一、容錯(cuò)機(jī)制產(chǎn)生與發(fā)展的背景

1.經(jīng)濟(jì)背景

隨著我國(guó)改革開(kāi)放不斷深入，經(jīng)濟(jì)快速增長(zhǎng)，GDP穩(wěn)步攀升。2014年，我國(guó)經(jīng)濟(jì)總量首次突破10萬(wàn)億美元，成為繼美國(guó)之后第二個(gè)超10萬(wàn)億美元的世界第二大經(jīng)濟(jì)體。與此同時(shí)，世界經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)放緩，整體復(fù)蘇疲弱乏力。我國(guó)經(jīng)濟(jì)進(jìn)入新常態(tài)，處于“三期疊加”階段：增長(zhǎng)速度換檔期、結(jié)構(gòu)調(diào)整陣痛期、前期刺激政策消化期。在這樣的經(jīng)濟(jì)背景下，要進(jìn)一步深化改革，促進(jìn)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)持續(xù)發(fā)展，必須突破改革創(chuàng)新工作中的觀(guān)念障礙，激發(fā)黨員干部的創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)激情，鼓勵(lì)黨員敢于創(chuàng)新、敢于擔(dān)當(dāng)，容錯(cuò)機(jī)制由此應(yīng)運(yùn)而生。

2.社會(huì)背景

黨的十八大以來(lái)，伴隨著全面從嚴(yán)治黨的強(qiáng)力推進(jìn)，《關(guān)于實(shí)行黨政領(lǐng)導(dǎo)干部問(wèn)責(zé)的暫行規(guī)定》等條例規(guī)定的相繼出臺(tái)，干部“亂作為”現(xiàn)象基本上得到了有效遏制。但與此同時(shí)，一些黨員領(lǐng)導(dǎo)干部出現(xiàn)了“不干不錯(cuò)、越干越錯(cuò)”的負(fù)面心理，還有些黨員干部產(chǎn)生了“不求無(wú)功、但求無(wú)過(guò)”的想法，甚至個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部看到有擔(dān)當(dāng)?shù)母刹砍鲥e(cuò)被處分還暗自竊喜等，“為官不為”現(xiàn)象日益突出。這些現(xiàn)象已經(jīng)影響到社會(huì)經(jīng)濟(jì)的正常運(yùn)行，也讓群眾深?lèi)和唇^。這就需要國(guó)家和地方為勇于改革創(chuàng)新的干事者擔(dān)當(dāng)，只有這樣才能為真正的改革創(chuàng)新者減輕思想負(fù)擔(dān)，調(diào)動(dòng)他們的積極性和內(nèi)在動(dòng)力，勇于直面改革創(chuàng)新中的問(wèn)題。

3.政治背景

黨的十八大以來(lái)，習(xí)近平總書(shū)記多次強(qiáng)調(diào)要堅(jiān)持“三個(gè)區(qū)分開(kāi)來(lái)”，即把干部在推進(jìn)改革中因缺乏經(jīng)驗(yàn)、先行先試出現(xiàn)的失誤和錯(cuò)誤，同明知故犯的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把上級(jí)尚無(wú)明確限制的探索性實(shí)驗(yàn)中的失誤和錯(cuò)誤，同上級(jí)明令禁止后依然我行我素的違紀(jì)違法行為區(qū)分開(kāi)來(lái)；把為推動(dòng)改革的無(wú)意過(guò)失與為謀取私利的故意行為區(qū)分開(kāi)來(lái)。2015年10月，習(xí)總書(shū)記在中央全面深化改革領(lǐng)導(dǎo)小組第十七次會(huì)議上指出，基層改革創(chuàng)新要“完善考核評(píng)價(jià)和激勵(lì)機(jī)制，既鼓勵(lì)創(chuàng)新、表?yè)P(yáng)先進(jìn)，也允許試錯(cuò)、寬容失敗，營(yíng)造想改革、謀改革、善改革的濃郁氛圍。”2016年3月，李克強(qiáng)總理在《政府工作報(bào)告》中指出，“健全激勵(lì)機(jī)制和容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，給改革創(chuàng)新者撐腰鼓勁，讓廣大干部愿干事、敢干事、能干成事?！?016年10月，黨的十八屆六中全會(huì)通過(guò)《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，在第八條“堅(jiān)持正確選人用人導(dǎo)向”中明確提出：“建立容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制，寬容干部在工作中特別是改革創(chuàng)新中的失誤。”

二、容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施現(xiàn)狀與難點(diǎn)

1.容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施現(xiàn)狀

自2006年深圳制定了《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)改革創(chuàng)新促進(jìn)條例》起，到2016年，全國(guó)已有17個(gè)省份20多個(gè)地方出臺(tái)了容錯(cuò)政策。其中，浙江、廣東、山東三個(gè)省份的地方容錯(cuò)機(jī)制走在全國(guó)前列。目前各地的容錯(cuò)政策內(nèi)容主要包括容錯(cuò)免責(zé)條件、容錯(cuò)免責(zé)范圍和容錯(cuò)免責(zé)程序三方面內(nèi)容，部分地區(qū)還制定了容錯(cuò)糾錯(cuò)辦法。這些容錯(cuò)政策的制定都是為了激發(fā)黨員干部在改革創(chuàng)新中敢于擔(dān)當(dāng)，保護(hù)黨員干部干事創(chuàng)業(yè)的積極性。

