李亞平+和震

摘 要：職業(yè)教育校企合作地方立法是區(qū)域內(nèi)校企合作有序開展的重要法律保障，對于推進我國職業(yè)教育校企合作制度化具有重要意義。文章概述了我國職業(yè)教育校企合作地方立法現(xiàn)狀，分析了較具典型性的職業(yè)教育校企合作地方法規(guī)文本，指出其在法律體系、評價體系、法案文本操作性等方面存在不足；進而在校企合作法律體系建設(shè)、科學化立法、法案文本等方面提出了建議，同時鼓勵各省市根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色、企業(yè)類型和專業(yè)大類、職業(yè)教育層次，進行差異化校企合作地方立法的探索。

關(guān)鍵詞：職業(yè)教育；政策；校企合作政策法規(guī)；地方立法

作者簡介：李亞平（1982-），女，河北承德人，《唐山學院學報》編輯，研究方向為職業(yè)教育政策；和震（1969-），男，河南焦作人，北京師范大學教育學部教授，博導(dǎo)，研究方向為職業(yè)教育理論與政策、比較職業(yè)教育、外國高等教育。

基金項目：唐山市社科聯(lián)項目“唐山市職業(yè)教育校企合作法律保障研究”（編號：TSSWSKL-008），主持人：李亞平。

中圖分類號：G710 文獻標識碼：A 文章編號：1001-7518（2017）25-0064-06

2010年7月《國家中長期教育改革與發(fā)展規(guī)劃綱要（2010-2020年）》明確提出“制定促進校企合作辦學法規(guī)，推進校企合作制度化。制定優(yōu)惠政策，鼓勵企業(yè)接受學生實習實訓(xùn)和教師實踐，鼓勵企業(yè)加大對職業(yè)教育的投入?！边@是第一次在國家教育改革的指導(dǎo)性政策文件中提出制定校企合作政策法規(guī)。2014年《國務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展現(xiàn)代職業(yè)教育的決定》要求推動加快修訂職業(yè)教育法，這也是重要的政策指引。2015年3月，全國人大常委會開展《職業(yè)教育法》執(zhí)法檢查工作，要求“必須發(fā)揮地方立法工作對職業(yè)教育改革發(fā)展的推動、引領(lǐng)和保障作用”。2016年教育部頒布《依法治教實施綱要（2016-2020年）》，要求“積極推動教育地方性法規(guī)規(guī)章建設(shè)，設(shè)立立法改革試點項目，鼓勵校企合作等教育法律規(guī)范尚存空白的領(lǐng)域先行先試，以教育立法推動教育改革，為全國性教育立法積累經(jīng)驗”。這些都是對地方探索職業(yè)教育校企合作法規(guī)的政策推動。

同時，地方政府為培養(yǎng)與本地區(qū)經(jīng)濟社會發(fā)展具有較高適切性的高技術(shù)技能人才，貫徹執(zhí)行國家提出的職業(yè)教育校企合作人才培養(yǎng)政策，重視加強職業(yè)教育校企合作的法制化建設(shè)，開啟了職業(yè)教育校企合作地方立法的探索之路。

一、職業(yè)教育校企合作地方立法概況

（一）總體情況

據(jù)不完全統(tǒng)計，截至2017年1月，共有17個省開展了校企合作立法工作{1}（詳見表1）。34個法律政策文件中，從名稱上看，8項命名為“意見”，4項命名為“促進條例”，其余22項則以“促進辦法”命名（為方便表述，“校企合作意見”“促進條例”“促進辦法”在后文均簡稱為“地方立法”）。從立法使用范圍看，省、直轄市、少數(shù)民族自治區(qū)立法9項；市級立法21項，縣、區(qū)立法4項。從頒布部門來看，《湖南省關(guān)于深入推進企業(yè)與職業(yè)院校合作辦學的若干意見》是由省經(jīng)信委、國資委、教育廳、人力資源與社會保障廳、財政廳、國稅局、地稅局聯(lián)合制定，《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》是北京市教育委員會、北京市交通委員會聯(lián)合制定頒布，3項是由教育局頒布外，其余都是由省或市或縣政府頒布。從文本體例上看，多數(shù)分章節(jié)制定，少數(shù)采用通篇聯(lián)排格式。

