□ 孫東陽(yáng)，苑銀和

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266071）

完善信訪制度的法治化進(jìn)路

□ 孫東陽(yáng)，苑銀和

（青島大學(xué)法學(xué)院，山東 青島 266071）

信訪制度是我國(guó)特有的糾紛解決機(jī)制，從其設(shè)立時(shí)起就承載了許多職責(zé)。當(dāng)前，黨中央提出將涉訴信訪納入法治軌道，建立涉訴信訪依法終結(jié)制度，進(jìn)一步加強(qiáng)信訪制度法治化建設(shè)。因此，應(yīng)明確信訪制度在我國(guó)法律體系中的地位，加強(qiáng)對(duì)信訪制度的憲法控制，將具有本土特色的信訪制度加以規(guī)制和改革，以使其更好地融入法治國(guó)家、法治政府建設(shè)中，并更好地發(fā)揮其應(yīng)有的作用。

信訪制度；合憲性；法治化；請(qǐng)?jiān)笝?quán)；制度設(shè)計(jì)

一、信訪制度的基礎(chǔ)理論

（一）信訪的憲法基礎(chǔ)

信訪作為我國(guó)一項(xiàng)特有的監(jiān)督形式，在新中國(guó)成立特別是改革開(kāi)放后的社會(huì)發(fā)展中發(fā)揮了重要作用。根據(jù)我國(guó)信訪條例的有關(guān)規(guī)定，信訪是指公民、法人或者其他組織采用各種方式，向政府及其工作部門(mén)反映情況，提出建議、意見(jiàn)或者投訴申訴，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)。在公眾的觀念中，信訪就是針對(duì)政府信訪部門(mén)或者直接對(duì)各地方信訪局的來(lái)信來(lái)訪開(kāi)展的活動(dòng)。事實(shí)上，信訪局受理的信訪案例只是眾多信訪內(nèi)容的一部分。從主體上看，信訪受理部門(mén)除了各地信訪局、信訪辦之外，還有各級(jí)黨委、人大、政協(xié)、社會(huì)團(tuán)體、企事業(yè)單位以及軍隊(duì)都有對(duì)相關(guān)信訪問(wèn)題的處理責(zé)任。［1］從內(nèi)容上講，信訪除了信訪部門(mén)自我處理信訪案件之外，還需要將一些涉訴信訪或者具有強(qiáng)烈針對(duì)性的信訪案件移交其他機(jī)關(guān)處理，因具體內(nèi)容確定具體責(zé)任單位。所以，從實(shí)質(zhì)意義上說(shuō)信訪是以來(lái)信來(lái)訪的方式處理糾紛問(wèn)題的活動(dòng)，其主要制度架構(gòu)是在《信訪條例》的基礎(chǔ)上設(shè)計(jì)而成的。

我國(guó)現(xiàn)行憲法中并沒(méi)有關(guān)于信訪制度的規(guī)定，但在《憲法》第二十七條和第四十一條中有關(guān)于公民對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)提出申訴建議、國(guó)家有義務(wù)接受的公民監(jiān)督檢查的內(nèi)容。我國(guó)《憲法》第二十七條總括性地規(guī)定了國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員的工作原則，即密切聯(lián)系群眾、及時(shí)傾聽(tīng)意見(jiàn)建議、接受監(jiān)督和為人民服務(wù)原則；第四十一條規(guī)定了公民有批評(píng)建議權(quán)和申訴控告權(quán)這兩項(xiàng)權(quán)利。［2］這兩條憲法文本的規(guī)定，通常被我國(guó)學(xué)界認(rèn)為是信訪制度的憲法依據(jù)，其中的公民申訴、建議權(quán)也被自然而然地當(dāng)作信訪權(quán)的核心要義。但一項(xiàng)制度設(shè)立的基礎(chǔ)并非只是關(guān)注權(quán)利行使的主體，還要有制度本身運(yùn)行的合憲性。我國(guó)信訪制度隨著國(guó)家經(jīng)濟(jì)政治發(fā)展的進(jìn)程而不斷變換著角色：1951年我國(guó)首次明確信訪工作是 “共產(chǎn)黨和人民政府加強(qiáng)和人民聯(lián)系的一種方法”，也確定了“密切聯(lián)系人民群眾”是信訪工作的核心內(nèi)涵與本質(zhì)屬性。這一基本定位在1951年6月7日周恩來(lái)總理簽署頒布的 《政務(wù)院關(guān)于處理人民來(lái)信和接見(jiàn)人民工作的決定》及1957年5月第一次全國(guó)信訪工作會(huì)議上得到了進(jìn)一步明確?？梢哉f(shuō)，制度建立之初是在黨的“群眾路線”前提下的一項(xiàng)政策性規(guī)定，并沒(méi)有太多關(guān)于法律性質(zhì)的體現(xiàn)，但隨著國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的推進(jìn)，信訪工作的定位不斷變化，工作內(nèi)涵不斷豐富?！缎旁L條例》的出臺(tái)使除了傳統(tǒng)的政治目標(biāo)之外還具有許多法律上的性質(zhì)，已成為憲法治理視閾下的一項(xiàng)國(guó)家治理手段，其性質(zhì)不僅包括接受公民申訴，還有體察民情、政策反饋，進(jìn)而發(fā)展為公眾參與、監(jiān)督檢驗(yàn)等積極功能內(nèi)涵的確立。［3］從這個(gè)意義上講，信訪作為一種民主機(jī)制，雖然在憲法中沒(méi)有明確的規(guī)定，但卻體現(xiàn)出憲法民主權(quán)利保障的價(jià)值，是公民主動(dòng)向國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)行使民主權(quán)利的體現(xiàn)。

