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        法制副校長制度的理論初探

        2017-11-14 20:55:40黃祥瑞管其位
        法制與社會(huì) 2017年30期
        關(guān)鍵詞:綜合治理法治教育副校長

        黃祥瑞+管其位

        摘 要 在依法治國、依法治校的背景下,中小學(xué)法治教育的必要性日益凸顯。我國自上世紀(jì)90年代起,就長期存在一種法制副校長制度,專事于中小學(xué)的法制工作。該制度運(yùn)行多年,散見于報(bào)端與地方各級(jí)政府規(guī)范性文件,學(xué)界對(duì)其研究甚少。本文即從法制副校長制度出發(fā),溯及其起源,概括其發(fā)展,結(jié)合當(dāng)前各地實(shí)踐、相關(guān)政策文件與學(xué)界僅有研究,對(duì)其進(jìn)行理論層面的探究與界定。

        關(guān)鍵詞 法制 副校長 法治教育 綜合治理

        作者簡介:黃祥瑞、管其位,華中師范大學(xué)法學(xué)院。

        中圖分類號(hào):G647 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼:A DOI:10.19387/j.cnki.1009-0592.2017.10.371

        法制副校長制度作為我國全面推進(jìn)依法治國、全面開展法治教育的重要手段,自上個(gè)世紀(jì)末誕生以來即在中小學(xué)的法治教育領(lǐng)域中發(fā)揮了重要作用。但令人遺憾的是,目前為止,學(xué)界有關(guān)于法制副校長的學(xué)術(shù)性研究探討資料不是很多,并且分散于各類報(bào)刊雜志中,多為地方經(jīng)驗(yàn)、政策總結(jié),全面的、具有理論深度的研究鮮有發(fā)表。鑒于法制副校長制度的重要意義與廣闊發(fā)展前景,對(duì)其進(jìn)行系統(tǒng)的研究和理論的構(gòu)建必不可少。

        一、 法制副校長制度的歷史梳理

        關(guān)于法制副校長制度的起源,實(shí)踐中眾說紛紜,學(xué)界也尚未給出定論。通過查找、研究文獻(xiàn)及相關(guān)文件,筆者對(duì)法制副校長制度的形成與發(fā)展歷史進(jìn)行了梳理,并劃分為三個(gè)階段:

        (一)展露雛形

        1995年,在國家教委、中央綜治委辦公室、司法部聯(lián)合起草的《關(guān)于加強(qiáng)學(xué)校法治教育的意見》頒發(fā)后,地方各級(jí)相關(guān)單位對(duì)中小學(xué)法治教育建設(shè)進(jìn)行了許多有益的、具有開創(chuàng)性的、有中國特色和地方特色的探索。

        1996年7月,廣東省陽江市首創(chuàng)從當(dāng)?shù)卣ú块T如法院、檢察院、公安局等單位中選派干部到本地中小學(xué)校擔(dān)任兼職法制副校長的措施,這一創(chuàng)舉也是可考的、最早的法制副校長制度的起源與原型。很快,這種針對(duì)中小學(xué)生的法治教育、法治治理新模式得到了廣東省委的認(rèn)可并在全省范圍內(nèi)進(jìn)行推廣。其他省市也紛紛參照設(shè)立,進(jìn)而引起了國家的重視。

        (二)正式建立

        2000年,中央頒布《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》,明確要求各地方應(yīng)“改進(jìn)學(xué)校法治教育工作,配齊配強(qiáng)中小學(xué)校兼職法制副校長”,并就法制副校長的定位、功能做出相應(yīng)的規(guī)范。由此,法制副校長制度獲得了中央層面的認(rèn)可并以中央文件的形式進(jìn)一步推廣。

        2002年頒布的《教育部、司法部、中央綜治辦、共青團(tuán)中央關(guān)于加強(qiáng)青少年學(xué)生法治教育工作的若干意見》中將“完善兼職法制副校長和法制輔導(dǎo)員制度”作為進(jìn)一步加強(qiáng)和推進(jìn)青少年學(xué)生法治教育工作科學(xué)化、制度化、規(guī)范化建設(shè)的基本要求。

