文/張利萍

深化行政體制改革 推進服務(wù)型政府建設(shè)進程

文/張利萍

隨著城鎮(zhèn)化進程的推進，一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)發(fā)展迅速，但由于受傳統(tǒng)體制機制的影響，制約了其進一步發(fā)展。而在一些先行試驗地區(qū)，行政體制改革有所突破并取得了一些階段性成效。這些試驗田的探索實踐為下一步我國深化行政管理體制改革，推動服務(wù)型政府建設(shè)指明了前進的方向。

一、行政體制改革產(chǎn)生的背景與任務(wù)

（一）背景

1.行政管理面臨困境——“小馬拉大車，越拉越吃力”。近年來，城鎮(zhèn)化進程加快腳步，但一些經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)由于受傳統(tǒng)資源、人力、服務(wù)等影響，制約了發(fā)展，尤其是社會管理和公共服務(wù)等方面面臨新問題、新挑戰(zhàn)，亟待新突破、新模式。

2.城鎮(zhèn)化發(fā)展的推動。在經(jīng)濟發(fā)達的江蘇省，一批經(jīng)濟規(guī)模較大、城鎮(zhèn)化水平較高、人口數(shù)量較多的經(jīng)濟發(fā)達鎮(zhèn)成為全省經(jīng)濟的生力軍。江蘇全省城鎮(zhèn)化率約為60.6%，其所有鎮(zhèn)的城鎮(zhèn)化率約為37.45%，排名前100位的鎮(zhèn)城鎮(zhèn)化率高達56.5%。

3.服務(wù)型政府建設(shè)的迫切需要。行政管理體制改革的主要目的是打破制度壁壘，積極探索建立新的行政體制改革，加速推進服務(wù)型政府的建設(shè)。鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府作為基層政府，本身規(guī)模比較小，下一步可以通過擴權(quán)改革得到重要的財權(quán)與事權(quán)，促使鄉(xiāng)鎮(zhèn)的服務(wù)能力進一步加強，實現(xiàn)由行政管理型政府向公共服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

（二）任務(wù)

所謂“強鎮(zhèn)擴權(quán)”，是指經(jīng)濟實力雄厚的中心鎮(zhèn)被賦予經(jīng)濟社會管理的擴展權(quán)限，甚至是縣（市）級經(jīng)濟社會管理權(quán)限，以解決經(jīng)濟強鎮(zhèn)財權(quán)事權(quán)不對等和權(quán)限受束縛的問題，釋放基層政府的活力，推進城鄉(xiāng)統(tǒng)籌的步伐，加速城鎮(zhèn)化進程的節(jié)奏?！皬婃?zhèn)擴權(quán)”本質(zhì)上來說就是一種行政管理體制改革，即權(quán)力的下放。通過對公共權(quán)力進行重新分配，調(diào)整各方之間的利益關(guān)系，進而推進強鎮(zhèn)經(jīng)濟上的發(fā)展。通過三年左右的試點，能夠達成一種行為規(guī)范、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、透明公正、高效廉潔的適合基層運行的管理體制和機制，推動實驗田逐步發(fā)展成為人口聚集、產(chǎn)業(yè)集群、結(jié)構(gòu)合理、體制創(chuàng)新、環(huán)境友好、社會和諧的新型現(xiàn)代小城市，努力建設(shè)成為全省培育現(xiàn)代化新型小城市建設(shè)的示范區(qū)，主要經(jīng)濟社會發(fā)展指標進入全省20個行政管理體制改革試點鎮(zhèn)第一方案，并創(chuàng)出特色亮點。