（二）信訪制度法治化的必要性

⒈信訪制度法治化是貫徹依法治國(guó)理念的重要制度改革。依法治國(guó)基本方略是全面推進(jìn)法治建設(shè)的一項(xiàng)重要內(nèi)容，其核心即在黨的領(lǐng)導(dǎo)下，一切遵守憲法和法律，將各領(lǐng)域的活動(dòng)納入法治化軌道，保證國(guó)家各項(xiàng)工作能夠依法進(jìn)行，實(shí)現(xiàn)法治國(guó)家、法治政府、法治社會(huì)一體化建設(shè)，國(guó)家的各項(xiàng)制度都能夠有法可依，其實(shí)質(zhì)體現(xiàn)了法治精神的制度安排。信訪制度是我國(guó)特有的一項(xiàng)政治制度，以其政治屬性和法律屬性而言，在我國(guó)整體制度的運(yùn)行中具有不可替代的功能。將信訪制度納入法治軌道，不僅是信訪制度內(nèi)部的法治化，而且是對(duì)信訪制度進(jìn)行全面的法治化改革，努力實(shí)現(xiàn)制度運(yùn)行有法可依、有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，使其能夠與其他制度相協(xié)調(diào)契合，共同達(dá)到建設(shè)法治國(guó)家的目標(biāo)。因此，信訪制度法治化既是貫徹落實(shí)黨和國(guó)家依法治國(guó)方略的重大任務(wù)，也是建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義法治國(guó)家的制度改革。

⒉信訪制度法治化是實(shí)現(xiàn)政府職能轉(zhuǎn)變的重要抓手。政府職能轉(zhuǎn)變是以行政機(jī)關(guān)為主導(dǎo)的，在順應(yīng)社會(huì)發(fā)展的同時(shí)及時(shí)承擔(dān)自身行政職責(zé)，調(diào)整行政范圍、內(nèi)容和方式的改革，其目的是在深化體制改革的同時(shí)優(yōu)化政府與社會(huì)的關(guān)系，建設(shè)法治政府和服務(wù)型政府。信訪職能部門(mén)作為政府處理社會(huì)問(wèn)題的“窗口”，因其所涉及的部門(mén)較多，涵蓋的范圍較廣，所以在政府調(diào)整職能的過(guò)程中也是較為重要的一個(gè)環(huán)節(jié)。在信訪制度法治化過(guò)程中，優(yōu)化信訪部門(mén)原有的信訪工作機(jī)制，依法調(diào)整信訪機(jī)構(gòu)職能，能夠起到以點(diǎn)帶面、促進(jìn)整體行政體系變革的作用，促使其他部門(mén)積極尋求改革，從而將政府職能轉(zhuǎn)變落到實(shí)處。

⒊信訪制度法治化是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要途徑。黨的十八屆三中全會(huì)指出，當(dāng)前全面深化改革的總目標(biāo)之一即推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化，這就為當(dāng)前的一系列改革指明了方向?？梢哉f(shuō)，制度改革的成果影響著國(guó)家治理層面的成效。信訪制度在政治體制中的現(xiàn)代化主要體現(xiàn)在國(guó)家處理各方面問(wèn)題上的現(xiàn)代化治理辦法，是推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的體現(xiàn)，信訪制度的現(xiàn)代化應(yīng)在法治化過(guò)程中實(shí)現(xiàn)其現(xiàn)代化目標(biāo)。在法治背景下，信訪作為一項(xiàng)關(guān)乎社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)和現(xiàn)代化治理的重要制度，其發(fā)展及功能的有效發(fā)揮，有利于推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化。

二、信訪制度法治化進(jìn)程中存在的問(wèn)題

不可否認(rèn)，在建設(shè)法治國(guó)家進(jìn)程中，信訪制度由黨的群眾路線方針下的設(shè)計(jì)逐步實(shí)現(xiàn)了法治化，但由于立法不到位、職權(quán)歸屬不清、信訪工作方式粗放等原因使我國(guó)信訪制度在實(shí)際運(yùn)行中仍存在許多問(wèn)題，這些問(wèn)題也使得我國(guó)行政體制法治化進(jìn)程較為遲緩。

（一）信訪制度的政治屬性導(dǎo)致其糾紛解決機(jī)制的功能被弱化

在我國(guó)現(xiàn)有的司法、行政救濟(jì)機(jī)制之外，信訪制度屬于一種獨(dú)立的糾紛解決機(jī)制，其權(quán)力的行使不受司法、行政的約束，所以，在具體運(yùn)行中，信訪制度的維穩(wěn)職能往往會(huì)超出糾紛解決本身。也正是這種政治屬性和法律屬性的失衡，才導(dǎo)致信訪制度在很多方面運(yùn)行不暢甚至扭曲，集中表現(xiàn)在以下幾方面：

