一、引言

2013年黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》中“社會管理”概念變成了“社會治理”。這是我們黨成立以來在正式文件中第一次提出“社會治理”，標志著我們黨執(zhí)政理念的新變化。習近平總書記指出：“治理和管理一字之差，體現(xiàn)的是系統(tǒng)治理、依法治理、源頭治理、綜合施策。”社會管理，強調的是政府的主導性作用及其主體性責任，政府的行政權力和行政命令色彩較濃；社會治理，強調的是居（村）民的主導性作用及其主體性責任，政府在其中的作用是引導而不是管治，居（村）民的自治性色彩較濃。從“社會管理”到“社會治理”的轉變，表明了我們黨對執(zhí)政規(guī)律、社會主義建設規(guī)律和人類社會發(fā)展規(guī)律認識的深化，體現(xiàn)了我們黨與時俱進、開拓創(chuàng)新的精神。

要做好基層的社會治理工作，首先要弄清楚基層的社會治理究竟要治理的是哪些具體內容，只有找準靶子，才能有的放矢。筆者認為，基層的社會治理工作，要圍繞村委會（社區(qū)）的主要職責來切入。就村委會（社區(qū)）的主要職責而言，包括計生、民政、武裝以及司法普查等事關民生的方方面面，可謂“上面千條線、下面一根針”，所需納入治理的對象繁雜、體系復雜、主體多樣，治理的任務面廣量大，擔負的責任牽一發(fā)而動全身。

二、協(xié)商民主、民主協(xié)商和基層社會治理

1.協(xié)商民主與民主協(xié)商

在黨的十八大報告中，首次提出了“社會主義協(xié)商民主是我國人民民主的重要形式”的重要論斷，并在此基礎上確立了“社會主義協(xié)商民主制度”概念，進而對“健全社會主義協(xié)商民主制度”進行規(guī)劃和部署，集中體現(xiàn)了我們黨對社會主義民主政治的實踐創(chuàng)新、理論創(chuàng)新和制度創(chuàng)新，集中體現(xiàn)了我們黨在中國民主制度選擇上的道路自信、理論自信和制度自信。協(xié)商民主這一學理概念，雖然是西方學者于20世紀80年代所提出的，但我國社會主義協(xié)商民主卻是一種根植于我國傳統(tǒng)歷史文化和歷史實踐的極具中國特色的民主（制度）形式，我國革命根據地民主政權建設中所創(chuàng)造的“三三制”民主政權形式，就是我國協(xié)商民主制度的萌芽。所謂社會主義協(xié)商民主，是指在中國共產黨領導下，人民內部各方面圍繞改革發(fā)展穩(wěn)定重大問題和涉及群眾切身利益的實際問題，在決策之前和決策實施之中開展廣泛協(xié)商，努力形成共識的重要民主形式。

民主協(xié)商是指一種協(xié)商的方式方法，即這種協(xié)商活動或過程是在一種充分聽取參與協(xié)商的各方人員意見建議的基礎上而最終形成一種決議或決策。從語言學的角度分析，“民主協(xié)商”這一偏正短語的中心詞是“協(xié)商”，“民主”一詞是作狀語，用以強調“協(xié)商”的方式，即這種協(xié)商的結果是通過民主的方式形成的或實現(xiàn)的，而不是在“一言堂”或“專制式”的氛圍中達成的。就我們國家而言，共產黨作為執(zhí)政黨，對國家大事不是獨斷專行，而是堅持民主協(xié)商，讓廣大黨外人士共同出主意、想辦法，切實保障人民享有更多更切實的民主權利。作為踐行社會主義協(xié)商民主制度的重要渠道和途徑之一，基層民主協(xié)商對進一步健全與完善基層民主政治建設具有非常重要的作用。黨的十八屆三中全會指出：“要開展形式多樣的基層民主協(xié)商，推進基層協(xié)商制度化，建立健全居民、村民監(jiān)督機制，促進群眾在城鄉(xiāng)社區(qū)治理、基層公共事務和公益事業(yè)中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監(jiān)督?！边@為我們進一步建立健全基層民主協(xié)商制度以創(chuàng)新基層社會治理工作，提供了重要遵循。