（二）34部地方立法中，較有代表性的是《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》及其配套法案和《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》

1.《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》是我國首例地方校企合作立法。2009年3月，寧波市政府頒布了《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》，《條例》共有24條，對以下六個方面內(nèi)容作了規(guī)定。第一，明確了政府指導(dǎo)、促進校企合作的工作機制。第二，明確職業(yè)院校在校企合作中的權(quán)利與義務(wù)。第三，鼓勵和強化企業(yè)社會責任的履行。第四，為校企合作提供資金支持。第五，建立實習學生意外傷害保險制度，企業(yè)和學校負有安全保障義務(wù)，統(tǒng)一辦理學生意外傷害保險，設(shè)立校企合作發(fā)展專項資金資助。第六，明確法律責任[1]?！秾幉ㄊ新殬I(yè)教育校企合作促進條例》是我國首例校企合作地方立法，對全國和其他省市的職業(yè)教育校企合作立法的制定有一定的借鑒意義。它第一次較為明確地界定了校企合作的基本含義，確定實行政府引導(dǎo)、院校主動、行業(yè)中介、企業(yè)參與的“四位一體”運行機制。對違反校企合作義務(wù)、損害校企合作主體的行為予以一定的責罰。對于指導(dǎo)和促進寧波市校企合作具有較強的指導(dǎo)和實踐意義。

但《條例》在實施過程中，也存在一定不足。主要表現(xiàn)在以下三方面：一是從法規(guī)條例內(nèi)容的編排上看，通篇沒有分章分節(jié)，未能對同一法律問題進行較集中、系統(tǒng)、完整的表述，易造成法律適用上的混亂，很大程度上影響了該法律的效力。二是從法律文本看，政府、企業(yè)各部門的職責中，沒有明確的獎勵辦法與問責措施，導(dǎo)致法律效力較為低下；對于統(tǒng)籌協(xié)調(diào)本地區(qū)校企合作的規(guī)劃、資源配置、經(jīng)費保障、督導(dǎo)評估等工作的職業(yè)教育聯(lián)席會議制度缺乏可操作性的細則，校企合作專項資金缺少相應(yīng)實施方案。三是從實施效果看，存在缺乏專門組織機構(gòu)進行行之有效的監(jiān)督與評價等問題，對企業(yè)的吸引力和約束力不足，無法緩解校企合作的學校熱、企業(yè)冷的“壁爐現(xiàn)象”。因此，為了進一步增加法案的操作性、效力，更好地為校企合作提供法律保障，在2009《條例》的基礎(chǔ)上，寧波市政府于2012年頒布了配套法案——《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例實施辦法》。

《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例實施辦法》對校企合作四主體的權(quán)責給予了更為清晰的界定；明確了職業(yè)教育聯(lián)席會議的職責；進一步明晰了學生的權(quán)利和保護，如實習期間工作環(huán)境、工資的規(guī)定；詳細規(guī)定了專項資金的具體使用范圍以及專項資金的分配采用申報制，以及可作為申報主體的職業(yè)教育、企業(yè)和行業(yè)組織應(yīng)該具備的條件等?？梢?，《實施辦法》是對《促進條例》的細化、有力補充，是寧波市深度開展校企合作的有力保障。endprint

2.《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》是我國第一部行業(yè)性地方性校企合作立法。《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法》是于2011年北京市教育委員會、北京市交通委員會聯(lián)合制定，適用于北京市交通行業(yè)企業(yè)與交通類職業(yè)院校的校企合作。該辦法強調(diào)發(fā)揮交通職教集團、交通行業(yè)協(xié)會、交通部門、教育部門的作用，強調(diào)校企合作應(yīng)當遵循自愿協(xié)商、優(yōu)勢互補、利益共享的原則，堅持以需求和就業(yè)為導(dǎo)向，實現(xiàn)生產(chǎn)（運營）、教學、科研相結(jié)合，產(chǎn)業(yè)鏈和教育鏈、產(chǎn)品鏈和教學鏈的深度融合[2]。

