公共政策的動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程包含：問題認(rèn)定、方案規(guī)劃與決策合法化、政策執(zhí)行、政策評估以及政策終結(jié)。政策問題的構(gòu)建作為政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程的起始階段，其重要性顯而易見。威廉·鄧恩認(rèn)為政策問題的構(gòu)建是最重要的指揮系統(tǒng)或轉(zhuǎn)向裝置，它影響到政策分析等其他各個(gè)階段的運(yùn)行結(jié)果，并且在政策問題構(gòu)建的步驟中通過問題搜索、問題界定、問題詳述和問題感知闡述問題構(gòu)建的重要性。問題構(gòu)建失誤，會(huì)導(dǎo)致第三類錯(cuò)誤（第三類錯(cuò)誤是威廉·鄧恩在《公共政策分析導(dǎo)論》第四版中指出的，指用正確的方法解決了認(rèn)定錯(cuò)誤的問題。第一類錯(cuò)誤是指問題認(rèn)定正確而接受了錯(cuò)誤的方法；第二類錯(cuò)誤是指用錯(cuò)誤的方法解決了認(rèn)定錯(cuò)誤的問題。）的產(chǎn)生，第三類錯(cuò)誤在公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程中將會(huì)產(chǎn)生多米諾骨牌效應(yīng)，其關(guān)鍵意義在于盡管最終的政策方案非常規(guī)范而且執(zhí)行過程中也符合法規(guī)要求，但是實(shí)際上用正確的方案解決了錯(cuò)誤的問題。因此，政策問題的構(gòu)建在現(xiàn)代政府治理過程中具有重要作用。我國公共政策運(yùn)行的一般機(jī)理主要依據(jù)我國政治體制而言，以自上而下的政策方案制定方式為多，然而，隨著互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)的發(fā)展，政策問題構(gòu)建的主體逐漸擴(kuò)散，并出現(xiàn)“去中心化”的傾向。北京市共享單車在迅速發(fā)展過程中所帶來的亂停放問題，其根源來自于互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)快速擴(kuò)張、搶占市場、無序投放現(xiàn)象與公眾個(gè)人隨意停放行為相結(jié)合而產(chǎn)生的對公共空間的擠占問題。眾所周知，公共空間的治理主體是政府，共享單車在服務(wù)大眾的同時(shí)，又為政府和公眾帶來了治理隱患和不便。從北京市單車問題從擴(kuò)散到治理的過程來看，政府治理社會(huì)問題的機(jī)理在互聯(lián)網(wǎng)背景下有待轉(zhuǎn)變。根據(jù)北京市政府新聞辦數(shù)據(jù)，截至2017年5月2日，北京市共享單車品牌已經(jīng)超過8個(gè)，投放總量已超過70萬輛，注冊用戶接近1100萬人，占北京市2300萬常住人口的將近一半，每天約有700萬次共享單車騎行。至此，北京市共享單車已經(jīng)帶來了諸多社會(huì)隱患，例如自行車投放數(shù)量過多、隨意停放擠占公共空間和安全隱患等問題。針對這些問題，政府從起初的觀望，到各級政府在總體規(guī)劃的前提下根據(jù)實(shí)際情況出臺各轄區(qū)的政策治理方案。根據(jù)政府在治理單車過程中態(tài)度的轉(zhuǎn)化，北京市共享單車所帶來的的社會(huì)問題，正在逐漸被政府高度重視。

政策問題的構(gòu)建是公共政策動(dòng)態(tài)運(yùn)行過程的起點(diǎn)，考究諸多學(xué)者關(guān)于政策問題構(gòu)建方面豐碩的研究成果，進(jìn)一步凸顯了政策問題構(gòu)建的重要性，然而在互聯(lián)網(wǎng)背景下探究公共政策問題構(gòu)建過程的文獻(xiàn)少之又少，本文結(jié)合北京市共享單車亂停亂放所引發(fā)的交通問題，在分析政策問題產(chǎn)生的一般機(jī)理的基礎(chǔ)上，試圖分析出互聯(lián)網(wǎng)背景下政策問題產(chǎn)生的特殊機(jī)理。

二、政策問題的認(rèn)定

1.政策問題構(gòu)建的基礎(chǔ)