        2003年,六部委聯(lián)合頒發(fā)《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長職責(zé)和選聘管理工作的意見》。這是第一份直接以“法制副校長”冠名的中央文件,更是從制度層面對(duì)法制副校長制度進(jìn)行的一次完整的規(guī)定和規(guī)范。從政策文件層面上來講,全國范圍內(nèi)的法制副校長制度正式建立起來了。

        (三)全面鋪開

        此后,多部委都十分重視法制副校長制度的重要意義。例如:2008年教育部發(fā)布《做好2008年學(xué)校安全隱患排查治理工作的通知》,強(qiáng)調(diào)了對(duì)中小學(xué)兼職法制副校長(輔導(dǎo)員)的聘用情況的檢查是全面排查治理學(xué)校安全隱患的一個(gè)重要方面。2010年司法部發(fā)布《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)學(xué)校及周邊治安綜合治理法制宣傳教育工作的通知》,指出要充分發(fā)揮中小學(xué)校法制副校長(輔導(dǎo)員)的作用,加強(qiáng)法制副校長的業(yè)務(wù)培訓(xùn),提高其法治教育能力和水平。2012年教育部發(fā)布《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》,要求各地規(guī)范法制副校長的選聘標(biāo)準(zhǔn)和要求,探索利用社會(huì)資源和力量,加強(qiáng)學(xué)校安全管理、開展法治和其他有針對(duì)性的教育教學(xué)活動(dòng),改善學(xué)校周邊環(huán)境。

        在地方實(shí)踐層面,2000年后,法制副校長制度在很多地方就已經(jīng)落地開花、廣泛實(shí)施。據(jù)悉,邵陽、廣州等地,百分之九十五以上的中小學(xué)校在2000年前后都已配備兼職法制副校長。即使一些比較偏遠(yuǎn)落后的地區(qū),如云南省普洱市、楚雄州等在2010年左右基本也全面落實(shí)了法制副校長制度。地方立法層面,2007年,廣東省通過頒行《廣東省法制宣傳教育條例》這一地方法規(guī)使法制副校長制度以地方立法的方式確定下來。

        二、法制副校長制度的內(nèi)涵界定

        到底什么是法制副校長制度?目前來看,學(xué)界還沒有一個(gè)統(tǒng)一的、全面的定義。筆者在此通過對(duì)該制度的內(nèi)容、作用及政策文件的研究,給出一個(gè)相對(duì)完整的定義。

        法制副校長制度包括法制副校長制度運(yùn)行的組織領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、法制副校長的選聘、法制副校長開展法治教育工作的內(nèi)容、形式和手段以及法制副校長的考核和獎(jiǎng)懲措施等多個(gè)方面。

        根據(jù)中央綜治委、教育部、公檢法司等多部委的多份文件指出,法制副校長一般來自于地方各級(jí)政法部門。2000年印發(fā)的《中央社會(huì)治安綜合治理委員會(huì)關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)預(yù)防青少年違法犯罪工作的意見》又特別指出“選派優(yōu)秀干警到中小學(xué)校任兼職法制副校長(輔導(dǎo)員)”。而在多年的實(shí)踐操作過程中,法制副校長的主體來源范圍進(jìn)一步擴(kuò)大,不再局限于政法系統(tǒng),更多的社會(huì)力量逐漸參與進(jìn)來,如律師、專業(yè)學(xué)者、離退休的老干部等,甚至有從事安保工作的學(xué)生家長也自發(fā)組織起來為學(xué)生所在學(xué)校提供法治教育等服務(wù)。

        中央綜治委2003年印發(fā)的《關(guān)于規(guī)范兼職法制副校長職責(zé)和選聘管理工作的意見》將法制副校長的職責(zé)分為六類,概括起來分別是:協(xié)助學(xué)校開設(shè)針對(duì)性法治教育課程;加強(qiáng)學(xué)校安全工作,消除隱患;掌握并報(bào)告學(xué)校周邊地區(qū)的治安動(dòng)向,整頓并維護(hù)學(xué)校周邊地區(qū)的治安秩序;配合有關(guān)部門處理涉校案件;完善“三位一體”法治教育機(jī)制以及其他綜合治理工作等。教育部2012年印發(fā)的《全面推進(jìn)依法治校實(shí)施綱要》也提到法制副校長的工作內(nèi)容有:“加強(qiáng)學(xué)校安全管理、開展法制和其他有針對(duì)性的教育教學(xué)活動(dòng),改善學(xué)校周邊環(huán)境”。endprint