行業(yè)組織在職業(yè)教育人才培養(yǎng)方面的指導(dǎo)與參與具有不可替代性，它能夠更好指導(dǎo)專業(yè)教學標準、課程標準、雙師型教師培養(yǎng)方案、學生實習實訓(xùn)。該辦法的實施是充分調(diào)動行業(yè)協(xié)會力量的典范，對其他行業(yè)協(xié)會積極參與校企合作、制定相應(yīng)的規(guī)章制度有一定的借鑒意義。但是受立法主體和立法內(nèi)容的限制，該規(guī)章在使用范圍上具有一定局限性，行業(yè)組織的指導(dǎo)作用、保護參與主體的權(quán)利、獎懲措施，以及法律效力都有待進一步加強。

二、職業(yè)教育校企合作地方立法問題分析

職業(yè)教育校企合作地方立法是現(xiàn)代職業(yè)教育治理體系的重要組成部分，為校企合作的健康、有序發(fā)展提供較好的法律保障，對其他地方性校企合作法規(guī)的出臺具有一定的借鑒意義，也對國家出臺職業(yè)教育校企合作法案具有較好的咨詢作用。文本內(nèi)容上，無論采用何種體例編寫的地方立法，都對以下主要方面做了規(guī)定。一是對參與校企合作的相關(guān)利益主體——職業(yè)學校、企業(yè)、各級相關(guān)政府機構(gòu)和行業(yè)組織的職責進行了規(guī)定。二是運用經(jīng)濟手段，主要是通過設(shè)立校企合作專項資金，對參與校企合作企業(yè)實行稅收方面的優(yōu)惠等措施，對企業(yè)和學校給予一定的保障。三是法律責任方面，對于校企合作過程中的失責問題，給以一定的責罰規(guī)定。但總體來看，在以下方面校企合作地方立法存在著不足。

一是法律體系不完善，上位法案缺乏，地方立法數(shù)量少，法律效力弱。迄今，只有1996年實施的《職業(yè)教育法》，而與它配套的《職業(yè)教育校企合作促進條例》尚未出臺，這就使得各省市在校企合作立法方面缺少依據(jù)，立法難度加大。從地域上看，17個省頒布的34項校企合作地方立法，只有9個是省、直轄市或自治區(qū)制定的相關(guān)法律，立法率低。名稱上，只有4項以《條例》命名，占總地方立法的11.8%，其余則以《促進辦法》或《意見》命名，法律效力低下。因從法律術(shù)語角度看，“條例”是法的代表形式，須人人遵守，違法必究。而“辦法”是法規(guī)性的公文，與“條例”相比，法律效力大打折扣。

二是校企合作評價監(jiān)管機制不健全。我國的職業(yè)院校與企業(yè)分別歸屬于教育行政部門和行業(yè)主管部門管理，而學校工作中的“人”“財”“物”又分別屬于不同的行政部門管理[3]。這就使得校企合作各事務(wù)、環(huán)節(jié)缺乏有效的銜接與溝通。沒有一個管理部門能夠完全統(tǒng)籌安排、協(xié)調(diào)管理校企合作項目，并對合作項目進行過程管理。當前，部分省市雖然立法進行一定的“管辦評分離”的探索，但是法規(guī)的操作性和協(xié)調(diào)性不夠，無法推動校企深度合作。