2.民主協(xié)商與基層社會治理

作為國家治理體系的重要組成部分，基層（村委會和社區(qū)）社會治理的水平和成效，直接標示出整個國家治理體系和治理能力的水平與成效，也關系著國家經濟、政治和社會的繁榮、穩(wěn)定與和諧的實際程度，是我們國家“五位一體”協(xié)調發(fā)展的重要“顯示器”。習近平總書記強調指出：“社會治理的核心是人，重心在基層，關鍵是體制機制?！辈簧俚貐^(qū)的生動實踐表明，基層社會治理必須圍繞調動廣大人民群眾的積極性來開展，最大限度增加和諧因素，消除不和諧因素，保持基層穩(wěn)定、文明有序發(fā)展。黨的十八屆三中全會通過的《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定》指出：“創(chuàng)新社會治理，必須著眼于維護最廣大人民根本利益，最大限度增加和諧因素，增強社會發(fā)展活力，提高社會治理水平。”因此，創(chuàng)新基層的社會治理工作，關鍵是要激發(fā)基層人民群眾參與社會治理的積極性，群眾自己的事要讓群眾自己拿主意、想辦法，基層政府切忌大包大攬，要與群眾多商量。只有這樣，才能維護群眾根本利益、增加社會和諧因素，最終促進基層社會穩(wěn)定和諧發(fā)展。民主協(xié)商的獨特作用在于，通過參與協(xié)商的主體之間自由、平等地溝通、交流與協(xié)商，在相互諒解、妥協(xié)的基礎上，能消除利益分歧并形成利益共識，進而維護最廣大人民群眾的切身利益。由此可見，通過民主協(xié)商，既能紓解群眾心中的怨氣，又能維護最廣大群眾的利益，確保村委會（社區(qū)）群眾能在一種心平氣和的狀態(tài)下工作與生活。

從學理上分析，民主協(xié)商與基層社會治理之間也存在著內在價值取向的一致性。例如，李仁彬認為：“無論是協(xié)商民主還是基層治理都主張公民參與，關注公共政策或公共決策以及有序進行的過程?！饼R衛(wèi)平則認為：“協(xié)商民主能為城市基層治理提供公共參與的協(xié)商、溝通機制；協(xié)商民主能為城市基層治理提供有效的利益整合機制；在城市基層治理中引入協(xié)商民主模式，能促進政府與公民之間的良性互動，進而實現(xiàn)善治?！痹谝欢ǔ潭壬峡梢哉J為，民主協(xié)商是一種以群眾參與為前提、以民主對話為基調、以公共利益為導向、以社會共識為宗旨的（基層）社會治理的工作新模式。

三、基層（村委會和社區(qū)）民主協(xié)商的重要作用

1.是應對基層社會矛盾沖突頻發(fā)的現(xiàn)實需要

當前，我國經濟社會的發(fā)展已經進入一個社會風險與社會矛盾多發(fā)、易發(fā)和頻發(fā)的關鍵轉型期。諸如土地（房屋）征遷、低保戶的申請和認定、醫(yī)患矛盾、干群矛盾、警民矛盾以及城管與商販矛盾等等，都不時地呈現(xiàn)于世人面前，看似一些細小的矛盾沖突，由于在臨界點階段的錯誤導向，往往造成嚴重的群體性事件。如何正確處理這些矛盾沖突，不僅考驗著基層黨和政府的執(zhí)政智慧，也砥礪著“為人民服務”這一黨的根本宗旨的含金量。因此，如果我們在這些矛盾沖突發(fā)生的萌芽期，將不同的利益群體，通過有序地開展相互溝通、交流和協(xié)商讓各方自由平等地表達利益訴求，在最大程度上維護各方的利益，并最終形成共識，從而可以有效避免把問題或矛盾尖銳化。

2.是引導人民有序政治參與的有效渠道

人民當家作主，是我國人民民主專政的本質體現(xiàn)。人民當家作主，就是涉及群眾自己的事情應當由群眾自己去決定、去管理。作為我國人民民主的重要形式之一，協(xié)商民主的一個最突出的特點就是能確保人民有序地參與國家事務的管理，即有序地參與政治。要提高基層人民群眾依法管理國家事務、經濟社會文化事務、自身事務的能力，讓其參與到各項具體的事務管理實踐中去，而不能“畫餅充饑”。例如村莊環(huán)境整治、村集體經濟的發(fā)展等等，既是政府的事，更是村民自己的事。因此，基層政府必須通過和村民的有效協(xié)商，既要讓上情傳達到每一位村民心中，又要讓下情上達于更高一級的政府，在作出決策時充分汲取村民的意見建議，這樣才能真正實現(xiàn)為民服務的宗旨。否則，事情的結果往往會形成“政府賣力干、群眾冷漠看”般的吃力不討好的尷尬局面。又如，在當前的脫貧攻堅中，選擇什么樣的脫貧產業(yè)，必須聽取廣大村民及貧困戶的意見建議，切忌“一刀切”“一鍋煮”?；鶎用裰鲄f(xié)商的作用就在于可以廣泛形成人民群眾參與各層次管理和治理的機制，有效克服人民群眾在國家政治生活和社會生活中無法表達、難以參與的弊端。

