朱曉雯　曹建枝

黨的十八大報告明確指出要“加強社會建設(shè)，必須以保障和改善民生為重點”，這為加強社會建設(shè)和健全完善社會保障制度明確了方向，是社會和諧的重要保證。目前，據(jù)天津市統(tǒng)計局、國家統(tǒng)計局天津調(diào)查總隊日前聯(lián)合發(fā)布《2016年天津市國民經(jīng)濟和社會發(fā)展統(tǒng)計公報》顯示，截至2016年末，天津市常住人口中，65歲及以上人口有156.09萬人，占10%。隨著天津市人口老齡化程度的不斷提高，老年人口數(shù)量日益龐大，養(yǎng)老問題日益突出，給社會和政府帶來巨大挑戰(zhàn)。

一、天津市西青區(qū)人口老齡化和養(yǎng)老模式的基本現(xiàn)狀

截至2016年底，西青區(qū)人口總數(shù)為406679人，60周歲以上老年人71111人，占全區(qū)總?cè)丝诒壤?7.49%。其中80歲以上老年人8079人，失能老人3959人，百歲及以上老人18人。人口老齡化發(fā)展迅速。

截止到2016年底，全區(qū)擁有民辦養(yǎng)老機構(gòu)22家，正常運營養(yǎng)老機構(gòu)18家（4家暫停服務(wù)），總床位數(shù)2139張，每千名老人擁有養(yǎng)老床位35張，超出天津市2010年完成千名老人床位占有18張的目標(biāo)，高于全國和天津市的平均水平。收住老人1166人，其中，自理老人377人，介助、介護老人789人，收住率55.6%；虛擬養(yǎng)老院一所，收住老人4883人；老年食堂11個，老年日間照料中心（站）43個。

然而隨著人口老齡化不斷加劇，并且由于我區(qū)計劃生育政策的成功執(zhí)行和社會經(jīng)濟的發(fā)展，社會急劇轉(zhuǎn)型和廣泛變遷，家庭結(jié)構(gòu)出現(xiàn)了高齡化、小型化趨勢。同時，隨著現(xiàn)代化社會生活節(jié)奏的加快，社會競爭壓力的加大，年輕人不得不將更多的時間和經(jīng)歷用在工作和學(xué)習(xí)上，這勢必會影響他們對老年人的照顧。而這些因素對我國家庭養(yǎng)老模式的沖擊是不可避免的，因此，傳統(tǒng)意義上的養(yǎng)老正面臨著嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，傳統(tǒng)的單純家庭養(yǎng)老模式難以為繼，家庭養(yǎng)老功能正不斷遭受到?jīng)_擊和削弱，家庭養(yǎng)老的功能正在逐漸衰弱。

二、天津市西青區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的主要做法

西青區(qū)是天津市人口老齡化程度較高的區(qū)縣之一，高齡化、空巢化比較嚴(yán)重，家庭結(jié)構(gòu)“421”現(xiàn)象非常普遍。養(yǎng)老服務(wù)工作任重道遠(yuǎn)。近年來，政府和社會集各方之力在養(yǎng)老服務(wù)方面做了很多新的嘗試，具體內(nèi)容如下：

（一）領(lǐng)導(dǎo)重視，政府推動，普惠于民

1.將“居家養(yǎng)老服務(wù)”列為政府民心工程。

天津市西青區(qū)以“更加注重社會公平，著力保障和改善民生”為著力點，按照“有科學(xué)界定的居家養(yǎng)老補貼標(biāo)準(zhǔn)，有財政保證的資金來源渠道，有順暢有序的管理體制，有規(guī)范嚴(yán)禁的操作程序”原則，出臺了《西青區(qū)發(fā)展居家養(yǎng)老服務(wù)實施辦法》，預(yù)留財政服務(wù)補貼資金1460余萬元，為居家養(yǎng)老服務(wù)做好支撐。與此同時，我們還積極建議，集中精力、物力、財力搞養(yǎng)老設(shè)施建設(shè)，連續(xù)三年把養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)列入西青區(qū)政府10項民心工程，這也有力地推進了養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)的步伐。