但是，地方容錯(cuò)機(jī)制現(xiàn)在還處在先行先試階段。目前各地向相關(guān)部門(mén)提出容錯(cuò)申請(qǐng)的案例并不多見(jiàn)，地方容錯(cuò)機(jī)制發(fā)揮的效用不大。甚至在一些地方的容錯(cuò)實(shí)際操作中，相關(guān)部門(mén)在考核黨員干部時(shí)將問(wèn)責(zé)和容錯(cuò)一并執(zhí)行，導(dǎo)致容錯(cuò)機(jī)制形同虛設(shè)。

2.容錯(cuò)機(jī)制實(shí)施難點(diǎn)

（1）容錯(cuò)機(jī)制條款籠統(tǒng)。改革創(chuàng)新是一個(gè)寬泛的概念，不僅涉及不同層級(jí)政府，而且囊括的行業(yè)林林總總。目前各地出臺(tái)的容錯(cuò)機(jī)制偏重指導(dǎo)性，條款比較籠統(tǒng)。不同層級(jí)政府的中心工作存在差異，不同行業(yè)的工作內(nèi)容不同，干部考核辦法也大相迥異。面對(duì)具體問(wèn)題時(shí)，地方出臺(tái)的容錯(cuò)機(jī)制文件對(duì)實(shí)際操作僅具指導(dǎo)意義，難以對(duì)照?qǐng)?zhí)行。

（2）容錯(cuò)機(jī)制公信力不足。盡管容錯(cuò)機(jī)制10年前就已有地方出臺(tái)，但部分黨員干部對(duì)該制度仍存疑慮。不少人認(rèn)為，在當(dāng)前容錯(cuò)免責(zé)機(jī)制不完善的情況下，“申請(qǐng)免責(zé)不一定就能免責(zé)”。而且，我國(guó)當(dāng)前的社會(huì)氛圍對(duì)改革創(chuàng)新失誤的寬容度并不是很高，當(dāng)失誤出現(xiàn)后，部分“仇官”輿論很可能會(huì)影響到評(píng)判主體的認(rèn)定。因此，對(duì)于本可以免責(zé)的錯(cuò)誤，當(dāng)事者很輕易就放棄申訴。

（3）容錯(cuò)認(rèn)定具有主觀(guān)性。地方容錯(cuò)機(jī)制的執(zhí)行一般都是由當(dāng)事人提交免責(zé)申請(qǐng)，領(lǐng)導(dǎo)小組、紀(jì)檢機(jī)關(guān)、組織人事等相關(guān)部門(mén)作為容錯(cuò)認(rèn)定的主體，通過(guò)調(diào)查、取證等得到相關(guān)信息或線(xiàn)索來(lái)進(jìn)行主觀(guān)判斷。各行業(yè)改革創(chuàng)新工作內(nèi)容存在差異，改革創(chuàng)新常常又是前沿工作，容錯(cuò)認(rèn)定主體的專(zhuān)業(yè)知識(shí)并不一定全面，他們的判斷與當(dāng)事者的判斷有可能相去甚遠(yuǎn)，使容錯(cuò)執(zhí)行陷入困境。

三、科學(xué)構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制的對(duì)策和建議

1.制定容錯(cuò)細(xì)則

各地不同行業(yè)應(yīng)深入調(diào)研，從不同層次、不同角度征求重大創(chuàng)新項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)，了解干部在改革創(chuàng)新、干事業(yè)中最容易在哪些方面出現(xiàn)失誤，最希望組織提供什么支持和保障。然后，將征集的風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)科學(xué)細(xì)化為免責(zé)條件或免責(zé)情形，制定容錯(cuò)免責(zé)細(xì)則，從而使容錯(cuò)機(jī)制更具操作性。

2.容錯(cuò)立法先行

黨的十八屆四中全會(huì)指出：“實(shí)現(xiàn)立法和改革決策相銜接，做到重大改革于法有據(jù)、立法主動(dòng)適應(yīng)改革和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展需要?！备母镌囧e(cuò)必須在法律允許的范圍內(nèi)進(jìn)行。各地要積極出臺(tái)相關(guān)規(guī)范性法律文件，符合以法治思維和法治方式推進(jìn)改革的要求。運(yùn)用法治手段構(gòu)建容錯(cuò)機(jī)制，推動(dòng)容錯(cuò)機(jī)制的法治化建設(shè)。