三是校企合作立法文本缺乏細則，操作性有待加強。首先，雖然文本對參與校企合作的政府、職業(yè)院校、企業(yè)、行業(yè)組織的職責均給以一定的規(guī)定，但細化、準確程度不夠，籠統(tǒng)的原則性話語較多，針對性較弱，操作性不足，這就造成對各主體的約束力、考核績效評定帶來諸多困難。比如《唐山市職業(yè)教育校企合作促進辦法》第二章關(guān)于職業(yè)院校的責任中，未對頂崗實習學生的報酬、具體工作種類和工作時間進行規(guī)定，無法保障學生在企業(yè)實習的時間與效果；第三章企業(yè)的責任規(guī)定，未能明確規(guī)定減免稅種、減免比例、具體條件等內(nèi)容，使得利潤依賴性企業(yè)參與校企合作的積極性不足[4]。其次，雖然大多數(shù)法律文本都對“校企合作專項資金”予以規(guī)定，如《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》就對校企合作專項資金的使用范圍制定了操作性較強的八條規(guī)定，這可以算是對“校企合作專項資金”使用的示范、模板。但相關(guān)規(guī)定還有諸多不妥之處。如校企合作專項經(jīng)費的撥款額度不夠明確，無法保障校企合作經(jīng)費的穩(wěn)定和連續(xù)性；且校企合作專項資金的使用缺乏明確、嚴厲的責任懲罰，無法保障資金的使用安全。再次，對于追求利潤、效益的企業(yè)來說，激勵企業(yè)參與校企合作的優(yōu)惠政策不足，難以解決學校熱、企業(yè)冷的壁爐現(xiàn)象。如2009年《寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例》規(guī)定：對企業(yè)按合作協(xié)議，支付學生在企業(yè)實習的報酬、人身安全保險費用、學生實習和教師實踐活動有關(guān)的住宿、耗材、技術(shù)指導(dǎo)和管理人員補貼等有關(guān)費用，按稅法有關(guān)規(guī)定，在相關(guān)稅種稅前扣除[5]。我國的稅務(wù)部門按層次分為國稅和地稅，這兩個層級的稅法如何進行優(yōu)惠、減免、統(tǒng)籌，未做詳細、明確的規(guī)定，導(dǎo)致操作性不足。責任追究方面，雖然涉及了校企合作各個主體的責任，但是缺少對于損害學生利益的責任追究，無法保障學生的利益，更不利于充分調(diào)動學校和企業(yè)參與校企合作的積極性。

三、對職業(yè)教育校企合作地方立法的建議

（一）完善職業(yè)教育校企合作立法

呼吁國家加快修訂《職業(yè)教育法》，頒布其下位法《職業(yè)教育校企合作促進條例》，用以指導(dǎo)各省市制定或完善校企合作法案，使校企合作有法可依。同時，建議各省市加快校企合作立法進程，制定具有較高法律效力的政策，推進校企合作有效開展。

（二）做好職業(yè)教育校企合作相關(guān)部門的統(tǒng)籌工作，進行科學化、民主化立法

首先，教育行政部門應(yīng)該具有更大的統(tǒng)籌權(quán)，最大限度地處理好職業(yè)教育方方面面的關(guān)系，使“人”“財”“物”達到良好、和諧運行。同時注意處理好教育部門與行業(yè)管理部門、企業(yè)的關(guān)系，進行無障礙交流，培養(yǎng)符合行業(yè)標準的人才。其次，將管理權(quán)下放，充分發(fā)揮地方政府的主動權(quán)，使其根據(jù)地方經(jīng)濟社會發(fā)展特點，培養(yǎng)具有較高適切性的人才。最后，基于大數(shù)據(jù)時代，采集數(shù)據(jù)的便捷性，應(yīng)充分采集職業(yè)院校參與校企合作，如經(jīng)費、學生頂崗實習、雙師型教師、實踐教學企業(yè)等方面數(shù)據(jù)，企業(yè)參與校企合作的經(jīng)費、優(yōu)惠政策等信息，政府的經(jīng)費撥付、行會組織的引導(dǎo)協(xié)調(diào)、以及職業(yè)教育聯(lián)誼會等部門的相關(guān)信息，對數(shù)據(jù)進行科學合理的分析，然后進行省別、市別間的各種比較分析，從而制定出更為科學有效的校企合作政策。而政策制定的前提就是要切實建設(shè)高水平的職業(yè)教育研究隊伍，提高政策咨詢與決策水平，適時啟用第三方機構(gòu)輔助監(jiān)督、評價校企合作。endprint

