曹榮輝

摘 要：流動人口是伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展所產(chǎn)生的一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象。未來三十年是大慶市改革開放不斷深入、城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不斷加快的一個重要時期，在這樣的時代背景下，將會有更多的外來人口以各種方式流入城市，因流動人口產(chǎn)生的各類問題也必將越來越引起重視。為此，從三個方面闡述了流動人口管理與服務取得的成就、存在的問題以及做好流動人口管理與服務應采取的對策措施。

關(guān)鍵詞：流動人口；人口管理；城市服務

中圖分類號：F24 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2017）32-0106-03

流動人口是伴隨著我國經(jīng)濟社會的發(fā)展而產(chǎn)生的一種社會經(jīng)濟現(xiàn)象，在城市化和現(xiàn)代化進程中扮演著重要的角色，起著非常重要的作用。作為新興的二線城市，大慶雖不屬于沿江、沿海、鐵路沿線等流動人口首要聚集地區(qū)，但隨著區(qū)域經(jīng)濟一體化的推進和城市轉(zhuǎn)型升級的不斷加強，城鎮(zhèn)之間人口流動將日趨活躍。目前大慶市常住人口320萬人，其中，戶籍人口276萬人，流動人口的數(shù)量已經(jīng)達到了44萬人。未來三十年是改革開放不斷深入，城市轉(zhuǎn)型發(fā)展不斷加快的一個重要時期，在這樣的時代背景下，將會有更多的外來人口以各種方式流入大慶市，因流動人口產(chǎn)生的各類問題也必將越來越引起重視。

一、大慶市流動人口管理與服務取得的成就

（一）建立流動人口保障工作體系，形成完善的工作體制

公安機關(guān)在市委、市人大和市政府的大力支持下，充分借鑒外地市先進經(jīng)驗，與政法委共同制定了《關(guān)于開展流動人口管理綜合試點工作的意見》等規(guī)范性文件。公安、衛(wèi)生、教育、民政等39個部門組成流動人口服務管理領(lǐng)導小組，在縣、區(qū)設立流動人口服務管理辦公室，在街道（鎮(zhèn)、場）設立流動人口服務管理中心，在社區(qū)（村）居委會設立流動人口服務管理站，建立了自上而下、責任明晰、分工合理的工作體制，形成了“黨政領(lǐng)導、綜治牽頭、公安為主、部門參與”的工作格局。

（二）實施居住證管理制度，開創(chuàng)流動人口管理服務新局面

自2011年10月起，大慶市在全省率先推行了流動人口“居住證”制度。市政府以文件形式出臺了《大慶市居住證管理暫行辦法》和《大慶市將農(nóng)民工轉(zhuǎn)化為“市民”的指導意見》，明確了居住證申領(lǐng)、查驗、使用等具體問題。按規(guī)定，16周歲到70周歲之間的流動人口，在大慶市務工、經(jīng)商居住一個月以上的，在旅館及其他經(jīng)營性服務場所住宿超過一個月的，都要申領(lǐng)《大慶市居住證》，持有《大慶市居住證》的流動人口，在大慶市規(guī)定的相關(guān)住房保障、子女的幼兒教育、義務教育收費、在大慶市辦理社會保險、在傳染病防治、兒童預防接種、婦幼保健等方面享有與市民一樣的福利待遇。市公安局通過技術(shù)攻關(guān)突破壁壘，確保了“居住證”具有抗壓、耐磨、便于攜帶保管、芯片內(nèi)存容量大、承載信息豐富等特點，在全國處于領(lǐng)先地位。

（三）狠抓信息采集，提高流動人口動態(tài)管控水平

市公安機關(guān)抓住流動人口管理過程中信息采集這一關(guān)鍵環(huán)節(jié)，延伸工作觸角，對流動人口信息做到“應采盡采”，隨時對流動人口進行信息采集核實，做到隨時掌控、隨時更新，最大限度保證流動人口信息采集的廣度和深度。