3.完善容錯(cuò)程序

《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》規(guī)定，要健全依法決策機(jī)制，將公眾參與、專(zhuān)家論證、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估、合法性審查、集體討論決定確定為重大行政決策法定程序。完善容錯(cuò)程序，對(duì)涉及經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展全局的重大事項(xiàng)，廣泛征求社會(huì)公眾意見(jiàn)；對(duì)專(zhuān)業(yè)性、技術(shù)性較強(qiáng)的重大事項(xiàng)，認(rèn)真進(jìn)行專(zhuān)家論證、技術(shù)咨詢(xún)和決策評(píng)估。重大決策事項(xiàng)范圍、具體操作規(guī)則和結(jié)果，要向社會(huì)公布。

4.優(yōu)化操作程序

科學(xué)合理的容錯(cuò)操作程序是保障容錯(cuò)糾錯(cuò)機(jī)制正確實(shí)施的前提和基礎(chǔ)，因此，要優(yōu)化容錯(cuò)操作程序，讓犯錯(cuò)者主動(dòng)申訴，讓認(rèn)定者主動(dòng)收集證據(jù)，細(xì)化申請(qǐng)、受理、核實(shí)、認(rèn)定、報(bào)備等步驟和環(huán)節(jié)，為勇于作為、敢于擔(dān)當(dāng)者提供保障。

5.免責(zé)糾錯(cuò)并行

免責(zé)機(jī)制能使我們科學(xué)認(rèn)識(shí)到改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的錯(cuò)誤，糾錯(cuò)機(jī)制則能使我們真正解決改革創(chuàng)新中出現(xiàn)的錯(cuò)誤。有效實(shí)施容錯(cuò)機(jī)制，要建立與之相配套的糾錯(cuò)機(jī)制，使容錯(cuò)與糾錯(cuò)處在同等重要地位。建立免責(zé)機(jī)制的同時(shí)更應(yīng)建立糾錯(cuò)機(jī)制，容錯(cuò)機(jī)制需要糾錯(cuò)機(jī)制作保障，通過(guò)建立相應(yīng)的糾錯(cuò)機(jī)制，可以將錯(cuò)誤糾正過(guò)來(lái)，將措施加以改進(jìn)提升。

6.強(qiáng)化監(jiān)督機(jī)制

在改革創(chuàng)新中，要及時(shí)將潛在問(wèn)題解決在萌芽狀態(tài)。加強(qiáng)各方監(jiān)督合力。要強(qiáng)化容錯(cuò)監(jiān)督機(jī)制，不斷拓寬監(jiān)督渠道，加強(qiáng)黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督、行政監(jiān)督、審計(jì)監(jiān)督、社會(huì)監(jiān)督，努力形成監(jiān)督合力，建立科學(xué)有效的權(quán)力運(yùn)行和監(jiān)督體系。

7.完善考評(píng)機(jī)制

容錯(cuò)機(jī)制的核心價(jià)值是鼓勵(lì)干部改革創(chuàng)新、擔(dān)當(dāng)作為，因此，應(yīng)該把保護(hù)性的容錯(cuò)機(jī)制與考評(píng)機(jī)制結(jié)合起來(lái)，在領(lǐng)導(dǎo)干部績(jī)效評(píng)價(jià)中融入容錯(cuò)機(jī)制，完善干部選用和管理的環(huán)節(jié)，重點(diǎn)解決干部不愿為和不敢為的問(wèn)題，推動(dòng)形成良好的用人導(dǎo)向，激發(fā)干部干事創(chuàng)業(yè)的熱情。

總之，在我國(guó)改革進(jìn)入“深水區(qū)”和從嚴(yán)治黨的大環(huán)境下建立容錯(cuò)機(jī)制，是防治“為官不為”，營(yíng)造風(fēng)清氣正的政治生態(tài)，推動(dòng)干部擔(dān)當(dāng)作為的有效路徑。但容錯(cuò)機(jī)制是一項(xiàng)實(shí)際操作性很強(qiáng)的措施，所提出的對(duì)策和建議有待時(shí)間的檢驗(yàn)。這些問(wèn)題還需要進(jìn)一步的深入探討與研究。

[1]鄭京平：《全球經(jīng)濟(jì)分化背景下的中國(guó)經(jīng)濟(jì)中期展望》，《中國(guó)發(fā)展觀(guān)察》2015年第8期。

[2]《新常態(tài)下民營(yíng)經(jīng)濟(jì)將迎來(lái)發(fā)展新機(jī)遇》，《經(jīng)濟(jì)參考報(bào)》2014年12月25日。

[3]《2016年政府工作報(bào)告》，新華網(wǎng)news.xinhuanet.com/for?tune/2016-03/05/c_128775704.htm2016年3月5日。

[4]《關(guān)于新形勢(shì)下黨內(nèi)政治生活的若干準(zhǔn)則》，新華網(wǎng)news.xinhuanet.com/politics/2016-11/02/c_1119838382.htm2016年11月2日。

[5]《中共中央關(guān)于全面推進(jìn)依法治國(guó)若干重大問(wèn)題的決定》，人民網(wǎng)cpc.people.com.cn/n/2014/1029/c64387-25927606.html2014年10月29日。