⒈地方政府為了維護(hù)穩(wěn)定或地方利益而運(yùn)用各種手段對(duì)待信訪問(wèn)題。關(guān)于這一點(diǎn)，于建嶸教授認(rèn)為，中央和地方政府都有責(zé)任，在現(xiàn)有的國(guó)家治理體系中，信訪制度的扭曲導(dǎo)致公眾對(duì)信訪產(chǎn)生了誤解，認(rèn)為這是一種可以高效、快捷處理問(wèn)題的方法，所以各種越級(jí)上訪情況不斷發(fā)生。為了緩解處理信訪問(wèn)題帶來(lái)的壓力，中央對(duì)信訪問(wèn)題提出源頭化解決和信訪政績(jī)考核制度，這也是地方政府可以突破常規(guī)手段處理信訪問(wèn)題的緣由，這種現(xiàn)象弱化了信訪制度在法律制度下解決糾紛的能力。［4］

⒉地方政府的過(guò)多干預(yù)導(dǎo)致信訪的法律價(jià)值無(wú)法體現(xiàn)。信訪制度作為一種救濟(jì)機(jī)制，其法律價(jià)值體現(xiàn)在程序正義和實(shí)體正義上，然而因信訪本身的政治屬性導(dǎo)致在現(xiàn)實(shí)中黨政不分、政法不分的情況凸顯，如個(gè)別領(lǐng)導(dǎo)干部的指示就是整個(gè)信訪案件處理結(jié)果的根據(jù)這一現(xiàn)象頻頻發(fā)生。由此信訪制度糾紛解決機(jī)制的功能大打折扣，嚴(yán)重?fù)p害了信訪制度在公眾心目中的權(quán)威性。

（二）信訪立法不到位導(dǎo)致對(duì)信訪制度缺乏強(qiáng)有力的監(jiān)督

我國(guó)雖然在2005年頒布了 《信訪條例》，但其法律位階仍然是行政法規(guī)，并沒(méi)有將信訪制度提升到人大立法的地位?，F(xiàn)階段我國(guó)信訪立法存在的主要問(wèn)題包括：一是我國(guó)有關(guān)信訪制度的立法不多，導(dǎo)致信訪工作依據(jù)不規(guī)范。在上文中已經(jīng)提到，我國(guó)信訪制度相關(guān)工作做不到有法可依，在實(shí)踐中不僅會(huì)給公眾造成救濟(jì)上的困擾，也會(huì)導(dǎo)致執(zhí)法人員在行使職權(quán)時(shí)無(wú)法可依，其結(jié)果是投訴無(wú)門(mén)或自由裁量權(quán)無(wú)限擴(kuò)大，信訪工作效率較低。二是信訪立法的層級(jí)較低，對(duì)整個(gè)制度的把控性不強(qiáng)。《信訪條例》在性質(zhì)上屬于國(guó)務(wù)院行政立法，還有地方政府針對(duì)本轄區(qū)信訪活動(dòng)的地方行政法規(guī)、規(guī)章、政策。但在我國(guó)法律體系逐漸完善的當(dāng)下，對(duì)于一項(xiàng)制度沒(méi)有法律對(duì)其規(guī)制是無(wú)法完全發(fā)揮作用的，也會(huì)導(dǎo)致信訪法律體系的混亂無(wú)序。

（三）職權(quán)歸屬不清，相關(guān)組織制度不完善

由于信訪機(jī)構(gòu)本身沒(méi)有糾紛解決能力，其只能依托其他部門(mén)進(jìn)行救濟(jì)，但現(xiàn)實(shí)中因?yàn)樾旁L機(jī)構(gòu)在接訪時(shí)承擔(dān)了巨大壓力，維穩(wěn)成為其主要目的之后，其解決問(wèn)題能力的職能便被沖淡，形成了現(xiàn)在的“接而不解”狀態(tài)。此外，信訪機(jī)構(gòu)和其他部門(mén)之間溝通不暢，制度設(shè)計(jì)和法律規(guī)定職權(quán)不明，使大量信訪案件不能夠及時(shí)地被相關(guān)部門(mén)所接受、解決。［5］目前最突出的問(wèn)題是涉訴信訪問(wèn)題，司法機(jī)關(guān)的救濟(jì)職權(quán)不能夠有效地對(duì)這些案件進(jìn)行審理，造成案件擠壓，最終出現(xiàn)大量的社會(huì)問(wèn)題。另外，我國(guó)目前信訪機(jī)構(gòu)組織體制多是行政主管，在個(gè)別地區(qū)還存在黨委領(lǐng)導(dǎo)信訪工作的情況，內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也分門(mén)別類(lèi)、各有不同。雖然多元化的組織機(jī)構(gòu)特點(diǎn)給信訪工作帶來(lái)了活力，但也造成了不同程度上組織體制的混亂，出現(xiàn)了多個(gè)信訪機(jī)構(gòu)之間缺乏聯(lián)系和溝通、信息交流不暢、工作交接不對(duì)稱(chēng)等問(wèn)題。也正是由于組織體制不完善，使信訪機(jī)構(gòu)之間相對(duì)封閉，因而造成了大量行政資源的浪費(fèi)。