（1）公共政策問題的范圍。公共政策問題是指應(yīng)該由政府為代表的公共權(quán)威機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)解決的、已經(jīng)納入政府工作程序或宣布即將納入政府工作程序并開始實(shí)際解決的社會(huì)公共問題。公共政策問題的本質(zhì)主要體現(xiàn)在“公共”之義，公共原本泛指社會(huì)中的所有人，而不對他們加以區(qū)分。在政策問題的構(gòu)建中，公共問題是相對于私人問題而言的。私人問題是指一般意義上的個(gè)人問題，它所反映的是局部范圍內(nèi)少數(shù)人的問題；而公共問題，則是社會(huì)公眾所遇到的共同的社會(huì)問題，王騷（2010）在解釋公共政策問題時(shí)強(qiáng)調(diào)了政策問題的三個(gè)方面：第一，政策問題是多數(shù)人認(rèn)識到的一種客觀事實(shí)；第二，政策問題表現(xiàn)為社會(huì)利益失衡和價(jià)值觀念與行為規(guī)范的沖突；第三，政策問題是政府納入工作程序開始解決的問題。

（2）政策問題搜尋途徑。政策問題的搜尋途徑主要依賴于搜尋政策問題主體而言，政策問題的搜尋主體不同于搜尋途徑，兩者也存在差異。我國公共政策問題搜尋的主體可以劃分為官方和非官方兩類，官方搜尋主體包括：黨委、政府、能夠代表政府的官員以及官方智庫，非官方搜尋主體包括：社會(huì)公眾、新聞媒體、企業(yè)、網(wǎng)絡(luò)等。官方搜尋主體對社會(huì)問題的搜尋主要來自于實(shí)現(xiàn)國家大政方針的目的和對社會(huì)問題現(xiàn)象的認(rèn)知，例如，對于貧困問題，在2020年全面建成小康社會(huì)之際，作為政府的總目標(biāo)，消除貧困地區(qū)的貧困現(xiàn)象就成為政府急需解決的公共問題，政府通過目標(biāo)與現(xiàn)實(shí)的差距對比，認(rèn)定連片貧困地區(qū)是當(dāng)前脫貧的首要任務(wù)，因此將精準(zhǔn)扶貧政策作為徹底消除貧困的有效手段；非官方政策問題搜尋主體通過對社會(huì)問題的感知，依據(jù)政策問題擴(kuò)散的方式達(dá)到政策問題認(rèn)定的效果。當(dāng)前互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)迅速發(fā)展，政策問題擴(kuò)散的途徑更接近互聯(lián)網(wǎng)渠道傳輸，非官方政策問題搜尋主體感知到問題并通過互聯(lián)網(wǎng)渠道擴(kuò)散問題，使政府被動(dòng)發(fā)現(xiàn)政策問題，從而進(jìn)入政策制定議程。

2.北京市單車問題構(gòu)建的脈絡(luò)探析

北京市共享單車亂停放現(xiàn)象所引發(fā)的公共交通問題，其根源在于企業(yè)無序投放、公眾隨意停放，這兩者在盈利或享受便利的同時(shí)，卻又破壞了對公共空間保護(hù)的秩序維度。北京市自2016年9月至2017年5月，共享單車品牌數(shù)量以及總體規(guī)模都出現(xiàn)了大幅度上升，單車品牌從剛開始的摩拜和ofo發(fā)展至8個(gè)，總體規(guī)模一度發(fā)展至70萬輛。然而根據(jù)2016年7月發(fā)布的《北京市“十三五”時(shí)期交通發(fā)展建設(shè)規(guī)劃》，北京市公共自行車的數(shù)量到2020年才達(dá)到10萬輛以上?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)發(fā)展之快引發(fā)了新的公共問題，對政府公共服務(wù)提出了新挑戰(zhàn)。北京市政府對共享單車所引發(fā)的問題，從最初出現(xiàn)在街道上的巷議，到2017年1月15日北京市副市長首次發(fā)聲，要求治理單車的亂停亂放，隨后政府部門開始實(shí)地調(diào)研，3月20日西城區(qū)發(fā)出禁停令，明確指出10條大街不能停放，4月22日北京市征求意見稿發(fā)布，向社會(huì)征求治理建議（詳見表1）。至此，北京市政府對于共享單車所帶來的問題，已經(jīng)明確認(rèn)定為公共問題，當(dāng)前已經(jīng)進(jìn)入政策方案制定階段。

表1：北京市治理共享單車亂停放現(xiàn)象的時(shí)間脈絡(luò)