3.有利于促進黨和政府決策科學化民主化

村（居）委會的職責職能，事關民生的方方面面，大多是廣大人民群眾關心關注的熱點難點問題，涉及到的利益主體多元、訴求愿望多樣。作為基層政府，在決策和處理上述問題時，切忌決策時“一言堂”、實施中“一刀切”、方法上“一鍋煮”。習近平總書記強調：“我們的重大工作和重大決策必須識民情、接地氣。要以人民群眾利益為重，以人民群眾期盼為念，真心關心群眾疾苦?！边@實際上是告誡我們黨和政府，不論作出什么決策，必須以人民群眾的需要和維護最廣大人民群眾的共同利益為出發(fā)點與落腳點，同時又必須回到人民群眾的現(xiàn)實實踐中接受檢驗，看人民群眾答應不答應、高興不高興、滿意不滿意。基層民主協(xié)商的突出作用之一，就是能夠切實回應目前社會多元化發(fā)展的現(xiàn)實需要。通過多形式多途徑的基層民主協(xié)商，可以把不同的利益主體、不同的民意訴求加以整合，然后吸收到決策當中去。

4.有利于密切黨和人民群眾的血肉聯(lián)系

人民群眾是我們黨的執(zhí)政之基、力量之源，也是我國經濟社會發(fā)展之所依。我們黨所領導的革命、建設和改革開放歷史實踐，生動地證明了“只有緊緊依靠人民群眾，才能取得全面勝利”這一活生生的真理。作為我國行政體制序列中最基層的一級，村委會直接和人民群眾打交道，在某種程度上可以說，村（居）委會與人民群眾的聯(lián)系程度，標示著我們黨和政府聯(lián)系群眾的程度。協(xié)商民主的核心要求是“協(xié)商于民、協(xié)商為民”，這彰顯了我們黨服務人民、依靠人民進行治國理政的價值導向。習近平總書記指出：“涉及人民利益的事情，要在人民內部商量好怎么辦，不商量或者商量不夠，要想把事情辦成辦好是很難的。”開展基層民主協(xié)商，既能把黨和政府的方針、政策傳達到基層群眾，使人民群眾識大體顧大局，又能把基層人民群眾的利益訴求上達于上級黨委和政府，使我們的黨和政府能夠聽得到廣大人民群眾的聲音，同時也讓人民群眾獲得了表達利益訴求的直通渠道。

四、江蘇新沂市開展村級民主協(xié)商以促進基層社會治理工作案例

1.概述

《人民政協(xié)報》2015年7月13日第6版刊登的《基層協(xié)商民主之花正在盛開——江蘇省新沂市村級民主協(xié)商工作側記》一文，概述了該市開展村級民主協(xié)商的做法及所取得的成效。從2015年2月始，經過選擇4個街道（鎮(zhèn)）8個村（居）委會開展村級民主協(xié)商的試點工作后，2015年8月始在全市253個行政村和10個社區(qū)全面實施。目前已經形成了村（居）委會重要決策必須經過民主協(xié)商才能出臺和實施的良好機制體制，即“協(xié)商是原則，不協(xié)商是例外”的工作機制體制。通過這種“村（居）委會里的事，由百姓自己拍板”的工作方法，不僅有效規(guī)避了以往種種干群矛盾，而且有效征集了民意、聚集了民智、匯集了民力，為全市建成更高水平的小康社會匯聚了前所未有的正能量。昔日讓基層干部頭疼的社會治理工作正順風順水地走向善治之路，黨群干群關系日益和諧融洽。