（四）對(duì)信訪理論研究不足，基層信訪人員素質(zhì)有待提高

在我國(guó)信訪實(shí)踐中存在大量疑難問(wèn)題，這些問(wèn)題無(wú)法得到及時(shí)解決與信訪理論研究不足不無(wú)關(guān)系。當(dāng)前，我國(guó)的信訪理論研究?jī)H在個(gè)別學(xué)者的研究范圍內(nèi)進(jìn)行，分散式、碎片化的研究很難形成專(zhuān)業(yè)領(lǐng)域內(nèi)的研究成果，也阻礙了信訪制度的科學(xué)化運(yùn)行。信訪專(zhuān)業(yè)人才的缺失也使得我國(guó)信訪實(shí)踐存在諸多問(wèn)題，如在各地的信訪機(jī)構(gòu)中往往有重使用、輕培養(yǎng)的觀念，工作人員極易形成錯(cuò)誤的工作方式，在一些群體事件的信訪案件中，常常調(diào)動(dòng)警力來(lái)維持秩序，這其中不免發(fā)生沖突，信訪工作很難在有條不紊的情況下進(jìn)行。作為解決民生問(wèn)題的重要抓手，信訪工作應(yīng)當(dāng)起到減少民生壓力、緩解民生矛盾的作用，［6］而不是粗放地處理問(wèn)題。我國(guó)一些地區(qū)信訪工作人員組成較為復(fù)雜，為了解決短期內(nèi)人手不足的問(wèn)題，多有聘用臨時(shí)執(zhí)法人員的情況，而這些人員并未接受過(guò)系統(tǒng)化的培訓(xùn)，很容易出現(xiàn)侵害信訪人員利益的情形。

三、國(guó)外類(lèi)信訪制度之立法借鑒

（一）瑞典議會(huì)行政監(jiān)察制度

瑞典是歷史上第一個(gè)設(shè)立議會(huì)專(zhuān)職監(jiān)察專(zhuān)員制度的國(guó)家，其人員由四名監(jiān)察專(zhuān)員專(zhuān)職，其中一名作為首席負(fù)責(zé)整個(gè)監(jiān)察活動(dòng)的進(jìn)行。監(jiān)察專(zhuān)員任期四年，連續(xù)任職不超過(guò)兩屆。瑞典監(jiān)察專(zhuān)員的人選要求極為苛刻，如必須具備豐富的法律知識(shí)和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)、為人正直不偏不私、有一定的人格魅力和社會(huì)威望，且多具有法官或律師的職業(yè)經(jīng)驗(yàn)。瑞典監(jiān)察專(zhuān)員的職責(zé)范圍除內(nèi)閣部長(zhǎng)、大法官、聯(lián)邦和地方議會(huì)議員、中央銀行董事外，其余的行政人員和司法人員均是監(jiān)察對(duì)象，主要職責(zé)是監(jiān)督公權(quán)力機(jī)關(guān)行使職權(quán)，懲治不法行為，維護(hù)法律權(quán)威。

（二）德國(guó)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)制度

德國(guó)的請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)是德國(guó)聯(lián)邦議會(huì)的下屬，是專(zhuān)門(mén)處理各申訴主體向議會(huì)提出請(qǐng)?jiān)傅臋C(jī)構(gòu)，其工作內(nèi)容主要是在審查之后向請(qǐng)?jiān)竷?nèi)容中涉及的政府部門(mén)提出建議，或針對(duì)某一項(xiàng)法律提出修改意見(jiàn)。對(duì)于請(qǐng)?jiān)傅囊?，該制度?guī)定：“匿名或者表述不清的請(qǐng)?jiān)?、屬于司法機(jī)關(guān)職權(quán)范圍的請(qǐng)?jiān)敢约皩儆诟髦葑h會(huì)請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)職權(quán)范圍內(nèi)的請(qǐng)?jiān)覆辉诼?lián)邦議院請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)的處理范圍之內(nèi)。議長(zhǎng)收到請(qǐng)?jiān)负蠼桓墩?qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)處理，涉及其他專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的審議事項(xiàng)時(shí)，請(qǐng)?jiān)肝瘯?huì)員會(huì)可以征求該專(zhuān)業(yè)委員會(huì)的意見(jiàn)，同時(shí)，遞交請(qǐng)?jiān)傅淖h員可以要求以無(wú)表決權(quán)的身份參加委員會(huì)的審議活動(dòng)。請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)有權(quán)制定關(guān)于處理請(qǐng)?jiān)傅囊?guī)則，而且可以傳喚聯(lián)邦政府成員，要求其提供有關(guān)的資料，同時(shí)，該委員會(huì)還有權(quán)聽(tīng)取請(qǐng)?jiān)溉?、證人或者專(zhuān)家的意見(jiàn)。請(qǐng)?jiān)肝瘑T會(huì)應(yīng)當(dāng)將審議結(jié)果通知請(qǐng)?jiān)溉?，并且說(shuō)明理由。”

（三）國(guó)外類(lèi)信訪制度的特點(diǎn)