為此，下一步試點主要在創(chuàng)新管理體制、擴大管理權(quán)限、強化公共服務(wù)、增強發(fā)展活力四個方面努力。

二、推進重點

行政體制改革的重中之重是推進試點鎮(zhèn)綜合執(zhí)法和便民服務(wù)改革試點工作，即便民服務(wù)中心和綜合執(zhí)法局的建設(shè)與運作問題，這也是試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)面臨的一項新任務(wù)。要重點做好管理權(quán)限之間的有序?qū)?，主要解決好放什么、如何放、怎么接；進一步理順各層級之間的執(zhí)法關(guān)系，盡量使行政執(zhí)法的重心向基層傾斜，加速推進職責明確、行為規(guī)范、協(xié)調(diào)運轉(zhuǎn)、監(jiān)督給力的基層行政執(zhí)法體制和運行機制；加強行政執(zhí)法隊伍建設(shè)，著力打造一支政治合格、業(yè)務(wù)過硬、作風優(yōu)良、紀律嚴明、形象良好的行政執(zhí)法隊伍。

（一）階段性標志

行政體制改革，除了要遵守國家發(fā)展的政策、方針等條條框框之外，還要立足本地實際情況，尤其是本地的政治生態(tài)環(huán)境，有的放矢、節(jié)奏合理地實踐和推進，建立與行政生態(tài)相適應(yīng)的行政體制改革模式。按照行政生態(tài)學理論，行政行為與行政環(huán)境的關(guān)系是互相影響、互為作用的辯證關(guān)系，這就決定了行政體制改革模式一是要與本地行政生態(tài)環(huán)境相適合；二是要對本地行政生態(tài)環(huán)境形成正向的作用，促使行政生態(tài)環(huán)境的變化趨勢與基層行政管理體制改革所符合的大環(huán)境發(fā)展的方向相一致；三是當本地行政生態(tài)環(huán)境發(fā)生變化時，應(yīng)適時調(diào)整基層社會的管理模式，以適應(yīng)行政生態(tài)的發(fā)展變化趨勢。由此兩者間形成正向的作用力，彼此促進，朝著預(yù)先設(shè)定的軌跡運動，實現(xiàn)良性發(fā)展。

（二）有限放權(quán)

權(quán)力下放是有限下放還是全部下放一直是困擾試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)的難題。一方面，在放權(quán)初期，經(jīng)過各方協(xié)商，確定下放事項。但下放事項能否完全下放，還取決于鄉(xiāng)鎮(zhèn)能否接收，能否完全辦理。另一方面，協(xié)商過程也值得商榷。放權(quán)標準是什么？如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠全部接收，是否完全下放？調(diào)研過程中，市級行政服務(wù)中心認為下放權(quán)力主要涉及便民方面，行政審批權(quán)還不愿意下放。同時，鎮(zhèn)級便民服務(wù)中心對權(quán)力下放也持保留態(tài)度。由此可見，權(quán)力完全下放還需一段時間。

（三）工作難點

眾所周知，我國行政執(zhí)法權(quán)是以縣一級為主體的，鄉(xiāng)鎮(zhèn)層面幾乎是空白。量體裁衣，應(yīng)該改鄉(xiāng)鎮(zhèn)合適的衣物來穿。給的“衣服”太小，鄉(xiāng)鎮(zhèn)下一步的成長就會受到束縛；給的“衣服”太大，有可能與現(xiàn)行的法律法規(guī)發(fā)生沖突。這就是權(quán)怎么放，如何放的問題。

在人事方面，鄉(xiāng)鎮(zhèn)干部的管理權(quán)限應(yīng)緊緊圍繞鄉(xiāng)鎮(zhèn)的工作實際，在鄉(xiāng)鎮(zhèn)的用人權(quán)上予以傾斜。對于派出機構(gòu)領(lǐng)導(dǎo)干部的任免，應(yīng)該征求縣鎮(zhèn)一級的黨委意見，提出書面看法；對于派出機構(gòu)的領(lǐng)導(dǎo)干部的年終考核辦法，則應(yīng)采取共同負責的原則，考核情況及最終的考核結(jié)果應(yīng)該以鄉(xiāng)鎮(zhèn)意見為主，然后上報相關(guān)單位。