2.具體做法和啟示

就該市村級民主協(xié)商實踐來看，一是解決好了協(xié)商什么的問題，即協(xié)商主題?？傮w來看，首先是圍繞村莊規(guī)劃建設、現(xiàn)代農業(yè)生產、村集體經濟發(fā)展等重要事項、重大決策。其次是群眾關心的熱點問題，主要包括道路鋪設、污水處理、垃圾收運、土地承包經營權流轉等與群眾切身利益相關的問題，以及教育醫(yī)療、社會保障等民生問題。最后是社會穩(wěn)定的焦點問題，如征地拆遷、積案化解、秸稈禁燒等方面容易滋生不穩(wěn)定因素和容易引起突發(fā)性事件的問題。二是解決好了誰來協(xié)商的問題，即協(xié)商主體。首先是選好群眾的“代言人”。依據村民小組或住戶片區(qū)分布情況，由村民網格化推選村民代表，每5至15戶推選1人，每村（居）委會推選30名至50名左右。村（居）民代表產生后，向全體村（居）民公示。其次是選好活動“召集人”。注重吸納利益相關方、外來務工人員、鄉(xiāng)土專家、駐村（居）單位或社會組織等人員參加，村級黨組織征求意見后指定一位威望較高的村（居）民代表為召集人。最后是選好會議“主持人”。一般由召集人或村級黨組織書記、村（居）委會主任擔任，主要負責協(xié)商內容組織、現(xiàn)場問題處理等。三是解決好了怎樣協(xié)商的問題，即協(xié)商程序。該市為推行村級民主協(xié)商機制，設置了6項程序，即提出議題、事先告知、民主協(xié)商、審核把關、反饋公開、監(jiān)督落實。議題確定后，提前3日通過電話或廣播等方式，告知所有村（居）民代表，村（居）民代表走訪入戶，發(fā)放《民主協(xié)商議題征求意見表》。協(xié)商時引入“羅伯特議事規(guī)則”，村（居）民代表充分發(fā)表意見，討論協(xié)商后，全體村（居）民代表進行民主表決，經過不少于三分之二代表同意，可形成協(xié)商結果向全體村（居）民公開。對通過協(xié)商無法解決或存在較大爭議的問題和事項，提交村（居）民會議或村（居）民代表會議表決。四是解決好了在哪里協(xié)商的問題，即協(xié)商場所。為了有效推進基層民主協(xié)商工作，該市在統(tǒng)籌有關資金的基礎上，劃撥專項資金協(xié)助各行政村（社區(qū)）建設或改造了一個名為“群言堂”的活動中心，作為召開民主協(xié)商會的固定場所。

截至2015年底，該市各行政村、社區(qū)已開展民主協(xié)商會500多次，協(xié)商事項1000余件，協(xié)商一致或已落實的事項超過90%。實施基層民主協(xié)商，不僅成為各社區(qū)（村委會）化解基層矛盾的有效手段及改進干部作風的有用之舉，而且也切實提高了村（居）民基層社會治理工作的成效，促進了全市社會治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，也進一步推動了社會主義民主建設的步伐和進程。

從新沂市卓有成效的村級社會治理工作實踐來看，通過組織開展村級民主協(xié)商，以實現(xiàn)村（居）民自我治理和自我管理村（居）委會事務，是其共同特征。這是基層民主協(xié)商制度在基層社會治理工作中有效應用的典型事例之一，對我們進一步建立健全基層民主協(xié)商體制機制以創(chuàng)新基層社會治理工作，具有重要的借鑒意義。

五、開展村級民主協(xié)商以促進基層社會治理工作所需注意的問題

1.要充分發(fā)揮黨組織的核心領導作用

黨的領導是中國特色社會主義的最根本特征。在組織開展基層民主協(xié)商以促進基層社區(qū)治理工作的實踐中，同樣需要加強黨的領導，并發(fā)揮其核心領導作用。具體來說，就是要發(fā)揮好開展基層民主協(xié)商工作中的組織者、促進者和實踐者的作用。《中共中央關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見》中明確指出：“黨委領導同志要以身作則，帶頭學習掌握協(xié)商民主理論，熟悉協(xié)商民主工作方法，把握協(xié)商民主工作規(guī)律，努力成為加強協(xié)商民主建設的積極組織者、有力促進者、自覺實踐者。”因此，基層黨和政府（包括社區(qū)和村委會）主要負責人及相關領導，一定要牢固樹立協(xié)商民主的核心理念，大力增強協(xié)商民主的能力，通過各種形式的基層民主協(xié)商實踐，解決好服務好涉及廣大基層群眾切身利益的熱點難點問題，確保實現(xiàn)“協(xié)商于民、協(xié)商為民”的民主協(xié)商制度的真諦。

