文/劉良

新行政中心建設(shè)：空間位移應(yīng)與政府創(chuàng)新同步推進

文/劉良

在當前全面深化改革的背景下，新行政中心建設(shè)是實現(xiàn)政府創(chuàng)新的重要契機。要確保政府機構(gòu)的空間位移與改革創(chuàng)新同步推進，在加快轉(zhuǎn)變政府職能、促進部門整合、改造政府流程、擴大公民有序參與、借力“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)等方面著力推動政府轉(zhuǎn)型，打造“有限政府”“協(xié)同政府”“效能政府”“服務(wù)型政府”和“智慧政府”。

新行政中心；空間位移；政府創(chuàng)新

近年來，為適應(yīng)城市化進程對空間拓展和公共服務(wù)的雙重需求，帶動核心城區(qū)的功能疏解，不少城市提出了建設(shè)新行政中心的規(guī)劃，推動政府機構(gòu)向中心城區(qū)以外的新城區(qū)遷移，形成了一場聲勢浩大的新行政中心建設(shè)潮流，其中以北京市著力打造位于通州區(qū)的“行政副中心”最為典型，“行政副中心”規(guī)劃是北京市疏解非首都功能、推動京津冀協(xié)同發(fā)展的重要示范性工程，并被納入國家戰(zhàn)略層面，受到黨中央、國務(wù)院的高度重視。需要注意的是，不少地方在新行政中心建設(shè)中普遍存在重“硬件”改善而忽視“軟件”整合的傾向。新行政中心規(guī)劃較多側(cè)重于政府機構(gòu)的空間位移和辦公場地調(diào)整，而對更為關(guān)鍵的政府改革與創(chuàng)新則關(guān)注不夠，新行政中心建設(shè)的深層內(nèi)涵挖掘有限。當前，在全面深化改革、推動政府職能轉(zhuǎn)變的背景下，以新行政中心建設(shè)為契機，深入研究空間位移過程中的政府配套改革和體制機制創(chuàng)新問題，對于全面推進政府治理體系和治理能力現(xiàn)代化無疑具有重要的現(xiàn)實意義。

一、應(yīng)以轉(zhuǎn)變政府職能為牽引，在新行政中心建設(shè)過程中著力塑造“有限政府”

習(xí)近平同志在福建省擔任主要領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)時即提出，要著力建設(shè)“有限政府”，減少政府對市場和社會的過多干預(yù)；就任總書記以來，習(xí)近平同志也多次強調(diào)要在簡政放權(quán)上做文章，推動政府職能轉(zhuǎn)變。黨的十八屆三中全會通過的《關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》亦明確提出，要加快轉(zhuǎn)變政府職能，進一步簡政放權(quán)，深化行政審批制度改革，最大限度減少中央政府對微觀事務(wù)的管理，市場機制能有效調(diào)節(jié)的經(jīng)濟活動，一律取消審批，對保留的行政審批事項要規(guī)范管理、提高效率。對于我國絕大部分地方政府特別是城市政府來說，其地理位置一般比較固定，有不少城市的政府機構(gòu)自新中國成立以來即在原址辦公，政府職能配置與政府設(shè)施的空間場域長期匹配，從而形成了比較穩(wěn)定的心理定勢和思維定勢，政府工作人員和公眾亦習(xí)慣于長期以來的全能型政府職能定位，短期內(nèi)難以輕易改變，這也是導(dǎo)致行政審批制度改革實質(zhì)推進困難的重要誘因。然而，新行政中心建設(shè)則從地理空間的范疇上改變了傳統(tǒng)政府形態(tài)存在和發(fā)展的物質(zhì)載體，政府機構(gòu)在遷往城市郊區(qū)的同時遠離了核心城區(qū)的經(jīng)濟活動密集地帶，不僅為重構(gòu)政府與市場的關(guān)系提供了有利的空間條件，也為政府機關(guān)以全新的面貌出現(xiàn)在公眾面前提供了有利契機，更為政府簡政放權(quán)放管結(jié)合優(yōu)化服務(wù)提供了有利形勢。因此，地方政府在新行政中心建設(shè)的過程中，應(yīng)抓住政府空間位移的機遇，緊緊扭住轉(zhuǎn)變政府職能這個“牛鼻子”，科學(xué)合理地梳理政府權(quán)力，及時公布政府權(quán)力清單、責(zé)任清單和負面清單，在更大范圍、更深層次上以更有力的舉措推進簡政放權(quán)、放管結(jié)合、優(yōu)化服務(wù)，使市場在資源配置中發(fā)揮決定性作用，從而更好地發(fā)揮政府作用，推動政府職能向“創(chuàng)造良好發(fā)展環(huán)境，提供優(yōu)質(zhì)公共服務(wù)，維護社會公平正義”轉(zhuǎn)型，破除制約企業(yè)和群眾辦事創(chuàng)業(yè)的體制機制障礙。