在西青區(qū)委區(qū)政府“2012年10項民心工程”中，健全養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施成為一項重要內(nèi)容，明確提出“實施虛擬養(yǎng)老院服務(wù)工程，為全區(qū)8000余名老年人提供居家養(yǎng)老服務(wù)。建設(shè)10個老年人日間照料服務(wù)中心（站）和10個老年食堂”的目標(biāo)。在西青區(qū)委區(qū)政府“2016年10項民心工程”中，提出強化社會保障，深化居家養(yǎng)老服務(wù)。截至目前，全區(qū)已建成了10個老年日間照料服務(wù)中心和10個老年食堂，虛擬養(yǎng)老服務(wù)老年人數(shù)達(dá)到5000多人。

2.率先建成全市首家虛擬養(yǎng)老院。

為適應(yīng)快速發(fā)展的人口老齡化形勢，進一步推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作，西青區(qū)老齡辦樹立“大養(yǎng)老”觀，圍繞養(yǎng)老產(chǎn)業(yè)積極探索居家養(yǎng)老服務(wù)新模式，于2011年建立了本市首個虛擬養(yǎng)老院，讓老人們實現(xiàn)居家養(yǎng)老的愿望。經(jīng)過近六年多的實踐，虛擬養(yǎng)老院的服務(wù)模式受到廣大群眾的認(rèn)可。目前已有近6000名老人“入住”到虛擬養(yǎng)老院，享受到生活照料、精神慰藉、家政服務(wù)、物業(yè)服務(wù)等11大類的服務(wù)，而這些服務(wù)全部由政府買單。特別是每位老人都免費擁有一臺專用電話，這個電話在普通電話的使用功能上，還多出醫(yī)療、配餐、代購、家政、維修、查詢等6個功能鍵，這些按鍵非常醒目，老人需要什么服務(wù)，輕輕一按功能鍵，立馬進行自動撥號，為老人們省去了不少麻煩。

按照政府主導(dǎo)、社會參與、老人受益的原則，政府以購買服務(wù)方式培育發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場，整合家政、餐飲、醫(yī)療衛(wèi)生等社會資源，構(gòu)建西青特色居家養(yǎng)老服務(wù)體系。在“城鄉(xiāng)一體”普惠型居家養(yǎng)老服務(wù)補貼政策的支持下，與中國電信西青分公司、鳳和家政公司等加盟企業(yè)密切協(xié)作。目前，“虛擬養(yǎng)老院”已經(jīng)開通了生活照料、家政、心理慰藉等7大類51項，幾乎涵蓋了日常生活照料的所有服務(wù)項目，大大提高了養(yǎng)老服務(wù)專業(yè)化品質(zhì)。虛擬養(yǎng)老院搭建起了專業(yè)養(yǎng)老服務(wù)信息化平臺，讓老年人足不出戶，一個電話就可以在家享受便捷的養(yǎng)老服務(wù)。

在服務(wù)對象選擇上，凡年滿60周歲的低保、特困、優(yōu)撫、殘疾、高齡老年人都納入服務(wù)范圍，根據(jù)有關(guān)單位的評估，將老人們的照料等級劃分為輕度、中度和重度三個級別，每人每月分別享受價值100元、150元、200元不等的養(yǎng)老服務(wù)，以養(yǎng)老服務(wù)券形式支付。