（四）齊抓共管，形成流動人口管理服務合力

市政府將流動人口服務管理工作納入全市整體范疇進行謀劃，政府各職能部門紛紛結(jié)合自身工作職責合力推進，確保持有《居住證》的流動人口與大慶市常住人口享有同等待遇，實現(xiàn)了流動人口由“被動管理”到“主動登記”、由“單純”管理到“服務”管理的轉(zhuǎn)變。

二、大慶市流動人口管理與服務存在的問題

（一）理念上，對流動人口作用認識上仍存在偏差

流動人口在涌入城市后，由于自身以及所從事的工作的原因，導致了其與城市居民在外在形象、生活水平、居住環(huán)境、素質(zhì)等方面的差異性，這種差異性是客觀存在的，使得城市居民不僅產(chǎn)生一種優(yōu)越感，而且在對待流動人口時，常帶有岐視眼光，認為流動人口影響城市社會治安、破壞城市環(huán)境、擾亂城市社會秩序?；谶@樣的認識，相關(guān)管理部門并不認為他們有為流動人口提供與城市居民相同服務的必要，流動人口一些正常的權(quán)利要求在相關(guān)部門很難實現(xiàn)。

（二）管理上，現(xiàn)有管理模式行政性過強

大慶市流動人口的管理模式仍是以政府為核心，主體是各級行政機關(guān)，形成了以公安機關(guān)管理為主，計劃生育、勞動、民政、農(nóng)業(yè)等諸多部門共同組成的流動人口管理格局。不但影響流動人口管理的質(zhì)量、降低管理效率和效能，使流動人口管理很難達到預期目標，而且在行政性過強的流動人口管理模式中，許多管理部門長期以來形成了管理就是收費、管理就是管制的思想。

（三）服務上，流動人口的基本權(quán)益保障困難

第一，流動人口很難融入到社會保險體系中。流動人口進入城市后，由于收入水平，各個企業(yè)為了利潤而逃避履行為流動人口繳納保險的義務，以及政府相關(guān)部門在對企業(yè)履行繳納保險義務監(jiān)督過程中的失位等原因，導致目前流動人口參保水平較低。第二，流動人口子女的教育問題突出。第三，流動人口的居住條件堪憂，流動人口進入城市后，主要分布在城市中衛(wèi)生條件較差的區(qū)域，這些區(qū)域要么是城市中的棚戶區(qū)，以低矮的平房為主，要么是城市中非常老舊的居民樓，幾戶聚居。第四，流動人口的政治權(quán)利流失嚴重。第五，流動人口缺乏相關(guān)的維權(quán)手段。流動人口在維權(quán)事件中常處于弱勢地位，維護自身權(quán)利的方法十分有限。還存在拖欠農(nóng)民工工資，農(nóng)民工因缺乏勞保而致傷、致病、致殘事件等情況，而且在事件發(fā)生后，很多人不能及時得到補償，權(quán)益受到了極大的損害，很難得到保障和維護。

三、完善流動人口管理與服務的主要途徑及措施

做好流動人口的管理和服務工作是實現(xiàn)社會和諧與公平正義的具體表現(xiàn)形式，是實現(xiàn)科學發(fā)展的重要內(nèi)容之一。如何滿足近44萬流動人口一定的利益訴求，考驗著大慶市的社會管理水平。

（一）進一步完善實有人口動態(tài)管理機制endprint

“實有人口”是相對于“戶籍人口”而言的。一般來講，實有人口包括常住人口、暫住人口、寄住人口（人戶分離人員）、戶口待定人口、境外拘留人口等等。實有人口管理概念的提出，是近年來社會管理體制改革創(chuàng)新過程中取得的一個巨大進步。近些年來，在人口管理理念方面，大慶市已經(jīng)實現(xiàn)了從戶籍人口管理向常住人口管理的轉(zhuǎn)變，管理模式由過去的單一管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合管理，管理方式由以防范和控制為主的管理轉(zhuǎn)變?yōu)榫C合服務管理，管理部門由以政府部門管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)樯鐣蜕鐣婪ㄗ灾喂芾怼⒐芾碇黧w也由流入地政府管理為主轉(zhuǎn)變?yōu)榱魅氲?、流出地政府協(xié)作配合管理。在此基礎(chǔ)上，還要不斷完善工作機構(gòu)、壯大人員編制、改善工作機制，實現(xiàn)流動人口管理和服務的規(guī)范化、制度化。

