制過程中的創(chuàng)新能力，需要地方政府在編制預案的時候，從自身情況出發(fā)，結合當?shù)靥攸c編制具體詳細的預案，而不是像國家級預案那樣只起到指導性作用，一定要編制具體、詳細的預案，每一步驟該做什么，該怎么做要有具體的詳細說明，不能和上級預案有過多的雷同性。而上級政府要做好監(jiān)督和指導功能，將基層政府應急管理工作作為重心，考慮出臺官方預案編制指南等來指導地方政府的預案編制，加強對基層政府預案管理的學習，以講座、會議、培訓的形式大力推進基層政府應急預案的各項管理活動。因此，新疆農村各級政府在自然災害應急預案編制的時候需要突出本地區(qū)的特點，構建適合本地區(qū)的應急管理體系，同時還要明確應急管理領導小組成員之間的職責分工，以推動地方自然災害應急管理工作的順利進行。

2.實現(xiàn)應急預案編制多元化

新疆部分農村自然災害應急預案編制主要由政府部門單獨完成，因此需要構建應急預案編制的多元參與模式。第一，應急預案編制前，進行多方論證。應鼓勵政府部門的專家、高校的專家、知名企業(yè)的專家和民間團體等進行論證。論證的內容主要包括預案的章節(jié)數(shù)量、應急領導機構、職責分工、應急保障、應急宣傳等，重點考慮應急預案是否適合地方應急管理工作。第二，應急預案編制過程中，鼓勵多方參與。應急預案編制過程中除了要發(fā)揮政府優(yōu)勢外，還應發(fā)揮高校、民間組織等優(yōu)勢。高校在應急管理理論和應急典型案例分析等方面有較大優(yōu)勢，因此在預案編制過程中應該考慮高校的意見。民間組織、志愿者和民眾等在應急預案的實際操作中有較多建設性的意見。因此，政府應鼓勵公眾參與到預案管理的過程中去，編制預案的階段加大公眾參與度，在預案實施階段讓更多非政府組織參與進來，共同應對自然災害。第三，應急預案編制后，建立多方評估。首先，應急預案編制后，政府發(fā)布相關預案內容，規(guī)定時間期限征求公眾意見，按照公眾建議邀請相關專家進行分析，對可行性的建議及時采納。其次，應急預案施行后，根據(jù)施行效果邀請相關專家進行評估，評估的內容涉及應急預案是否有效、應急預案是否可行、應急預案是否靈活、應急機構是否發(fā)揮積極作用以及應急預案的成本是否合理等。最后，根據(jù)這些評估結果，應急辦會同相關部門，及時作出相應修改，報縣、鄉(xiāng)鎮(zhèn)人民政府批準。

3.建立完整的應急預案

針對新疆部分農村自然災害應急預案不完整的現(xiàn)狀，尤其是獎勵與責任、宣傳教育和培訓等內容的缺失，應采取相應措施。新疆農村政府在編制自然災害應急預案的時候，需要多參考上級領導部門和周邊省份自然災害應急預案，在專家指導下，弄清應急預案涉及的條款。例如，針對自然災害應急預案“獎勵與責任”的缺失，及時補充完整相應的內容。我們不僅要對應急管理中作出貢獻的組織和個人給予獎勵，還要對應急管理工作中未履職盡責的相關負責人給予相應處罰。又如，針對新疆部分農村自然災害應急預案缺少“宣傳教育和培訓”的現(xiàn)狀，我們應及時增補“宣傳教育和培訓”的內容。主要包括：第一，宣傳教育。利用廣播、電視、手機網(wǎng)絡、微信等媒體，進行農村自然災害和應急管理知識的宣傳，提高民眾自然災害的自救能力。第二，培訓。政府部門專門對從事自然災害應急管理工作的人員進行專項培訓，以提高其應對自然災害的能力。

4.建立科學的應急預案

新疆部分農村自然災害應急預案在應急結束、恢復重建等方面規(guī)定不科學，應針對性地給予修正。例如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應急預案》中“應急結束”的規(guī)定可以予以完善。當小規(guī)模自然災害應急工作結束的時候，只需要縣人民政府批注即可。當較大規(guī)模自然災害應急管理工作結束的時候，根據(jù)實際情況，上報上級部門給予終止。又如，新疆巴音郭楞蒙古自治州《若羌縣地震應急預案》中“恢復重建”的規(guī)定可以予以完善。當應對小規(guī)模自然災害恢復重建工作時，縣人民政府有關部門應對災區(qū)恢復重建規(guī)劃的實施給予支持和指導，無需上報上級人民政府（州或者地區(qū)人民政府）。當應對大規(guī)模自然災害恢復重建工作時，縣人民政府需上報上級人民政府（州或者地區(qū)人民政府），根據(jù)上級人民政府的相關建議，更好地開展災區(qū)恢復重建工作。

[1]覃燕紅：《突發(fā)事件應急預案有效性評價》，《科技管理研究》2010年第24期。

[2]李湖生：《如何提高突發(fā)事件應急預案的有效性》，《現(xiàn)代職業(yè)安全》2008年第4期。

[3]張英菊：《基于彈性視角的應急預案有效性評價研究》，《理論與改革》2015年第4期。

[4]《尉犁縣氣象災害應急預案》，尉犁縣人民政府網(wǎng)yuli.gov.cn/Item/57489.aspx2013年11月19日。

[5]《皮山縣沙塵暴災害應急預案》，皮山縣政府門戶網(wǎng)站ps.gov.cn/68/957.htm2011年10月8日。

[6]《若羌縣地震應急預案》，若羌縣人民政府網(wǎng)loulan.gov.cn/Item/42233.aspx2015年3月3日。

[7]倪菠：《我國自然災害應急預案有效性研究》，西南交通大學2012年學位論文。