在干部下派和選調(diào)上，要進一步加大力度，抽選專業(yè)性強的人才到鄉(xiāng)鎮(zhèn)任職。如在產(chǎn)業(yè)規(guī)劃方面，如果鄉(xiāng)鎮(zhèn)缺乏這種專業(yè)人才，可以使縣（市）級下派熟悉此類工作的專業(yè)人員指導(dǎo)鄉(xiāng)鎮(zhèn)開展下一步的工作。這樣既得到了專業(yè)的指導(dǎo)，解決了實際工作，又不占用實際的編制，不僅優(yōu)化了人才結(jié)構(gòu)，而且提升了干部職業(yè)素質(zhì)，為鄉(xiāng)鎮(zhèn)提供了重要的人才保障。

現(xiàn)如今，鄉(xiāng)鎮(zhèn)權(quán)利監(jiān)督體系還很不健全，如何有效監(jiān)控，體系如何進一步完善，如何吸收各方力量，是強鎮(zhèn)擴權(quán)工作實際應(yīng)該解決的問題。

三、建議

（一）增強服務(wù)理念，深化行政體制改革

如今，在推進鄉(xiāng)鎮(zhèn)行政體制改革的過程中，要讓各參與方明白，強鎮(zhèn)擴權(quán)既不是為了各自的鄉(xiāng)鎮(zhèn)謀求福利、為了各自的強鎮(zhèn)謀取不恰當?shù)睦?，也不是為哪個鄉(xiāng)鎮(zhèn)領(lǐng)導(dǎo)所用。所以，下一步在推行的過程中，得到權(quán)力下放的鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府應(yīng)該立足政府服務(wù)的本職工作，著力轉(zhuǎn)變政府職能，強化政府資源的整合。對一些職能相近、交叉的部門適當做些調(diào)整，整合資源。同時，對于上一級政府，由于行政體制改革會有權(quán)力下放和一些利益的重新調(diào)整和分配，因此，應(yīng)該在認識層面上有所提升，了解強鎮(zhèn)擴權(quán)的本質(zhì)，在下一步的具體操作上，堅持“能放則放、能接則接”的宗旨，協(xié)調(diào)聯(lián)絡(luò)好各職能部門的權(quán)力、責任與鄉(xiāng)鎮(zhèn)之間的有效對接。除此之外，市級層面還應(yīng)承擔更多的職能，比如給予業(yè)務(wù)指導(dǎo)、培訓(xùn)專業(yè)人員、服務(wù)軟硬件建設(shè)等。

（二）合理協(xié)調(diào)事權(quán)財權(quán)人權(quán)關(guān)系，逐步優(yōu)化權(quán)力配置

在實際改革中，事權(quán)下放是有矛盾的，首先，事權(quán)放的多了，怕鄉(xiāng)鎮(zhèn)承接上存在難度，造成權(quán)力虛置；事權(quán)放的少了，改革的初衷又達成不了。其次，在給鄉(xiāng)鎮(zhèn)下放事權(quán)的同時，財權(quán)卻沒有對應(yīng)下放，這樣鄉(xiāng)鎮(zhèn)在承接事權(quán)時動力性和積極性將有所減弱。所以，事權(quán)、財權(quán)應(yīng)相互配套，相匹配的人事權(quán)也應(yīng)該一步步配套給相應(yīng)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)，只有如此，才能確保鄉(xiāng)鎮(zhèn)各項工作完成的高效性和可控性。

因此，應(yīng)該對鄉(xiāng)鎮(zhèn)在經(jīng)濟社會管理中所承擔的責任及事務(wù)進行認真研究，根據(jù)實際情況，有原則、有步驟、有層次地下放事權(quán)。同時，為了更好地激發(fā)鄉(xiāng)鎮(zhèn)的管理職能，可以按照現(xiàn)階段績效考核目標，研究對策，凡是鄉(xiāng)鎮(zhèn)能夠承接的事權(quán)一律下放，只有如此，才能充分調(diào)動其積極性，使鄉(xiāng)鎮(zhèn)具備更完善的職能。在財權(quán)下放上，應(yīng)對現(xiàn)如今的財權(quán)和收費政策進行一些改變和調(diào)整，擴大和提高試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)對收費的審批權(quán)。