三、政策問題構(gòu)建的一般機(jī)理

1.自上而下的政策傳輸機(jī)制

在我國，人民代表大會(huì)制度是社會(huì)主義中國公共決策的政治體制，中國共產(chǎn)黨作為社會(huì)主義中國的執(zhí)政黨，在公共決策中起著重大作用。一般意義上，政策問題是指納入政府工作程序且由政府主導(dǎo)開始解決的公共問題，我國公共政策問題構(gòu)建從政策問題的產(chǎn)生到執(zhí)行再到終結(jié)，都離不開政黨和政府，這就形成了政策問題構(gòu)建的單一主體模式。在單一主體模式下，政策問題的感知與政策問題的解決具有一定的局限性。其一，表現(xiàn)在公眾與政府之間具有一定的時(shí)間差異，某些在公眾看來緊急的政策問題，由于進(jìn)入政府政策議程的過程極其漫長，導(dǎo)致政府在認(rèn)定政策的起始階段就存在滯后性，導(dǎo)致政策出臺的效用不大；其二，政策問題構(gòu)成主體的單一性導(dǎo)致政策問題主體對實(shí)際問題的認(rèn)知不夠精準(zhǔn)，在公共政策制定的過程中，問題感知的主體經(jīng)過一定時(shí)間的發(fā)酵才可能進(jìn)入政府視野，而在此期間政策問題本身在傳輸?shù)倪^程中會(huì)出現(xiàn)失真，導(dǎo)致第三類錯(cuò)誤的產(chǎn)生。

2.政治互動(dòng)：公共政策走向民主的新思路

在政策問題認(rèn)定的一般機(jī)理中，多元主義理論的應(yīng)用使得政策問題進(jìn)入政治互動(dòng)環(huán)節(jié)，該環(huán)節(jié)的多元主義主要表現(xiàn)為利益主體的多元化，多元的利益主體主要關(guān)注的是一項(xiàng)政策問題從發(fā)現(xiàn)到解決，其產(chǎn)生的效果必然會(huì)對某些群體產(chǎn)生正向或反向的影響，每個(gè)利益主體在政治互動(dòng)環(huán)節(jié)都會(huì)為自身謀求最大利益。公共政策作為解決公共問題的政治表現(xiàn)，在解決社會(huì)問題的過程中必須充分反映公共的意見，公共的范圍包括企業(yè)、社會(huì)團(tuán)體、個(gè)人以及政府自身等，利益最大化是每個(gè)主體都追求的目的，因此政治互動(dòng)作為政策問題進(jìn)入政策議程的前置階段，利益主體在博弈的過程中，很容易產(chǎn)生暗箱操作，導(dǎo)致不公平現(xiàn)象產(chǎn)生，表現(xiàn)在現(xiàn)實(shí)當(dāng)中就是利益分配的不均衡。但是政治互動(dòng)使得政策問題在構(gòu)建的過程中出現(xiàn)了多元利益的表達(dá)，它推動(dòng)公共政策走向科學(xué)化、民主化。

四、互聯(lián)網(wǎng)背景下政策問題構(gòu)建的特殊機(jī)理

1.政策問題擴(kuò)散階段

在低碳排放、綠色出行的理念下，共享單車企業(yè)開始相互競爭、無序投放，在北京市有限的公共空間中掀起了瓜分戰(zhàn)，短短的八個(gè)月內(nèi)，單車企業(yè)在北京的投放數(shù)量已經(jīng)超過了70萬輛，這已達(dá)北京市“十三五規(guī)劃”中規(guī)定投放數(shù)量的七倍之多，單車隨意投放占用公共空間的同時(shí)，勢必會(huì)造成公共交通領(lǐng)域的無序現(xiàn)象產(chǎn)生，從而導(dǎo)致單車亂停放影響公共交通問題的出現(xiàn)。共享單車所引發(fā)的亂停放問題在擴(kuò)散途徑上分為兩個(gè)方面，一方面線下實(shí)際公共空間中堆積了大量單車，影響公眾出行的同時(shí)也給交通治理埋下了隱患；另一方面，線上輿論一片嘩然，給政府部門造成了壓力。共享單車問題在擴(kuò)散階段具有如下特征：其一，政策問題擴(kuò)散范圍廣，由于共享單車投放面積廣泛，受眾群體也很龐大，直接導(dǎo)致對公共空間大面積的擠占；其二，擴(kuò)散速度快，單車問題的擴(kuò)散速度之快，對政府在互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的應(yīng)急治理能力提出了挑戰(zhàn)，盡管政府在“互聯(lián)網(wǎng)+政務(wù)”的服務(wù)模式中已探索良久，但單車問題在極短時(shí)間內(nèi)引發(fā)出了巨大的社會(huì)問題，不得不引起政府在政策問題構(gòu)建和治理的過程中轉(zhuǎn)變治理機(jī)制。