信訪工作機(jī)構(gòu)的法律地位應(yīng)明確，在保證效率的同時(shí)應(yīng)盡可能地做到公正公平。在發(fā)達(dá)國(guó)家的監(jiān)察制度中，或多或少都存在憲法上或者法律上的依據(jù)，同時(shí)將涉訴案件和通過(guò)其他社會(huì)治理方式解決的案件排除在管轄范圍之外，這樣可以減輕監(jiān)察機(jī)構(gòu)的壓力。在案件處理過(guò)程中做到程序透明公開(kāi)、杜絕暗箱操作。程序上包括投訴的提出、受理、辦理等環(huán)節(jié)和步驟并以法律文件的形式公布。為了使程序更具有操作性，國(guó)外類(lèi)信訪制度大多將具體的程序性規(guī)定予以法律規(guī)制。

四、我國(guó)信訪制度法治化的內(nèi)容

信訪制度法治化是我國(guó)社會(huì)主義法治建設(shè)的重要內(nèi)容，其制度的完善需要憲法的指引和規(guī)范。目前，信訪制度運(yùn)行中存在的一系列問(wèn)題，歸根結(jié)底是由信訪制度不完善、不明確所導(dǎo)致的，所以，信訪制度法治化的內(nèi)容應(yīng)當(dāng)以加強(qiáng)憲法對(duì)信訪制度的合憲性控制為核心設(shè)計(jì)制度改革方案。

（一）明確信訪制度的政治與法律屬性

我國(guó)的信訪制度發(fā)揮著多元化的作用，是公眾監(jiān)督公權(quán)力、參與國(guó)家治理及表達(dá)意愿的綜合性渠道，包含了政治、法律等多方面屬性。當(dāng)下，加強(qiáng)信訪制度法治化建設(shè)，應(yīng)當(dāng)協(xié)調(diào)好其內(nèi)在的政治、法律關(guān)系。信訪制度作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的群眾路線的重要制度保障，其政治屬性不容忽視，需充分發(fā)揚(yáng)政治屬性中的民主精神，確保法律制度下法律規(guī)制的嚴(yán)謹(jǐn)性，保障信訪制度不因其中一方面的強(qiáng)勢(shì)而掩蓋另一方面的制度優(yōu)勢(shì)。信訪制度作為黨領(lǐng)導(dǎo)下的制度和我國(guó)現(xiàn)代化治理體系中的重要組成部分，應(yīng)當(dāng)發(fā)揮其制度優(yōu)勢(shì)。對(duì)信訪制度的合憲性控制是用憲法精神對(duì)信訪制度作全面的規(guī)制和整合。憲法在一國(guó)法律體系中居于最高地位，起著銜接政治制度和法律制度的重要作用，［7］所以，協(xié)調(diào)好信訪制度的二元屬性需要憲法對(duì)信訪作合憲性解釋?zhuān)愿玫丶訌?qiáng)和完善合憲性控制。

協(xié)調(diào)好信訪制度二元屬性間的關(guān)系，核心是改變政治屬性掩蓋法律屬性的現(xiàn)狀，讓信訪制度的法律屬性能夠充分發(fā)揮作用，實(shí)現(xiàn)其定紛止?fàn)幍墓δ?，但在轉(zhuǎn)變的同時(shí)亦不可因噎廢食，抹殺政治屬性所具有的制度特點(diǎn)?，F(xiàn)階段，在政治層面上體現(xiàn)對(duì)信訪制度的合憲性控制應(yīng)主要突出在對(duì)公權(quán)力的監(jiān)督方面。我國(guó)現(xiàn)行憲法中明確規(guī)定了公民有權(quán)利對(duì)國(guó)家機(jī)關(guān)及其工作人員提出批評(píng)意見(jiàn)，并對(duì)其進(jìn)行監(jiān)督，因此，明確信訪機(jī)關(guān)是一級(jí)公權(quán)力監(jiān)督機(jī)關(guān)，不再著重強(qiáng)調(diào)維穩(wěn)性質(zhì)，可以保證信訪機(jī)關(guān)在獨(dú)立行使職權(quán)的同時(shí)不被其他公權(quán)力干預(yù)。與此同時(shí)，信訪既有信訪機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)處理行政性事務(wù)的內(nèi)容，又有承接公民申訴建議的行政監(jiān)督功能，因此，在對(duì)公權(quán)力監(jiān)督方面，信訪作為公民監(jiān)督和國(guó)家監(jiān)督的一部分，承擔(dān)著以公民權(quán)利監(jiān)督公權(quán)力和以公權(quán)力監(jiān)督公權(quán)力的職責(zé)，在公權(quán)力監(jiān)督上應(yīng)逐步完善監(jiān)督程序，鞏固群眾路線的政治基礎(chǔ)。在法律層面上應(yīng)突出信訪補(bǔ)充法制空白的功能。信訪機(jī)關(guān)作為行政機(jī)關(guān)并不具有司法審判職能，因此信訪并不是訴訟、復(fù)議等主要的糾紛處理方式，但依其職能性質(zhì)，信訪在接受公民申訴、維護(hù)公民權(quán)利、實(shí)現(xiàn)公平正義方面仍包含補(bǔ)充行政救濟(jì)的功能，具有相應(yīng)的獨(dú)立性。一方面，信訪制度作為多元化糾紛處理機(jī)制的一部分，可以受理許多司法機(jī)關(guān)不能直接處理的案件，信訪制度可以靈活地對(duì)這一部分案件進(jìn)行受理并依法處理，使這些糾紛不因擱置而造成不利的社會(huì)影響，實(shí)現(xiàn)對(duì)上訪者公平正義的要求。另一方面，對(duì)行政行為中出現(xiàn)的不作為和亂作為行為，信訪的介入能夠起到有效的監(jiān)督作用。信訪機(jī)關(guān)在解決信訪問(wèn)題的同時(shí)可以及時(shí)發(fā)現(xiàn)相關(guān)黨政干部違法亂紀(jì)行為并移交相關(guān)部門(mén)處理，這是司法救濟(jì)“不告不理”所不具有的職能，也是信訪政治法律二元性制度的優(yōu)勢(shì)所在。