二、應(yīng)以政府部門整合為基礎(chǔ)，在新行政中心建設(shè)過程中著力塑造“協(xié)同政府”

黨的十八大以來，以習(xí)近平同志為核心的黨中央多次強調(diào)全面深化改革要樹立系統(tǒng)思維和協(xié)同意識，確保改革的整體效應(yīng)。在“四個全面”戰(zhàn)略布局的指導(dǎo)下，政府改革亦必須系統(tǒng)謀劃、協(xié)調(diào)推進，突出整體，強化協(xié)同，構(gòu)建“協(xié)同政府”。“協(xié)同政府”理念的核心要旨，即在于糾正科層體制下部門分工過多過細的弊病，扭轉(zhuǎn)政府機構(gòu)決策和執(zhí)行體系分散化的傾向，在協(xié)同化的基礎(chǔ)上發(fā)揮政府機構(gòu)的整體效力，以便更好地解決問題和服務(wù)公眾。“協(xié)同政府”理念在我國歷次政府機構(gòu)改革中均有反映，成為我國政府機構(gòu)改革的重要理論基礎(chǔ)。然而，反觀地方政府部門的運作體制，分散化仍是當前面臨的一個突出問題。由于現(xiàn)代社會公共事務(wù)的高度復(fù)雜性和專業(yè)化，地方政府在改革發(fā)展的過程中成立了大量專業(yè)化的部門和機構(gòu)，政府體系內(nèi)的部門分工也日益繁雜。在空間布局上，由于地方政府原有辦公場所的日益短缺，政府部門地理空間分布的分散化傾向日益加劇，逐漸形成了地方政府普遍存在的“撒胡椒面”式辦公場景，不僅加大了部門協(xié)調(diào)的時間成本和物質(zhì)成本，也削弱了政府運行的整體性。因此，在新行政中心建設(shè)過程中，要充分彰顯規(guī)劃的科學(xué)性和前瞻性，在合理確定政府機構(gòu)體系規(guī)模和數(shù)量的基礎(chǔ)上，堅持以部門整合為立足點，進一步精簡政府機構(gòu)的設(shè)置，統(tǒng)籌政府部門的空間布局，著力破除部門間壁壘，優(yōu)化公共資源的跨部門銜接機制，增強政府部門之間的協(xié)同能力，著力打造“協(xié)同政府”。

三、應(yīng)以政府流程改造為重點，在新行政中心建設(shè)過程中著力塑造“效能政府”

政府流程的現(xiàn)代化是政府治理現(xiàn)代化的基本內(nèi)涵，也是改革開放以來我國行政體制改革的重要目標。政府流程改造是在借鑒企業(yè)管理方法的基礎(chǔ)上，將過程控制和結(jié)果導(dǎo)向并重的績效管理引入政府管理全過程，優(yōu)化政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機制的運行，推動政府業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)和工作程序的便捷化和標準化，實現(xiàn)政府的行為成本、公共物品的支出成本、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、效能與效率的量化考核與過程控制，最終達到政府行為與業(yè)務(wù)流程的轉(zhuǎn)變，從而提升政府效能。改革開放至今，通過數(shù)輪行政體制改革，雖然地方政府流程越來越科學(xué)化、便捷化，但在政府行為成本、公共物品的支出成本、政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、效能與效率的量化考核與過程控制方面，仍有較大的提升空間。作為政府機構(gòu)空間形式變遷的重要方面，新行政中心建設(shè)為政府流程改造提供了難得的機遇。地方政府在規(guī)劃新行政中心建設(shè)的過程中，可通過政府機構(gòu)地理空間的優(yōu)化，合理劃定政府組織內(nèi)部決策、執(zhí)行、監(jiān)督機構(gòu)的布局，科學(xué)梳理政府業(yè)務(wù)流轉(zhuǎn)及其工作程序，在全新的基礎(chǔ)上準確核算政府的各項行為成本、公共物品支出成本，明確政務(wù)服務(wù)質(zhì)量、效能和效率的量化考核指標及外包程序，規(guī)范政府過程控制體系的運行，從而提升政府效能，打造“效能政府”。

四、應(yīng)以公民參與為導(dǎo)向，在新行政中心建設(shè)過程中著力塑造“服務(wù)型政府”