3.實現(xiàn)城鎮(zhèn)一體化、高齡老人普惠化。

由于西青區(qū)地處天津近郊，按照依托社區(qū)和家庭，構(gòu)建社會共同參與的養(yǎng)老服務(wù)平臺，在全市居家養(yǎng)老基礎(chǔ)上，以城鄉(xiāng)統(tǒng)籌為目標(biāo)，突破養(yǎng)老服務(wù)對象的戶籍限制，面向各街鎮(zhèn)構(gòu)建普惠型居家養(yǎng)老服務(wù)制度，將60歲以上“三類”人員及80歲以上老年人全部納入居家養(yǎng)老范圍，納入補貼范圍老人近萬人，使老年人真正享受到政府帶給他們的實惠，幸福指數(shù)得到進一步提升。為城鄉(xiāng)老年人提供日間照料、就餐送餐、醫(yī)療康復(fù)、精神慰籍等養(yǎng)老服務(wù)，提升老年人的生活質(zhì)量，提高為老服務(wù)水平，初步形成了“以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托，機構(gòu)養(yǎng)老為補充”的養(yǎng)老服務(wù)體系。

4.積極培育和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)市場。

在居家養(yǎng)老體系建設(shè)過程中，密切關(guān)注新型養(yǎng)老模式的持續(xù)發(fā)展。著力于公共事務(wù)管理創(chuàng)新，專門組成養(yǎng)老服務(wù)市場調(diào)研隊伍，形成了一系列較完整的養(yǎng)老服務(wù)市場調(diào)研課題，制定了多項養(yǎng)老領(lǐng)域?qū)κ袌鲞\行相對接的工作制度，探索建立健全和完善居家養(yǎng)老資源整合和監(jiān)督管理機制。

（二）整合資源，加大投入，完善設(shè)施

依據(jù)相關(guān)文件精神，為了不斷推進西青區(qū)養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)的發(fā)展，結(jié)合全國十部委《關(guān)于全面推進居家養(yǎng)老服務(wù)工作的意見》的貫徹落實，西青區(qū)堅持以城鎮(zhèn)“三無”老人、農(nóng)村散居“五?！崩先?、生活困難的空巢老人以及其他特殊困難老人為重點對象，把社會福利事業(yè)從救助型、補缺型向普惠型轉(zhuǎn)變，有效實現(xiàn)了為老服務(wù)的良性循環(huán)和互動發(fā)展。

1.創(chuàng)新服務(wù)理念，拓展服務(wù)領(lǐng)域。

按照“設(shè)施完善、經(jīng)濟繁榮、隊伍精干、安全穩(wěn)定、民主自治、潔凈園林、祥和文明、管理數(shù)字、便民服務(wù)”的和諧社區(qū)建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)，西青區(qū)牢固樹立“老年人需要的，就是我們要做的”社區(qū)老齡工作理念，全區(qū)統(tǒng)一推行“一站式”便民服務(wù)，進一步拓展服務(wù)領(lǐng)域，創(chuàng)新服務(wù)形式，提升為老服務(wù)水平和質(zhì)量。截至目前，全區(qū)建有村（社）衛(wèi)生服務(wù)中心（所）個，老年日間照料中心（站）43個，老年食堂11個。

2.高標(biāo)準(zhǔn)、高起點建設(shè)，深化居家養(yǎng)老服務(wù)。

扎實開展包括日間照料、醫(yī)療、援助、教育、康樂、維權(quán)在內(nèi)的六項服務(wù)，充分發(fā)揮了窗口示范、輻射帶頭、領(lǐng)先排頭的模范效應(yīng)。東姜井村投資興建了占地2700平方米的老年人活動中心，中北斜村投資200多萬元興建了建筑面積750平方米的室內(nèi)活動中心和占地3100平方米的室外健身廣場，同時建有占地2800平方米的街心公園。為了鼓勵各社區(qū)（村）興建社區(qū)服務(wù)中心，西青區(qū)對新建社區(qū)服務(wù)中心每建設(shè)一處給予補貼150萬的優(yōu)惠政策。各社區(qū)服務(wù)中心設(shè)有“五室一校”：休息室、文體活動室、閱覽室、健身康復(fù)室、醫(yī)療保健室、老年人學(xué)校，組織和引導(dǎo)老人開展健康有益的文體活動，倡導(dǎo)科學(xué)、健康、文明的生活方式。