        由此,綜合相關(guān)文件、學(xué)界當(dāng)前的理論研究與實(shí)踐中的實(shí)際做法,筆者給法制副校長制度下一個(gè)定義:法制副校長制度是指地方主管部門從地方政法機(jī)關(guān)及其他相關(guān)社會(huì)組織中選派法官、檢察官、公安干警、律師等法制工作者到中小學(xué)校任兼職法制副校長,并接受學(xué)校所在地基層教育、司法等部門的指導(dǎo),參與中小學(xué)校的法治教育工作、為學(xué)校提供法律援助和校園及其周邊綜合治理工作的一種制度。

        三、法制副校長制度的意義

        (一) 依法治國與依法治校的必然要求

        2014年十八屆四中全會(huì)審議通過了《關(guān)于全面推進(jìn)依法治國若干重大問題的決定》,明確提出以依法治國作為時(shí)代主題,對(duì)建設(shè)中國特色社會(huì)主義法治體系、建設(shè)社會(huì)主義法治國家作出全面部署,并且首次明確指出“把法治教育納入國民教育體系,從青少年抓起,在中小學(xué)設(shè)立法治知識(shí)課程”。教育部、司法部、全國普法辦聯(lián)合制訂《青少年法治教育大綱》,將法治教育的目標(biāo)定位、原則要求和實(shí)施路徑等納入國民教育體系。同時(shí),建設(shè)社會(huì)主義法治國家的宏偉目標(biāo),也對(duì)加強(qiáng)和改善青少年法治教育提出了現(xiàn)實(shí)而迫切的要求。

        全面推進(jìn)依法治國,建設(shè)社會(huì)主義法治國家的主旋律奏響了當(dāng)今中國的時(shí)代最強(qiáng)音。法治教育作為依法治國方略全面實(shí)施的重點(diǎn)之一,針對(duì)中小學(xué)法治教育的務(wù)實(shí)之措——法制副校長制度,也就具有了極大的建設(shè)性意義,適應(yīng)了依法治國與依法治校的基本要求。

        (二)我國突出的未成年人法制問題的現(xiàn)實(shí)需求

        目前我國中小學(xué)法制問題突出,主要表現(xiàn)在三個(gè)方面:校園欺凌、未成年人遭受不法侵害和未成年人犯罪。

        1. 校園欺凌

        根據(jù)由中國人民大學(xué)進(jìn)行的中國教育追蹤調(diào)查2014年至2017年間的數(shù)據(jù)顯示:我國中小學(xué)校里廣泛存在各種程度的欺凌現(xiàn)象,其中言語形式的欺凌發(fā)生率最高,有49.6%的初中生受到過言語形式的校園暴力。其次是社交欺凌,37.7%的初中生承認(rèn)他們?cè)趯W(xué)校經(jīng)歷過被同學(xué)故意孤立和排斥。最后,最直接的身體暴力也并不少見,19.1%的初中生在校園中遭受過身體暴力。另外,網(wǎng)絡(luò)暴力作為校園欺凌的一種新形態(tài),其發(fā)生率也達(dá)到了14.5%。在遭到校園暴力后,大部分學(xué)生選擇沉默而非反抗,但校園欺凌對(duì)他們生理心理上所造成的創(chuàng)傷已經(jīng)形成,無法磨滅。校園暴力更為嚴(yán)重的后果是直接危害學(xué)生的生命健康權(quán),近年來在校學(xué)生因不堪校園暴力而輕生的案件頻繁發(fā)生,理應(yīng)引起社會(huì)對(duì)校園欺凌更大的關(guān)注。

        2. 未成年人遭受不法侵害

        據(jù)女童保護(hù)組織一項(xiàng)不完全統(tǒng)計(jì)顯示,2013年至2015年間,現(xiàn)于報(bào)端的性侵女童案件就已達(dá)近千起,受害者超1700人,而出于各種原因未能曝光的案件更是數(shù)量驚人。根據(jù)中科院2016年發(fā)布的《人道主義行動(dòng)中兒童保護(hù)的最低標(biāo)準(zhǔn)》顯示,我國針對(duì)未成年人的不法侵害依舊猖獗。我國留守兒童,由于父母不在身邊,非常容易受到不法勢(shì)力的侵害。調(diào)查顯示,一億留守兒童中近七分之一遭受過身體侵害,百分之四以上的女童受到過性侵害。