2.政策問題認(rèn)定階段

政策問題的認(rèn)定是政策問題進(jìn)入政府議程的重要階段，共享單車作為互聯(lián)網(wǎng)時(shí)代的新興產(chǎn)物，雖然企業(yè)在線上運(yùn)營，但對于交通的影響從一開始就很現(xiàn)實(shí)的凸顯在線下。面對這一社會(huì)問題，2017年1月北京市第十四屆人大五次會(huì)議首次認(rèn)定了單車亂停放對交通的影響，隨后交通委主要負(fù)責(zé)人通過走訪、調(diào)研，確認(rèn)單車亂停亂放已經(jīng)對交通產(chǎn)生了影響，隨后各區(qū)政府根據(jù)具體情況制定出了適宜的政策方案。對于單車問題，北京市政府由此從政策問題認(rèn)定階段進(jìn)入政府議程階段。

3.政策方案制定階段

政策方案的制定階段是公共政策問題認(rèn)定的下一個(gè)階段，這表明政府已經(jīng)將政策認(rèn)定過的問題納入政府議程，陳振明認(rèn)為“所謂方案規(guī)劃，指的是對政策問題進(jìn)行分析研究并提出相應(yīng)解決辦法或方案的活動(dòng)過程。它包括問題界定、目標(biāo)確立、方案設(shè)計(jì)、后果預(yù)測、方案抉擇五個(gè)方面”，針對共享單車所引發(fā)的交通問題，北京市政府在認(rèn)定為公共問題的基礎(chǔ)上，對該問題的解決過程具有鮮明的漸進(jìn)主義特征。首先，北京市交通委對問題進(jìn)行界定，調(diào)查清楚企業(yè)和公眾在該問題背后的責(zé)任和義務(wù)，然后，部分城區(qū)根據(jù)各自的實(shí)際情況提出了解決措施，其中包括：禁停、限制投放等，最后經(jīng)過一系列政策的嘗試階段，2017年4月22日交通委發(fā)布《指導(dǎo)意見》公開征求意見，并且對企業(yè)和承租人的責(zé)任和義務(wù)作出了明確規(guī)定，公開征求治理措施。

政策問題構(gòu)建是政府將公眾的訴求納入政策議程的起始階段，在互聯(lián)網(wǎng)視角下，政策問題構(gòu)建存在特殊機(jī)理，以北京市共享單車發(fā)展所引起的社會(huì)問題為例，北京市政府在構(gòu)建單車問題的過程中摒棄了以政府為主體的單一模式，告別了政策問題“中心化”，反之，政府在構(gòu)建政策的過程中，充分考慮網(wǎng)絡(luò)中民意的表達(dá)，政策問題的構(gòu)建模式呈現(xiàn)“政府—公眾”雙向互動(dòng)的模式?；ヂ?lián)網(wǎng)技術(shù)的迅速發(fā)展將會(huì)引發(fā)諸多的社會(huì)問題，其中不乏會(huì)有越來越多涉及公眾利益的問題，政府在問題搜尋到問題構(gòu)建階段應(yīng)該更加注重網(wǎng)絡(luò)渠道的民意表達(dá)，進(jìn)一步拓寬公眾訴求表達(dá)的途徑，因?yàn)橐哉疄橹黧w的問題搜尋模式已經(jīng)不能適應(yīng)網(wǎng)絡(luò)民主的發(fā)展。互聯(lián)網(wǎng)視角下，問題擴(kuò)散的途徑多種多樣，政策問題搜尋和意見搜尋的主體應(yīng)該進(jìn)一步擴(kuò)大，這樣才能使得公共政策在民主的基礎(chǔ)上更加科學(xué)化。

[1]王騷：《公共政策學(xué)》，天津大學(xué)出版社2010年版，第19頁。

[2][美]威廉·N·鄧恩：《公共政策分析導(dǎo)論》，謝明等譯，中國人民大學(xué)出版社2011年版，第51頁。

[3]張康之，向玉瓊：《網(wǎng)絡(luò)空間中的政策問題構(gòu)建》，《中國社會(huì)科學(xué)》2015年第2期，第123-124頁。

[4][美]H·喬治·佛雷德里克森：《公共行政的精神》,張成福等譯，中國人民大學(xué)出版社2013年版，第14-15頁。

[5]陳振明：《政策科學(xué)》，中國人民大學(xué)出版1998年版，第226頁。