3.引導(dǎo)扶持社會力量參與養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)。

面對銀發(fā)浪潮的挑戰(zhàn)，西青區(qū)委區(qū)政府采取行之有效的應(yīng)對措施，鼓勵有實力、懂經(jīng)營、會管理、有特色的養(yǎng)老機構(gòu)，共同發(fā)展我區(qū)養(yǎng)老服務(wù)市場，床位增加到2139張。這些項目的實施，使老人不出社區(qū)便能參加康復(fù)、娛樂活動，享受到便捷的入戶服務(wù)和日間照料服務(wù)，大大改善老人的生活環(huán)境和生活質(zhì)量。

為推進居家養(yǎng)老服務(wù)社會化，落實區(qū)財政服務(wù)指標(biāo)要求，在委托第三方代理機構(gòu)匯廣咨詢有限公司的協(xié)助下，天津市鳳和家政服務(wù)有限公司獲得“居家養(yǎng)老照料服務(wù)（含照顧）”資格，并于2017年2月17日簽約服務(wù)協(xié)議。中國電信西青分公司獲得“居家養(yǎng)老通信服務(wù)”資格，于2017年4月25日簽訂服務(wù)協(xié)議。至此，居家養(yǎng)老服務(wù)社會參與單位均按照要求參與我區(qū)服務(wù)工作。此外，老年“助老健康御險”服務(wù)招標(biāo)也將委托第三方，于2017下半年進行。

4.建立信息系統(tǒng)，確保居家養(yǎng)老運轉(zhuǎn)順暢。

為健全新型養(yǎng)老模式，經(jīng)過多次協(xié)商，按照市場化運做原則，西青區(qū)民政局與電信部門簽訂了合作協(xié)議，建立了居家養(yǎng)老服務(wù)信息平臺。信息系統(tǒng)通過主動獲取老人需求，快速編制計劃，及時組織服務(wù)，進行有效監(jiān)控，實施規(guī)范管理，實現(xiàn)居家養(yǎng)老與現(xiàn)代科技應(yīng)用的高端對接。

5.整合社會資源，確保服務(wù)項目真材實料。

多元化社會扶助，借助各種社會養(yǎng)老資源，是居家養(yǎng)老不斷發(fā)展壯大的推動力。為此我們建立了基本生活服務(wù)資源招投標(biāo)制度，實施市場準(zhǔn)入加盟管理。建立了公共服務(wù)資源、志愿者服務(wù)資源整合制度，以項目或計劃形式注入居家養(yǎng)老服務(wù)。實現(xiàn)基本生活服務(wù)資源、公共服務(wù)資源、志愿者服務(wù)資源的有效整合和釋放。建立了財政、審計和老年志愿者監(jiān)督隊伍，確保財政資金的安全使用，確保公益服務(wù)組織履行服務(wù)承諾。

三、天津市西青區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”困境分析

盡管在新型居家養(yǎng)老模式上不斷在進行新的嘗試，但“虛擬養(yǎng)老院”還存在很多不足。

一是公辦和民辦養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)還不平衡，有幾個街鎮(zhèn)的養(yǎng)老機構(gòu)條件還較差。

二是依托社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)的力度還需要進一步加大。目前日間照料服務(wù)中心、助餐點建設(shè)還剛剛起步，網(wǎng)點還不多。要發(fā)展日間照料中心、助餐點也有一定難度，突出的是老社區(qū)日間照料中心用房難以解決。

三是居家養(yǎng)老服務(wù)面還不廣，目前主要集中在政府服務(wù)對象，對普通老人服務(wù)還需逐步拓展。

四是養(yǎng)老服務(wù)隊伍人員缺乏，專業(yè)化程度低、年齡偏大，提供多元化、個性化的服務(wù)還不夠多。

五是養(yǎng)老服務(wù)體系多元化程度不高，特別是民辦養(yǎng)老機構(gòu)發(fā)展不夠，從全區(qū)范圍來看，民辦養(yǎng)老院水平偏低。