1.加強流動人口基礎(chǔ)信息的健全和共享。做好流動人口的管理與服務工作，首先應對流動人口的數(shù)量、主要居住地、主要從事的工作、成員狀況、男女性別比例等基礎(chǔ)信息有一個全面的掌握。因此，必須加強人口基礎(chǔ)信息的健全和信息共享。按照《國家信息化發(fā)展戰(zhàn)略（2016—2020年）》的要求，人口基礎(chǔ)信息庫的主體包括公民身份證號碼、姓名、性別、民族、出生地、出生日期等基本信息，還包括各部門業(yè)務系統(tǒng)在利用人口基本信息過程中產(chǎn)生的、其他部門存在共享需要的人口信息等[1]。人口基礎(chǔ)信息庫一旦實現(xiàn)多部門共享，可以將政府的信息發(fā)布、管理、服務、溝通功能向全社會化網(wǎng)絡遷移，優(yōu)化政府和公共服務部門的管理能力，實現(xiàn)綜合利用，提高管理和服務效能。

2.創(chuàng)新流動人口管理服務工作機制。在推行居住證制度的基礎(chǔ)上，進一步創(chuàng)新流動人口服務管理工作機制。首先，在機構(gòu)設置上，可以借鑒廣東、浙江、北京等地的做法，建立專門的流動人口管理服務機構(gòu)。該機構(gòu)在黨委和政府的領(lǐng)導下，直接面向全市流動人口，提供就業(yè)、醫(yī)療、保險、培訓以及子女就學等方面的管理和服務。其次，在管理模式上，加強“以房管人”制度的實施。流動人口雖然處于流動狀態(tài)，居住地和工作地不固定，但是在流動狀態(tài)下有相對穩(wěn)定的一面，即“住”，無論在哪個區(qū)域、從事何種工作，都必然有一個相對固定的落腳點。因此，必須做好出租房屋的管理工作，從源頭上掌握和控制好流動人口。在以證管人、以業(yè)管人的管理模式下，加強“以房管人”。這是做好流動人口管理工作最直接、最有效的方式，也是預防解決流動人口犯罪，實現(xiàn)綜合治理的一條有效途徑。建議實行房屋出租登記制度，按照誰出租、誰負責的原則，明確房屋出租人的治安責任，加強對出租房屋的嚴格管理。這樣，公安機關(guān)可以根據(jù)房主登記的租住該房屋的流動人口信息，建立起流動人口基礎(chǔ)信息庫，做到有多少流動人口數(shù)目清、主要聚居在哪里地域明，對實現(xiàn)各部門的資源共享，提高管理和服務的水平具有重要的意義。

3.以社區(qū)為基礎(chǔ)對社區(qū)實有人口提供服務和管理。社區(qū)是綜合的群眾基礎(chǔ)機構(gòu)，是在某一個領(lǐng)域里所形成的一個生活上相互關(guān)聯(lián)的大集體，也是社會有機體最基本的內(nèi)容。以社區(qū)為基礎(chǔ)，發(fā)揮好社區(qū)在流動人口的管理和服務方面的作用，是提高流動人口管理和服務水平的重要途徑。首先，流動人口服務與管理應納入社區(qū)工作和社區(qū)建設的內(nèi)容。提高流動人口的認同感和歸屬感，使流動人口與當?shù)鼐用窈湍老嗵?，更好地融入當?shù)厣鐓^(qū)生活。其次，完善社區(qū)服務體系，提高服務水平。加強社區(qū)服務功能建設，使社區(qū)服務體系覆蓋全體成員，完善各項服務功能，使服務主體向多元化、專業(yè)化、優(yōu)質(zhì)化方面發(fā)展。最后，要完善社區(qū)保障機制，加強社區(qū)工作人員的數(shù)量投入和培訓，使社區(qū)工作者的力量和作用真正發(fā)揮出來。

