席志剛

“第二輪延長土地承包期限看上去是個技術(shù)問題，像拍腦袋一樣，實際上是經(jīng)過驗證的謹慎做法。從制度的效果來講，更穩(wěn)定，更有預期。制度最重要的一點是穩(wěn)定，好的制度是穩(wěn)定，最怕變來變?nèi)?，第二輪土地承包期限意在增強制度的穩(wěn)定功能和預期功能”

中共中央總書記習近平在十九大報告中宣布，保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年。爭論許久的土地承包年限塵埃落定。

如何理解中央對農(nóng)地承包期限問題的決定？《中國新聞周刊》專訪中國人民大學經(jīng)濟學院教授劉守英，從期限決策邏輯層面剖析決策層對農(nóng)村問題的思路。

“從制度的效果來講，更穩(wěn)定，更有預期”

中國新聞周刊：土地承包期限是如何確定的，決策邏輯是什么？

劉守英：這需要把土地制度說清楚。新中國成立至今，我國農(nóng)村土地制度經(jīng)歷了三個不同時期：第一個時期：通過土地改革，徹底廢除了封建地主土地私有制，建立了農(nóng)民土地私有制即農(nóng)村土地農(nóng)民所有、家庭經(jīng)營。第二個時期：通過農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料社會主義改造的人民公社運動，把農(nóng)民土地私有制改造成人民公社、生產(chǎn)大隊、生產(chǎn)隊三級所有，以生產(chǎn)隊為基礎(chǔ)的集體所有制即集體所有、集體統(tǒng)一經(jīng)營。第三個時期：通過土地使用制度改革，使土地所有權(quán)與使用權(quán)分離，實行集體土地家庭承包經(jīng)營制度，即土地承包制度。

實行土地承包制度以來，農(nóng)村土地承包政策先后經(jīng)歷了1979年2月以前政策不允許、1979年3月～1980年2月政策出現(xiàn)松動、1980年3月～1981年11月小范圍允許、1982年1月至1983年全面推廣4個階段。農(nóng)村土地承包政策經(jīng)過1978年～1983年前后6年的時間，終于從實踐到理論逐步成熟起來。

自實行農(nóng)村土地承包制度以來，農(nóng)村土地承包期限變遷經(jīng)歷了五個時期。

1984年以前，土地承包期限很短，一般2～3年，也有少數(shù)是1～5年的，這被稱為短期承包；1984年中央提出15年不變；1993年中央要求三十年不變；2003年3月1日通過的《農(nóng)村土地承包法》明確了各類用地的承包期：“耕地的承包期為三十年。草地的承包期為三十年至五十年。林地的承包期為三十年至七十年；特殊林木的林地承包期，經(jīng)國務(wù)院林業(yè)行政主管部門批準可以延長。”2008年10月12日至今提出承包期限長久不變。

從制度提供和期限設(shè)置的角度來看，中央極為謹慎，深知農(nóng)民依地而生，土地無小事之利害關(guān)系。

農(nóng)民承包了集體所有的土地后，對承包使用年限非常敏感，擔心制度會變，所承包的土地說沒就沒了，心里不踏實，老犯嘀咕。

期限的本質(zhì)是預期。這里面反映出兩層意思，一是農(nóng)民對土地使用的預期，二是制度、政策的穩(wěn)定。所謂的穩(wěn)定是制度政策能夠落地，不是動來動去，朝令夕改。

這套制度安排實際上是土地產(chǎn)權(quán)問題。農(nóng)民考慮的是地能夠種多久，會不會被收走。制度的提供者、政策的制定者覺得這套制度不錯，考慮的是如何使這套制度安排給農(nóng)民穩(wěn)定的預期，吃定心丸。

我們制度安排的難點是，既要保留集體所有，又要給農(nóng)民吃定心丸，只能在承包期限上動腦筋。所以1984年1號文件確定十五年期限，給農(nóng)民穩(wěn)定預期，承包土地使用期限由此而始。

第二輪承包時，這套制度安排得到了政策制定者和土地承包者的認可，期限就翻倍到三十年。這次期限的決策邏輯是農(nóng)民的預期制度不會變，制度提供者、政策制定者也發(fā)現(xiàn)，這套制度安排釋放出來的能量符合預期，故決定不僅僅制度不變，而且給予更長的穩(wěn)定的預期。使用期限翻倍到三十年的做法，效果很快顯現(xiàn)，農(nóng)民對這套制度安排更加信任。

第二輪延長土地承包期限看上去是個技術(shù)問題，像拍腦袋一樣，實際上是經(jīng)過驗證的謹慎做法，從制度的效果來講，更穩(wěn)定，更有預期。制度最重要的一點是穩(wěn)定，好的制度是穩(wěn)定，最怕變來變?nèi)?，第二輪土地承包期限意在增強制度的穩(wěn)定功能和預期功能。

不過，只要期限存在，就會有擔心，這是一件無解的事。這次又確定到期后再延長30年，延續(xù)了制度的穩(wěn)定性，增加了農(nóng)民的預期。

中國新聞周刊：此前有人提出是否可以承包權(quán)永久不變，或者給予七十年、五十年等更長的期限，這從穩(wěn)定預期而言是不是更接近長久？

劉守英：這個問題學界確實一直在爭論。學界認為既然長期有保障，自然是期限越長越好，但問題的核心是這套制度安排得讓承包人的權(quán)利得到長期保障。十七屆三中全會時，提出長久不變，開始討論能不能夠真正提供一個長期的制度，就是把人跟地之間的關(guān)系對應(yīng)上了。原來是制度不變，現(xiàn)在人跟地頭對上，不設(shè)期限。這個爭論一直持續(xù)到十八屆三中全會，直到這次會議。