（二）加快信訪立法，包括《信訪法》及其他相關(guān)法律法規(guī)

信訪制度建設(shè)離不開(kāi)相關(guān)法律法規(guī)的支撐，推進(jìn)信訪制度法治化，必然需要完備的信訪法律制度，以達(dá)到制度所要求的規(guī)范程度，這也是法治化的基本要求。信訪立法作為健全信訪法律制度的一項(xiàng)重要內(nèi)容，宏觀方面表現(xiàn)在完善信訪法律體系，充實(shí)信訪法律法規(guī)，規(guī)范化、制度化信訪法律框架上；微觀方面表現(xiàn)在對(duì)現(xiàn)存信訪法律規(guī)范進(jìn)行修改和完善上，即從具體內(nèi)容上糾正法律法規(guī)中與憲法相違背且不合理的內(nèi)容，彌補(bǔ)立法空白。筆者認(rèn)為，針對(duì)目前我國(guó)信訪法律制度中存在的問(wèn)題，宜從以下兩點(diǎn)入手開(kāi)展信訪立法工作：第一，制定信訪法和黨內(nèi)信訪條例。我國(guó)現(xiàn)行的《信訪條例》在性質(zhì)上是行政法規(guī)，基本法律層次不高，導(dǎo)致在涉及一些重大問(wèn)題時(shí)難以解決，其主要表現(xiàn)在本身調(diào)整范圍較窄上，對(duì)于當(dāng)前的涉訴涉法信訪問(wèn)題以及許多涉及人大、政協(xié)、軍隊(duì)等特殊領(lǐng)域的問(wèn)題顯示出諸多的局限性，因此，應(yīng)當(dāng)在法律法規(guī)中明確其適用范圍，使之在我國(guó)政治體系中能夠有效施行。但從法律淵源上來(lái)說(shuō)，宜將行政信訪立法與黨內(nèi)信訪立法分開(kāi)進(jìn)行，由全國(guó)人大制定信訪法，由中央制定黨內(nèi)信訪條例。因?yàn)槲覈?guó)行政信訪和黨內(nèi)信訪的要求和處理方式不同：相對(duì)于行政信訪的糾紛解決性質(zhì)，黨內(nèi)信訪更多地是要達(dá)到整治黨內(nèi)政治環(huán)境、懲治黨內(nèi)違法行為的目的，在此基礎(chǔ)上完成黨的建設(shè)在各方面的要求；處理方式上的不同主要表現(xiàn)在二者有沒(méi)有案件自決權(quán)，對(duì)行政信訪的處理，信訪機(jī)關(guān)沒(méi)有自我解決機(jī)制，或多或少都需要將案件移交有權(quán)力的機(jī)關(guān)做相應(yīng)處理，而黨內(nèi)信訪在處理方面有一套實(shí)施辦法，不需借助外部力量。當(dāng)然，在制定各種信訪法律法規(guī)時(shí)，需要遵守立法規(guī)范和注意各個(gè)領(lǐng)域的特點(diǎn)，做到立法協(xié)調(diào)，統(tǒng)籌兼顧。［8］第二，規(guī)范信訪法律解釋。法律解釋是將法律條文所表述的內(nèi)容、含義以及所使用的術(shù)語(yǔ)等內(nèi)容進(jìn)行的理解和說(shuō)明，其目的在于尋求法律規(guī)范的統(tǒng)一、準(zhǔn)確，去除法律適用中對(duì)條文理解的歧義，同時(shí)法律解釋還有彌補(bǔ)法律漏洞的功能。所以，將信訪制度的法律解釋納入法治化的軌道，用經(jīng)常性的法律解釋完善信訪制度以符合社會(huì)發(fā)展的要求，根據(jù)信訪法律法規(guī)的原則、精神對(duì)新情況、新問(wèn)題作出及時(shí)處理，不會(huì)破壞法律的穩(wěn)定性。規(guī)范信訪法律解釋?zhuān)墙⑿旁L法律體系的重要一步，特別是近年來(lái)信訪問(wèn)題較為突出，如果僅依靠一部法律來(lái)處理不斷出現(xiàn)的新情況會(huì)顯得力不從心，所以及時(shí)出臺(tái)法律解釋可以有效緩解法律適用壓力，維護(hù)法律的權(quán)威性。