（二）提高對實有人口的管理服務水平

在管理體制機制日益完善的前提下，需要從各個方面著手，不斷完善和提高針對實有人口的管理服務水平。

1.推動戶籍制度改革，逐步實現(xiàn)流動人口的市民化待遇。正是因為戶籍制度的存在，才形成了具有當?shù)貞艏谋镜厝撕蜎]有當?shù)貞艏牧鲃尤丝诘膮^(qū)分。戶籍制度是城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)的基礎(chǔ)性制度，是阻礙流動人口實現(xiàn)社會融合的主要制度性障礙。在城鄉(xiāng)經(jīng)濟發(fā)展水平和公共財政水平日益擴大的現(xiàn)實條件下，戶籍制度和附屬在其之上的社會福利體制對城鄉(xiāng)差異擴大化的影響也日益加大，對勞動力的自由流動城市化的推進也形成了制約[2]。按照大慶市的規(guī)定，凡持有《大慶市居住證》的流動人口，在住房保障、義務教育收費、社會保險等方面都享有與市民一樣的福利待遇。但是應該看到居住證制度改革還沒有觸及戶籍改革，城鄉(xiāng)之間的壁壘和城市內(nèi)部的壁壘還沒有完全打破，制度上仍然在很大程度上排斥和限制了流動人口融入城市體系，不能使流動人口均等化地獲得城市發(fā)展所帶來的經(jīng)濟和社會效益。因此，還要繼續(xù)改革戶籍制度，適當放寬在大慶市落戶的條件。建議考慮外來人口的受教育水平、技術(shù)資格、工齡、社保繳納年限、居住時間、職業(yè)的穩(wěn)定性等情況，制定外來人口落戶的相關(guān)標準，使符合條件或者具有一技之長的外來人口轉(zhuǎn)變?yōu)槭忻?。此外，還應該大力發(fā)展縣域經(jīng)濟，改善縣城和中心鎮(zhèn)的就業(yè)創(chuàng)業(yè)條件和人居環(huán)境，加強基礎(chǔ)設施建設，提高綜合承載能力，吸引一些流動人口及其家屬就地就近向小城鎮(zhèn)和小城市聚集[3]。

2.創(chuàng)新勞動就業(yè)制度，實現(xiàn)平等就業(yè)。大量的外來流動人口為當?shù)亟?jīng)濟社會的發(fā)展提供了勞動力基礎(chǔ)，為就業(yè)崗位的創(chuàng)造做出了很大的貢獻。但是，流動人口一般從事比較艱苦的工作，工作環(huán)境、生活待遇、收入水平等方面均沒有保障，這些年來也沒有得到明顯的改善。主要表現(xiàn)在，一是流動人口就業(yè)主要集中在勞動密集型行業(yè)，其收入水平和增幅均低于全國平均水平；二是青年人群的失業(yè)問題日益嚴峻，且失業(yè)保險購買比例較低、作用十分有限。因此，第一應加強流動人口就業(yè)工作的組織領(lǐng)導和統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，進一步發(fā)揮公共就業(yè)服務機構(gòu)的主導作用，完善就業(yè)服務體系。第二要順應產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級的要求，提升流動人口的就業(yè)能力，加強對流動人口的培訓，比如組織開展“千校百萬”進城務工青年培訓、“農(nóng)村勞動力技能就業(yè)計劃”、農(nóng)村勞動力轉(zhuǎn)移培訓“陽光工程”等培訓活動，不斷提高農(nóng)村勞動力的就業(yè)能力。第三要打破就業(yè)歧視，優(yōu)化就業(yè)環(huán)境，建立起以市場為導向、公平招聘、擇優(yōu)上崗的就業(yè)機制，制定合理的工資標準，保障流動人口的勞動報酬權(quán)。第四是重視青年流動人口的就業(yè)問題，循序漸進地落實與就業(yè)相關(guān)的社會保障。比如，完善勞動保護制度，保障流動人口的人身安全；嚴格執(zhí)行高危行業(yè)流動人口持證上崗制度，加強安全生產(chǎn)培訓教育，避免一些不必要的職業(yè)傷害發(fā)生；建立并有重點地實施失業(yè)保險制度，努力提高流動人口參加工傷、失業(yè)、醫(yī)療保險等基本社會保險的參保率等等，逐步實現(xiàn)對流動人口公共服務的均等化。endprint