在我看來，最好的選擇就是說沒有期限，整個頂層制度不再動了，誰包的地不再動，這是最好的。次優(yōu)的選擇是更長期，五十年，七十年。道理很簡單，省得老在期限問題上琢磨，以免有人打主意。

隨后又有人提出，沒有期限，在集體所有制下，農(nóng)民更擔心，期限都不搞了，隨時會被收回土地。同樣一個不設(shè)期限，引出兩種觀點，第一種擔心是沒有期限，是不是私有化；第二種擔心是沒有期限，農(nóng)民更是心里沒底。

這兩種擔心、兩種理解對社會沖擊難以想象。本意來講，長久不變是要它更穩(wěn)定，如果設(shè)計成沒有期限后，這個制度更有可能沒有用，背離了初衷，所以還是搞期限。

此前把十五年延到三十年，當時讓農(nóng)民吃定心丸就是延長了一倍，再延長一倍到六十年似乎順理成章。為什么沒有選擇再次翻倍到六十年，從法理和學理上找不到依據(jù)。

眾所周知，從2003年3月1日開始實施的《農(nóng)村土地承包法》第二十條規(guī)定：“耕地的承包期為三十年?！绷⒎C關(guān)在審議和解釋這一法律時，更明確強調(diào)，農(nóng)村土地承包制“至少三十年不變”，表明了立法者長期堅持這一土地制度的決心。

期限的主要功能是幫助實現(xiàn)中國特色土地制度的穩(wěn)定預期的目的，老在期限問題上折騰，不及冠以法理期限實在。

農(nóng)民的土地權(quán)利要做得更實

中國新聞周刊：十九大提出第二輪土地承包到期后再延長30年，土地承包期限之爭塵埃落定，從期限確定的邏輯來看，意味著什么？

劉守英：十九大報告對于承包期限問題的完整表述，是“保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變，第二輪土地承包到期后再延長三十年”，這兩句話不應(yīng)分割來看。

我們也一直在研究“長久不變”的實現(xiàn)形式。目的只有一個，怎么使農(nóng)民和土地的關(guān)系更加穩(wěn)定。這次十九大報告將兩句話并列了，原來的提法繼續(xù)保留——保持土地承包關(guān)系穩(wěn)定并長久不變。同時，對于社會熱議且爭論極大的期限問題，2028年土地第二輪承包就要到期了，要給一個說法。在目前搞無期限或者延期更長時間沒有形成共識的情況下，采取了一種比較現(xiàn)實的處理辦法。

再延長三十年，不意味著三十年之后要動，“要保證土地承包關(guān)系長久不變”是前提。對農(nóng)民來講，從一開始的承包期十五年，加了第二輪三十年，再加三十年就是七十五年，又加上長久不變，形成了未來相對穩(wěn)定的預期，還是起了一定定心丸的作用。

在我看來，這個表述明確了制度的穩(wěn)定性。對農(nóng)民而言，只能用一個有期限的制度給預期，期限不減，還是三十年，和第二輪承包年限一樣，沒有變，好理解。

中國新聞周刊：在土地承包期限內(nèi)，農(nóng)民的權(quán)利如何體現(xiàn)？

劉守英：期限是整個制度有效性的一方面，更重要的是農(nóng)民手中土地權(quán)利的安排，權(quán)能的安排。比如收益、轉(zhuǎn)讓、抵押、繼承等權(quán)利，權(quán)利越完整，制度安排越可信，制度的功能越彰顯。否則即使再延長三十年、一百年也沒用。

整個權(quán)利安排設(shè)計是大事，現(xiàn)在農(nóng)民承包的土地，可以使用、收益、流轉(zhuǎn)，另外經(jīng)營權(quán)抵押，這些制度設(shè)計、權(quán)利安排要把它做得更實，這個重要性并不比期限問題小。

在承包期限內(nèi)，農(nóng)民關(guān)心的是他的權(quán)利。比如土地流轉(zhuǎn)，未來進城后，土地能不能轉(zhuǎn)讓？這些權(quán)利需要得到保護，保護到什么程度，這是農(nóng)村產(chǎn)權(quán)的改革方向。

中國新聞周刊：期限問題解決了之后，農(nóng)民的承包土地的權(quán)利如何保護？

劉守英：這些權(quán)利會不會被其他的主體侵犯，輿論和一些地方的行為出現(xiàn)一些不好的苗頭，就是對農(nóng)民手上的地權(quán)看不順眼。未來這些問題肯定會不斷冒出來。此外，有的地方政府想用集體的名義搞點名堂，折騰一下，又牽扯到公權(quán)力對私權(quán)利的保護、保障問題。

在土地流轉(zhuǎn)過程中，確實有一些地方是由村干部做主，甚至更上一級的政府代替農(nóng)民決策屬于他們的土地權(quán)利?，F(xiàn)在一些地方有各種各樣的新做法，這些探索值得去試，但不要過早下結(jié)論，也不要在沒有成熟之前推波助瀾，更不能條件不具備時硬推，拔苗助長，最后吃虧的還是農(nóng)民。

在鄉(xiāng)村發(fā)展處于歷史轉(zhuǎn)型關(guān)頭，農(nóng)村土地制度和經(jīng)營制度仍然是基礎(chǔ)性安排，牽一發(fā)而動全身。中央這次重申基本制度長期穩(wěn)定、并長久不變，就是防止在這個大變革時期，有人瞎折騰。