（三）規(guī)則細化，加強法律文本的操作性

1.從校企合作主體出發(fā)，厘清各自職責與相互關(guān)系。第一，明確、細化職業(yè)院校的責任，充分發(fā)揮職校的主體作用，提高職教人才培養(yǎng)質(zhì)量。具體需要細化教學活動、教師、學生方面的規(guī)定：一是職業(yè)院校應(yīng)積極主動與行業(yè)、企業(yè)溝通，聯(lián)合制定出專業(yè)培養(yǎng)方案。二是認真做好專業(yè)課教師的培養(yǎng)深造工作，讓專業(yè)課教師真正深入到行業(yè)、企業(yè)了解相關(guān)專業(yè)的生產(chǎn)活動、最新動態(tài)，及時掌握企業(yè)需求，促使人才培養(yǎng)與企業(yè)有效對接。三是根據(jù)2016年國務(wù)院頒布的《職業(yè)學校學生實習管理規(guī)定》，制定詳細的學生頂崗實習細則。第二，細化企業(yè)的責任，保障企業(yè)的利益，增加企業(yè)參與校企合作的吸引力。一是以《條例》形式規(guī)定、細化合作企業(yè)認真履行職責，依據(jù)《職業(yè)學校學生實習管理規(guī)定》，認真接納職業(yè)院校對口專業(yè)學生實習和教師實踐，并按實習實踐活動的有關(guān)規(guī)定要求提供實習場地、設(shè)施設(shè)備，做好崗前培訓(xùn)、安全教育，提供勞動保護，并按規(guī)定要求安排學生的頂崗實習實踐活動。二是用經(jīng)濟手段為企業(yè)參與校企合作提供保障。設(shè)立專項資金用于學生頂崗實習過程中出現(xiàn)的殘次品、傷殘事故處理，免去企業(yè)使用頂崗學生的后顧之憂。細化落實企業(yè)稅收優(yōu)惠政策，明確規(guī)定減免稅種、減免比例、具體條件等內(nèi)容，吸引企業(yè)實現(xiàn)合作共贏。第三，明確政府權(quán)限、發(fā)揮其主導(dǎo)作用，調(diào)動行業(yè)參與、發(fā)揮指導(dǎo)作用。各級政府應(yīng)該切實負責統(tǒng)籌、協(xié)調(diào)、引導(dǎo)校企合作各方力量，推動校企合作發(fā)展。尤其需要政府來組織、協(xié)調(diào)各相關(guān)部門力量共同支持校企合作的發(fā)展。象河南省政府一樣，設(shè)立由省教育廳、人力資源社會保障廳、發(fā)展改革委、財政廳、省政府國資委、省工業(yè)和信息化廳、商務(wù)廳等部門和部分行業(yè)協(xié)會、企業(yè)、職業(yè)院校參加的職業(yè)教育校企合作促進委員會，具體負責全省職業(yè)教育校企合作工作[6]。同時，充分發(fā)揮行業(yè)組織的作用，及時了解最新行業(yè)動態(tài)，調(diào)整人才培養(yǎng)方案，培養(yǎng)具有高適切性的人才。

2.細化責任追究條例，保護校企合作主體的利益，加強對違規(guī)者的懲戒性。具體來看，細化人身安全、經(jīng)濟處罰兩個方面的責任追究。人身安全方面，對在實習實訓(xùn)期間造成安全事故負有責任的職業(yè)院校教師、學生和企業(yè)職工，由職業(yè)院?；蚱髽I(yè)給予批評教育或處分。因故意或重大過失造成安全事故或重大經(jīng)濟損失的，職業(yè)院校或企業(yè)承擔賠償責任后，可以向有關(guān)責任人員追償。沒有人為責任的安全事故，可以啟動頂崗實習專項資金，減少企業(yè)、學校的損失[7]。經(jīng)濟處罰方面，職業(yè)院校瞞報或虛報材料，獲得相關(guān)部門的補助或獎勵，相關(guān)部門追回已發(fā)放的補助或獎勵，并給予相關(guān)責任人一定的行政處罰；對于企業(yè)來說，企業(yè)瞞報或虛報材料，獲得稅收優(yōu)惠的，由稅務(wù)部門依法追繳，且五年內(nèi)不得申請校企合作專項資金。