2.要建立健全組織開展基層民主協(xié)商的體制機制

民主協(xié)商是群眾路線和群眾觀點在新時期新形勢下的創(chuàng)新和具體運用，必將伴隨著我們黨“全心全意為人民服務”這一莊嚴承諾和偉大實踐的全過程，不是權宜之策，也不是權宜之計。因此，各基層政府必須建立健全組織開展基層民主協(xié)商的體制機制，以促進基層社區(qū)治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。一是要制定出臺諸如江蘇省新沂市《村級民主協(xié)商工作指導意見》等關于組織開展基層民主協(xié)商工作意見的指導性文件——包括協(xié)商主體的選擇方法、協(xié)商主題的確立、協(xié)商程序的規(guī)定、協(xié)商結果的公示、實施和監(jiān)督等事項，確?；鶎用裰鲄f(xié)商工作有章可依、有規(guī)可循。二是要加強和完善組織開展基層民主協(xié)商活動的程序。要確保民主協(xié)商制度成為創(chuàng)新基層社會治理工作的利劍，必須逐步加強和完善通過民主協(xié)商活動解決涉及群眾切身利益問題的具體操作程序，即要形成一種制度化的工作流程，要從實際出發(fā)，按照科學合理、規(guī)范有序、簡便易行、民主集中的要求，制定協(xié)商計劃、明確協(xié)商議題和內容、確定協(xié)商人員、開展協(xié)商活動、注重協(xié)商成果運用反饋，確保協(xié)商活動有序務實高效，確?；鶎用裰鲄f(xié)商活動制度化、規(guī)范化和程序化。

3.要積極培育良好的協(xié)商氛圍

協(xié)商就要真協(xié)商。要達到“真協(xié)商”的目的，必須加強以下兩個方面的工作：一是要在協(xié)商的過程中樹立平等、自由和妥協(xié)的理念?；鶎尤罕娛菂⑴c基層民主協(xié)商的主體，不論協(xié)商的主題牽涉哪個職能部門，不論參與協(xié)商的領導職務有多高，參與協(xié)商的主體都是平等的，都有自由發(fā)表意見建議的權利——對參與民主協(xié)商的村（居）民代表而言，他們的意見建議都是代表著某一階層、某一團體或某一部分群眾的利益訴求，因此必須保證他們的參與權、知情權、表達權和監(jiān)督權。另外，由于利益的多元化，在協(xié)商的過程中，要逐步培育協(xié)商主體的妥協(xié)意識或精神，要讓他們學會在顧全大局和照顧絕大多數群眾共同利益的基礎上，達成利益共識，使協(xié)商能給廣大人民群眾帶來最大利益。二是要提升基層群眾民主協(xié)商的素質。民主協(xié)商是一種協(xié)商主體相互交流、溝通和妥協(xié)以致最終形成一種共識的民主過程。它需要協(xié)商主體各方的理性表達，而不是一味地鉆牛角尖，更不是固執(zhí)己見。只有基于各方理性的討論交流，民主協(xié)商才能順利進行，協(xié)商共識才能達成。因此在具體的實踐中，必須要通過對一些具體事例的討論，逐步培育和提高百姓的公共參與意識，喚醒百姓的權利和責任意識，培育百姓的公共理性精神，養(yǎng)成相互尊重、相互理解、相互妥協(xié)的行為習慣，從而確保民主協(xié)商能夠順利開展。

4.要加強民主協(xié)商成果的落實和監(jiān)督

民主協(xié)商的落腳點是要解決好涉及廣大人民群眾切身利益的實際問題。當一個協(xié)商主題的協(xié)商結果形成后，基層政府或有關職能部門應當及時加以落實，要讓協(xié)商成果惠及相應的人或事（例如低保名單的確立）或惠及于基層廣大人民群眾（例如村莊道路的改造與修繕）。同時，最終的協(xié)商成果還要接受百姓的監(jiān)督和評價，并以此作為相關領導或職能部門年終工作績效評定的參考標準之一，力求協(xié)商一次成效一事、協(xié)商一次惠及一方、協(xié)商一次影響一片。

[1]《推進上海自由貿易試驗區(qū)建設 加強和創(chuàng)新特大城市社會治理》，《人民日報》2014年3月6日。

[2]《中共中央印發(fā)〈關于加強社會主義協(xié)商民主建設的意見〉》，《人民日報》2015年2月10日。

[3]《中共中央關于全面深化改革若干重大問題的決定（2013年11月12日中國共產黨第十八屆中央委員會第三次全體會議通過）》，《求是》2013年第22期。

[4]李仁彬：《關于協(xié)商民主與基層治理的研究報告——以成都農村新型基層治理機制為例》，《中共成都市委黨校學報》2012年第6期。

[5]齊衛(wèi)平，陳朋：《協(xié)商民主：城市基層治理的有效模式——基于上海H社區(qū)的個案分析》，《理論與改革》2008年第5期。

[6]《習近平談治國理政》，外文出版社2014年版。

[7]習近平：《在慶祝中國人民政治協(xié)商會議成立65周年大會上的講話》，《人民日報》2014年9月22日。

[8]謝乾豐：《基層協(xié)商民主之花正在盛開——江蘇省新沂市村級民主協(xié)商工作側記》，《人民政協(xié)報》2015年7月13日。