公民參與是現(xiàn)代政府治理的重要內(nèi)涵，也是提升政府治理能力的重要途徑。改革開放以來，通過多輪行政體制改革，我國地方政府的公民參與導(dǎo)向不斷彰顯，政府的服務(wù)水平和服務(wù)能力有了較大提升，政府與公眾的關(guān)系呈現(xiàn)出良性化發(fā)展的局面。然而，我們也要注意到，受制于傳統(tǒng)的政府機構(gòu)空間布局，地方政府在空間屬性和組織場景方面往往延續(xù)了既有的封閉性特征，在一定程度上固化了政府機構(gòu)和公眾之間的心理區(qū)隔，不利于政府過程中公民參與的有序擴大和“服務(wù)型政府”建設(shè)。因此，在新行政中心建設(shè)的過程中，應(yīng)堅持以人民為中心的理念，堅持公民參與導(dǎo)向，合理規(guī)劃政府機構(gòu)空間和公眾活動空間的布局，增強政府機構(gòu)空間的公眾開放度，形成政府和公民在空間場域上的包容與共生；并通過空間布局的調(diào)整，合理引導(dǎo)公民參與政府流程，提升公共服務(wù)的可達性和便捷性。在政府與公眾空間重構(gòu)的同時，引導(dǎo)政府公務(wù)人員增強服務(wù)意識，提升服務(wù)能力，提高服務(wù)水平，進一步塑造“服務(wù)型政府”。

五、應(yīng)借力“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)，在新行政中心建設(shè)過程中著力塑造“智慧政府”

“智慧政府”是以電子信息和智能技術(shù)為基礎(chǔ)的新型政府形態(tài)，是新科技革命時代政府改革的重要方向。根據(jù)有關(guān)學(xué)者的觀點，“智慧政府”是指利用物聯(lián)網(wǎng)、云計算、移動互聯(lián)網(wǎng)、人工智能、數(shù)據(jù)挖掘、知識管理等技術(shù)，進而提高辦公、監(jiān)管、服務(wù)、決策智能化水平的政府模式?！爸腔壅辈粌H是政府技術(shù)條件的創(chuàng)新發(fā)展，更是政府理念和政府機制的重大變遷，是新技術(shù)條件下“以人民為中心”的現(xiàn)代國家治理體系對政務(wù)服務(wù)的內(nèi)在要求。自20世紀末開始，我國各級地方政府普遍開展“電子政務(wù)”創(chuàng)新工作，并取得了顯著成果，大大提升了政務(wù)服務(wù)的公開化、透明化、便捷化和規(guī)范化。與此同時，“大數(shù)據(jù)”時代的到來也意味著科學(xué)技術(shù)的發(fā)展速度遠遠超越了政府信息化的進程，市場主體和社會主體對政府服務(wù)的“智慧化”訴求愈益強烈，“智慧政府”成為“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)政府創(chuàng)新和轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵路徑。然而，受制于傳統(tǒng)的政府空間布局和辦公條件，當前不少地方政府在推進大數(shù)據(jù)體系和“智慧政府”建設(shè)的過程中面臨著極大的挑戰(zhàn)，突出反映在地方政府老舊辦公場地的技術(shù)裝備嵌入困難及由此導(dǎo)致的政府工作人員對新技術(shù)理念的疏離感以至排斥傾向?；谶@一現(xiàn)狀，新行政中心建設(shè)為推進“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)條件下的 “智慧政府”塑造提供了契機。在新行政中心建設(shè)的過程中，要堅持“互聯(lián)網(wǎng)+”大數(shù)據(jù)導(dǎo)向，強化“智慧政府”的頂層設(shè)計，要科學(xué)規(guī)劃建筑空間和數(shù)據(jù)空間，在新行政中心各類辦公場所和辦公設(shè)施的建設(shè)過程中對“大數(shù)據(jù)”體系和“智慧政府”的軟硬件體系做出前瞻性規(guī)劃和施工，合理布局“智慧化”辦公系統(tǒng)和“智慧化”政務(wù)服務(wù)系統(tǒng)；同時結(jié)合“智慧政府”的理念和流程重新整合政務(wù)服務(wù)的空間布局和人力布局，加大對政府工作人員有關(guān)“智慧政府”的宣傳和培訓(xùn)力度，重構(gòu)大數(shù)據(jù)時代政府與信息的關(guān)系，在此基礎(chǔ)上重塑政府與公眾的關(guān)系。

總之，新行政中心建設(shè)既是政府機構(gòu)的大規(guī)?？臻g位移過程，也是政務(wù)資源和公共服務(wù)體系的重大重組過程。在推進政府機構(gòu)空間位移的同時，要深入挖掘新行政中心建設(shè)的深層內(nèi)涵，充分把握好改革機遇，提前謀劃，科學(xué)統(tǒng)籌，有力推動政府創(chuàng)新，推進政府治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

[1]習(xí)近平.《“有限”管理與“無限”服務(wù)》.《人民日報》，2001年6月14日第9版.

[2]【美】拉塞爾·?M?·林登.《無縫隙政府》.中國人民大學(xué)出版社，2001年版，第17-18頁.

[3]金江軍.《智慧政府：電子政務(wù)發(fā)展的新階段》.《信息化建設(shè)》，2011年第11期.

（作者單位：中共北京市委黨校）