（三）整合力量完善監(jiān)督體系，使權(quán)力在陽光下運行

沒有監(jiān)督，權(quán)力就容易滋生腐敗。試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)在強鎮(zhèn)擴權(quán)完成后，應(yīng)該建立完善的監(jiān)督體制，成立各方監(jiān)督機構(gòu)，加強和完善對試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)各個層面的監(jiān)督。下放權(quán)力中，歸屬市政府和相關(guān)職能部門的經(jīng)濟社會管理事務(wù)，應(yīng)該在下放的同時，及時進行備案和歸檔，以便相關(guān)部門加強監(jiān)管和指導(dǎo)責任。同時，行政問責制度不能流于表面，要逐步建立以試點鄉(xiāng)鎮(zhèn)和相關(guān)負責人為監(jiān)管重點責任人的問責制度和監(jiān)督制度，實現(xiàn)監(jiān)管和監(jiān)督兩者同時發(fā)力的監(jiān)管機制，加強各方監(jiān)督，以新媒體為媒介，實現(xiàn)監(jiān)管科技化、無死角化，從而杜絕權(quán)力擴張后衍生出來的一系列問題，保證政務(wù)公開、透明，促進強鎮(zhèn)擴權(quán)工作的有效實施。

（四）完善制度建設(shè)，以頂層設(shè)計為原則

推進擴權(quán)強鎮(zhèn)改革工作要以法律法規(guī)為底線。實際上，強鎮(zhèn)擴權(quán)工作能不能落地開花，功效能不能得到有效的實現(xiàn)，與完善的制度建設(shè)脫不了關(guān)系。因此，在具體推行強鎮(zhèn)擴權(quán)的工作中，應(yīng)該將制度建設(shè)始終擺在重要位置，重點解決實際工作中出現(xiàn)的制度瓶頸。調(diào)研過程中，很多被調(diào)查者指出了一個實際問題，就是執(zhí)法主體的合法性問題。眾所周知，鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府是政府層級的最低一層，細讀憲法和相關(guān)法律，并沒有發(fā)現(xiàn)縣級有相應(yīng)的行政管理職權(quán)。因此，在相應(yīng)的法律法規(guī)沒有作出調(diào)整之前，紅頭文件的下放就會跟法律法規(guī)有所沖突?？傊瑧?yīng)加強頂層設(shè)計，啟動相應(yīng)的立法程序，對相應(yīng)的法律法規(guī)做些調(diào)整，真正在法律層面賦予改革鄉(xiāng)鎮(zhèn)行使業(yè)務(wù)的職權(quán)，從法律上確保其合法性。只有如此，才能有法可依，有法必依，違法必查，執(zhí)法必嚴，師出有名。

（五）加強部門統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，促進各級權(quán)限有效銜接

面對政府績效考核和提拔晉升的雙重需求，每一級政府在具體的操作和實施中，都有著自己的實際考慮。下放權(quán)力的單位，既希望能保持自己原本應(yīng)有的權(quán)力，得到擴權(quán)的鄉(xiāng)鎮(zhèn)又希望能得到更多匹配的權(quán)力，例如財權(quán)、人事權(quán)等等。如果沒有有效的溝通和協(xié)調(diào)，就會形成利益之間的相互沖突。因此，在推進強鎮(zhèn)擴權(quán)工作落地開花的過程中，應(yīng)該有一個全面統(tǒng)籌的機構(gòu)，比如法治部門牽頭或權(quán)威部門牽頭，促進其他部門積極參與到這樣一個機構(gòu)中。這樣的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機構(gòu)，任務(wù)就是結(jié)合實際情況，對下放權(quán)力的種類、形式、主體、職責、相應(yīng)人員的配備等給予足夠的支持和業(yè)務(wù)指導(dǎo)。

（作者單位：中共海門市委黨校）