四、天津市西青區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”的經(jīng)驗和啟示

養(yǎng)老模式和養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施建設(shè)歸根結(jié)底是要考慮本地區(qū)實際情況的，如此才能基本建立起與經(jīng)濟社會發(fā)展水平相適應(yīng)，與人口老齡化進程相符合的養(yǎng)老模式。從“虛擬養(yǎng)老院”建成以來，逐漸建成以居家養(yǎng)老為基礎(chǔ)、社區(qū)養(yǎng)老為依托、機構(gòu)養(yǎng)老為補充，資金保障和服務(wù)提供相匹配，政府主導(dǎo)、部門協(xié)同、社會參與、公眾互助，具有西青區(qū)特色的養(yǎng)老服務(wù)體系，讓老年人從老有所養(yǎng)向老有頤養(yǎng)、老有樂養(yǎng)發(fā)展。

一是制訂好養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)的規(guī)劃，發(fā)揮規(guī)劃引導(dǎo)作用。要繼續(xù)加強調(diào)查研究，為區(qū)委區(qū)政府出謀劃策，特別要對養(yǎng)老體系建設(shè)進行規(guī)劃，出臺政策建議，搞好制度設(shè)計，作出具體安排。

二是加大資金投入，確保養(yǎng)老服務(wù)的資金保障。資金保障是養(yǎng)老服務(wù)的基礎(chǔ)，要通過積極爭取政府投入、激勵社會投入等各種渠道來加強養(yǎng)老服務(wù)的資金保障。政府財政每年要安排戶籍人口60周歲以上老年人數(shù)每人每年不少于80元的標(biāo)準(zhǔn)用于養(yǎng)老服務(wù)事業(yè)，列入預(yù)算，用于政府養(yǎng)老服務(wù)建設(shè)項目、資助社會力量養(yǎng)老、建立養(yǎng)老服務(wù)補貼制度等。

三是積極探索符合太倉老人需要的養(yǎng)老模式，不斷完善和發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)體系。一是進一步積極發(fā)展機構(gòu)養(yǎng)老，確?！笆濉蹦┟壳先损B(yǎng)老床位數(shù)達(dá)到40張。二是進一步完善社區(qū)養(yǎng)老服務(wù)平臺建設(shè)，完善和發(fā)展社區(qū)日間照料中心網(wǎng)點，加大對日間照料中心建設(shè)的政策扶持力度，幫助解決實際問題。三是進一步健全居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)絡(luò)，加強服務(wù)隊伍，擴大服務(wù)對象，提高服務(wù)水平。四是進一步提高養(yǎng)老服務(wù)多元化程度，加大對民辦養(yǎng)老機構(gòu)的扶持力度。

四是加強養(yǎng)老服務(wù)隊伍建設(shè)，不斷提升養(yǎng)老服務(wù)的水平。要解決當(dāng)前養(yǎng)老服務(wù)隊伍人員缺乏、服務(wù)單一、水平較低的問題。首先要規(guī)范養(yǎng)老機構(gòu)建設(shè)，加強內(nèi)部管理，改善服務(wù)質(zhì)量，提高入住率。機構(gòu)養(yǎng)老要成為社會化養(yǎng)老的榜樣，起帶頭示范作用。其次要積極培養(yǎng)全社會養(yǎng)老服務(wù)隊伍，擴大服務(wù)隊伍的陣容，提高服務(wù)人員的素質(zhì)。再次要拓展服務(wù)內(nèi)容，從單純生活照料、家政服務(wù)擴展到康復(fù)護理、醫(yī)療保健、精神慰藉等服務(wù)，滿足不同層次老人的多元化服務(wù)需求。

本文為2017年度天津市黨校系統(tǒng)決策咨詢課題，“新型養(yǎng)老服務(wù)模式的發(fā)展和困境研究——以天津市西青區(qū)“虛擬養(yǎng)老院”為例”階段性成果，課題編號：DXXYXTJZ17-15。