（三）建立社會(huì)多層糾紛解決機(jī)制，明確信訪機(jī)構(gòu)的職權(quán)范圍

我國(guó)信訪制度中存在的大量不能及時(shí)解決的糾紛，是由于信訪作為一種救濟(jì)或糾紛解決機(jī)制的這一部分職能未能完全發(fā)揮作用，且除了自身對(duì)案件處理的困難之外，與其他制度的銜接亦不完善。［9］這主要體現(xiàn)在信訪與司法的工作機(jī)制不明確上，但如果僅僅是靠司法來(lái)解決信訪糾紛，在給司法機(jī)關(guān)帶來(lái)巨大壓力的同時(shí)也會(huì)造成制度壟斷，阻礙社會(huì)其他糾紛解決機(jī)制的發(fā)展和運(yùn)行。所以，應(yīng)盡快確立信訪作為一級(jí)救濟(jì)制度的地位，并注重整體化效應(yīng)，在符合法治化要求之前提下注重整體糾紛體系建設(shè)，建立一種多層次多領(lǐng)域的糾紛解決機(jī)制，使信訪制度與行政、司法相互協(xié)作，打通案件分流渠道，并在此基礎(chǔ)上對(duì)信訪制度的受案范圍、職權(quán)的行使予以明確和規(guī)范，真正將涉訴涉法信訪納入法治化軌道，確保信訪制度的規(guī)范化運(yùn)行。此外，針對(duì)以往信訪工作中出現(xiàn)的機(jī)制運(yùn)行不暢問(wèn)題，應(yīng)完善責(zé)任機(jī)制、獎(jiǎng)懲機(jī)制等輔助機(jī)制，提高行政效率，使信訪工作逐步實(shí)現(xiàn)制度化、程序化。

制度的運(yùn)行離不開(kāi)職權(quán)配置，良好的制度需要相應(yīng)的機(jī)構(gòu)擁有一定的職權(quán)方能保證運(yùn)行，這也是現(xiàn)代國(guó)家機(jī)構(gòu)設(shè)置的基本原則。我國(guó)信訪機(jī)關(guān)作為信訪制度主要的施行主體，其本身除了受理和移轉(zhuǎn)案件外并沒(méi)有太多的權(quán)力，這也導(dǎo)致信訪工作在實(shí)踐中困難重重。因此，改革信訪制度需要對(duì)信訪機(jī)關(guān)的職權(quán)進(jìn)行重置，這樣，信訪機(jī)關(guān)才能適應(yīng)信訪制度法治化之需要。結(jié)合我國(guó)的信訪現(xiàn)狀，對(duì)信訪機(jī)關(guān)的職權(quán)設(shè)置應(yīng)當(dāng)在新設(shè)職權(quán)和改革體制模式中進(jìn)行：第一，賦予有權(quán)進(jìn)行信訪活動(dòng)的主體一定的約束性權(quán)力，其中包括調(diào)查權(quán)、處罰權(quán)、監(jiān)督權(quán)等，改變過(guò)去信訪機(jī)關(guān)作為社會(huì)問(wèn)題接待窗口的尷尬地位。應(yīng)當(dāng)注意的是，信訪是對(duì)法律制度的補(bǔ)充，處理社會(huì)糾紛的功能主要還應(yīng)當(dāng)交由司法、行政等機(jī)關(guān)，所以其職權(quán)行使范圍不宜過(guò)大。以調(diào)查權(quán)為例，為信訪機(jī)關(guān)設(shè)置調(diào)查權(quán)是方便其對(duì)案件進(jìn)行初步審查，利于將案件分類(lèi)處理，但該調(diào)查權(quán)不同于偵查權(quán)，只是對(duì)案件的事實(shí)進(jìn)行調(diào)查，不擁有強(qiáng)制性。如果將案件移交給有權(quán)機(jī)關(guān)處理，該初步調(diào)查結(jié)果也可作為后續(xù)案件的處理依據(jù)，從而減輕調(diào)查壓力。第二，我國(guó)目前的信訪機(jī)制多以各地信訪局、信訪辦為單位，有的由上級(jí)黨委領(lǐng)導(dǎo)，有的由政府主管，信訪機(jī)關(guān)的內(nèi)部機(jī)構(gòu)設(shè)置也多有不同。改革體制模式就是要改變現(xiàn)有體制上的不規(guī)范、不統(tǒng)一現(xiàn)象，以實(shí)現(xiàn)一定行政區(qū)劃內(nèi)信訪體制的一致，通過(guò)統(tǒng)一配置職權(quán)確保信訪工作的規(guī)范、效率。特殊地區(qū)可以依法進(jìn)行變通，但不應(yīng)破壞整體信訪制度的協(xié)調(diào)性。