        3. 未成年人犯罪

        留守兒童數(shù)量的激增,帶來的不僅僅是未成年人遭受不法侵害比例的增加,同時(shí)由于親情和教育的缺乏,我國的青少年犯罪現(xiàn)象也在增加,呈現(xiàn)出年輕化、暴力化和團(tuán)伙化的趨勢(shì)。據(jù)最高檢、最高法公布的資料顯示,2009年至2011年期間,我國每年處理的不滿16周歲的未成年罪犯數(shù)量占當(dāng)年判處未成年罪犯總數(shù)的比例基本穩(wěn)定在12.5%左右。但自2012年以來,這一比率呈現(xiàn)逐年上升趨勢(shì),至2014年,該比率已經(jīng)攀升至19.82%。同時(shí),近年來我國未成年人實(shí)施的暴力傷害案件,如故意傷害、搶劫、強(qiáng)奸等犯罪在比例上逐步上升。

        日益突出的未成年人法制問題對(duì)我國中小學(xué)法治教育、法治治理提出了迫切的要求。這種現(xiàn)實(shí)需求為法制副校長制度在全國范圍內(nèi)的全面覆蓋和迅猛發(fā)展提供了土壤。法制副校長制度在成立之初本著的提高未成年人法治意識(shí)、加強(qiáng)學(xué)生法治教育目的,與我國當(dāng)前嚴(yán)峻的未成年人涉案形勢(shì)相契合。

        (三)法制副校長制度在實(shí)踐中發(fā)揮了良好的效果

        從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)看,法制副校長制度的實(shí)施比較到位。雖然沒有全國范圍內(nèi)的完整調(diào)查,但根據(jù)多地發(fā)布的地方性調(diào)查報(bào)告來看,我國的大部分地區(qū)的大部分中小學(xué)校都已配齊法制副校長。很多地方還對(duì)法制副校長制度進(jìn)行改良創(chuàng)造,例如湖北的“一校一警”制度、河南的“一校一法官”制度等,都是結(jié)合法制副校長制度和本地的實(shí)際情況進(jìn)行的大膽改革,都取得了較好的效果。

        法制副校長制度的實(shí)施帶來的良好效果是顯而易見的,一線政法工作人員深入到中小學(xué)校進(jìn)行法治教育、協(xié)助綜合治理,對(duì)學(xué)生的法治教育水以及中小學(xué)的綜合治理產(chǎn)生了良好的促進(jìn)作用。北京、廣東、河南等地,法制副校長制度實(shí)施十多年來,除了基本的上法治課,還產(chǎn)生了模擬法庭、討論案例、參觀法院、旁聽庭審、編排法治情景劇、制作法治動(dòng)漫等等這樣的新形式。通過寓教于樂的教育,中小學(xué)生的法學(xué)知識(shí)、法律素養(yǎng)、法治意識(shí)普遍得到了提升。在海淀區(qū)等地,有數(shù)據(jù)顯示當(dāng)?shù)氐奈闯赡耆朔缸锫试诜ㄖ聘毙iL制度實(shí)施后普遍下降,校園周邊的治安狀況也得到了明顯改善。

        以上,筆者梳理了法制副校長制度的起源和發(fā)展歷史,界定了法制副校長制度的內(nèi)涵和外延,闡述了法制副校長制度的必要性、重要性和科學(xué)性。筆者希望藉此能夠?yàn)槲覈ㄖ聘毙iL制度的理論研究開辟道路、填補(bǔ)空白,為我國中小學(xué)生法治教育添磚加瓦、做出貢獻(xiàn)。由于篇幅有限,本文在此不再贅述,筆者將在接下來的文章中結(jié)合地方實(shí)踐調(diào)研對(duì)法制副校長制度進(jìn)行進(jìn)一步的研究與探討。

        參考文獻(xiàn):

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        [2]肖大興、呂天甫.中小學(xué)法制副校長工作現(xiàn)狀及經(jīng)驗(yàn)探析.教學(xué)與管理.2014(10).

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        [5]蔡劍興.中小學(xué)兼職法制副校長工作的幾點(diǎn)思考——兼談當(dāng)前中小學(xué)法治教育.教學(xué)與管理.2006(9).endprint

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