3.細化校企合作專項資金使用方案，為校企合作提供一定的經(jīng)濟保障。明確、細化專項資金使用范圍，制定詳細的撥款標準，通過精確計算、確認資金的投放額度，科學管理資金以便為校企合作提供經(jīng)濟支持。對專項資金使用方案進行公示，撥款和結(jié)果要公開、公示。對專項資金的使用情況，進行考核評估，并將考核結(jié)果作為下一年度資金撥發(fā)的參考。其次，設(shè)立學生頂崗實習專項資金，充分保障學生的定崗實習活動，提高企業(yè)參與職業(yè)院校實踐活動的積極性，切實提高學生的實踐能力。而專項資金使用規(guī)定也可由各省市制定的相應(yīng)細則單獨予以規(guī)定。

（四）進行差異化校企合作政策法規(guī)的探索

一是根據(jù)企業(yè)類型探索制定差異化校企合作政策。在多樣化的校企合作類型中，并非所有類型的企業(yè)都是積極參與校企合作。因此，可以依據(jù)企業(yè)類型和企業(yè)所需要人力資本的特點，對企業(yè)參與校企合作制定不同的引導(dǎo)政策。一般而言，知識依賴型的企業(yè)，車間作業(yè)風險性較高且參與校企合作意愿較低，對于此類企業(yè)，政府對企業(yè)參與校企合作可以采取引導(dǎo)、非強制性的政策；體力依賴型企業(yè)，或者車間工作風險性較低的企業(yè)，參與校企合作的積極性很高，但是此類企業(yè)的一線工作只是簡單的重復(fù)勞動、知識技術(shù)含量低，人才培養(yǎng)質(zhì)量提高有限，在政策上可以減少或者不鼓勵與這類企業(yè)合作。

二是根據(jù)區(qū)域經(jīng)濟發(fā)展特色，依專業(yè)大類，進行將相關(guān)行業(yè)主管部門作為校企合作主管部門的探索。鑒于職業(yè)教育鮮明的行業(yè)屬性，可以參照《北京市交通行業(yè)職業(yè)教育企業(yè)合作暫行辦法》，考慮將專業(yè)大類的相關(guān)行業(yè)主管部門作為校企合作的主要管理機構(gòu)，對校企合作的各個方面進行統(tǒng)籌規(guī)定，并由其進行校企合作的督導(dǎo)、評估。

三是根據(jù)職業(yè)教育層次，探索中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育校企合作分開立法。中等職業(yè)教育和高等職業(yè)教育才培養(yǎng)目標不同，人才培養(yǎng)方案也各有側(cè)重，再加上中高職學生在心里和生理上的差異，這就使得中高職院校在校企合作，尤其是學生實習、實訓(xùn)方面存在較大的差異，因此可以針對中高職校企合作特點，進行更有針對性的立法嘗試。

注釋：

{1}本文所述職業(yè)教育校企合作立法是指各省、市、縣制定的以職業(yè)教育校企合作為主要內(nèi)容的專門政策文件。

參考文獻：

[1][5]寧波市職業(yè)教育校企合作促進條例[EB/OL].http：//www.tech.net.cn/web/articleview.aspx？cata_id=N183&id=20120110124701067.

[2]北京市交通行業(yè)職業(yè)教育校企合作暫行辦法[EB/OL].http：//www.jyb.cn/info/dfjyk/201110/t20111013_457702.html.

[3]徐涵，周樂瑞，等.改革開放以來我國職教校企合作政策的回顧與思考[J].職教論壇，2013（31）.

[4]唐山市職業(yè)教育校企合作促進辦法[EB/OL].http：//law.lawtime.cn/d689379694473.html.

[6]河南省人民政府關(guān)于印發(fā)河南省職業(yè)教育校企合作促進辦法（試行）的通知[EB/OL].http：//www.henan.gov.cn/zwgk/system/2012/05/10/010306556.shtml.

[7]上虞市職業(yè)教育校企合作促進辦法[EB/OL].http：//www.docin.com/p-1449540343.html.

責任編輯 劉揚軍endprint