（四）加強(qiáng)信訪理論研究，培養(yǎng)信訪人才，優(yōu)化信訪工作隊(duì)伍

在我國(guó)的政治生態(tài)中，信訪因其矛盾集中、處境尷尬而成為一個(gè)敏感的話題，加之對(duì)信訪領(lǐng)域的相關(guān)研究較為薄弱，因而無(wú)法深層次剖析信訪中存在的一系列問(wèn)題，這也是導(dǎo)致公眾對(duì)信訪制度產(chǎn)生誤解的原因。所以，加強(qiáng)信訪理論研究，有利于推動(dòng)新形勢(shì)下信訪工作的開(kāi)展，有利于加快以信訪理論指導(dǎo)信訪實(shí)踐的進(jìn)程，有利于實(shí)現(xiàn)信訪制度的法治化。信訪理論研究并不是單一的信訪問(wèn)題探討，而是綜合法學(xué)、政治學(xué)、社會(huì)學(xué)等多學(xué)科的交叉研究，用其他學(xué)科的專(zhuān)業(yè)理論充實(shí)信訪理論框架。特別是信訪學(xué)與法學(xué)的關(guān)系較為密切，因而法學(xué)研究中的嚴(yán)謹(jǐn)性、求實(shí)性對(duì)信訪理論研究有指導(dǎo)意義，其公平、自由、秩序等價(jià)值亦為信訪法治化提供了理論基礎(chǔ)。

重視信訪專(zhuān)業(yè)人才的培養(yǎng)是實(shí)現(xiàn)信訪法治化的重要環(huán)節(jié)，人才的支撐是信訪制度良好運(yùn)行和不斷發(fā)展的保證。在我國(guó)全面實(shí)現(xiàn)法治化進(jìn)程中，政府與法治的關(guān)系是其中最為重要一環(huán)，而具體的執(zhí)法人員作為法治化建設(shè)的踐行者，其執(zhí)法行為直接關(guān)系到公眾的切身利益，這也是服務(wù)型政府應(yīng)有的責(zé)任。針對(duì)當(dāng)下信訪人員組成復(fù)雜、信訪專(zhuān)業(yè)人才稀缺的問(wèn)題，應(yīng)改變?cè)瓉?lái)重使用、輕培養(yǎng)的觀念，在加強(qiáng)學(xué)科教育和工作培訓(xùn)的同時(shí)，應(yīng)加強(qiáng)執(zhí)法人員各方面素質(zhì)及法治精神的培育，從數(shù)量和質(zhì)量?jī)煞矫嫣岣咝旁L人員的素質(zhì)，使信訪工作人員在具體的信訪案件中能夠嚴(yán)格按照工作流程處理問(wèn)題，全心全意為人民服務(wù)，杜絕粗放式工作、“臨時(shí)工”執(zhí)法等情況的發(fā)生。

［1］刁杰成．人民信訪史略［M］．北京經(jīng)濟(jì)學(xué)院出版社，1996．32．

［2］杜承銘．“信訪權(quán)”之憲法定位［J］．遼寧大學(xué)學(xué)報(bào)（哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版），2006，（06）：141-145．

［3］國(guó)家信訪局關(guān)于進(jìn)一步規(guī)范信訪事項(xiàng)受理辦理程序引導(dǎo)來(lái)訪人依法逐級(jí)走訪的辦法［Z］國(guó)信發(fā)〔2014〕4號(hào)．

［4］于建嶸．對(duì)信訪制度改革爭(zhēng)論的反思［J］．熱點(diǎn)聚焦，2005，（05）：16-18．

［5］姜明安．改革信訪制度創(chuàng)新我國(guó)解紛和救濟(jì)機(jī)制［J］．中國(guó)黨政干部論壇，2015，（05）：14-16

［6］鄧慧強(qiáng)．民生權(quán)利：民生的法治表達(dá)［J］．遵義師范學(xué)院學(xué)報(bào)，2008，（05）：38-41．

［7］王鍇，楊福忠．論信訪救濟(jì)的補(bǔ)充性［J］．法商研究，2011，（04）：48-51．

［8張紅，王世柱．社會(huì)治理轉(zhuǎn)型與信訪法治化改革［J］．法學(xué)，2016，（09）：34-42．

［9］李棟．信訪制度改革與統(tǒng)一信訪法的制定［J］．法學(xué)，2014，（12）：23-31．

（責(zé)任編輯：徐 虹）

Abstract：As a unique dispute settlement mechanism in China，the petition has been carrying a lot of responsibilities since the establishment in 90s of the last century．The current China＇s petition system，is in the reform of the political system and the construction of a socialist country under the rule of the tide in the third Plenary Session of the 18th CPC Central Committee on deepening the reform of comprehensive views，put forward the petition into the orbit of the legal establishment of litigation petition，end law system，further strengthen the legal system construction of the petition system．In this social context only define the petition in the legal system of our country set up and strengthen the petition system of constitutional control，will have a strong local color of the petition system to regulate and reform，the better the petition system into the country under the rule of law，rule of law government construction，to better play its role．

Key words：petition system；constitutionality；rule of law；the right of acceptance；system design

Research on the Rule of Law Reform in the Petition System

Sun Dongyang，Yuan Yinhe

D632．8

A

1007-8207（2017）09-0089-07

2017-06-22

孫東陽(yáng) （1992—），男，山東濟(jì)寧人，青島大學(xué)法學(xué)院碩士研究生，研究方向?yàn)閼椃▽W(xué)與行政法學(xué)；苑銀和 （1971—），女，山東青島人，青島大學(xué)法學(xué)院副教授，研究方向?yàn)樾姓ㄅc法哲學(xué)。

本文系國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金重點(diǎn)項(xiàng)目 “依憲治國(guó)的中國(guó)道路研究”的階段性成果，項(xiàng)目編號(hào)：14AZD132。