李佳蕊

摘 要 戶籍管理，是依據(jù)法律收集確認(rèn)本國住戶的居民身份、地址和親屬關(guān)系等關(guān)于人口方面的基本信息的國家行政管理。戶籍管理不僅是一種具有一定強制性的國家行政管理，還是國家的一項基礎(chǔ)行政工作，是其他社會管理以及行政管理的基礎(chǔ)。我國的戶籍管理目前由公安機(jī)關(guān)主管，是一項重要的治安業(yè)務(wù)和重要的公安基層基礎(chǔ)工作。黨的十八大以后，以習(xí)近平同志為核心的黨中央，強調(diào)全面深化改革新部署，指出政府要轉(zhuǎn)變職能，并做到簡政放權(quán)管理和優(yōu)化服務(wù)相結(jié)合。黑龍江省積極響應(yīng)號召，推進(jìn)城鎮(zhèn)化進(jìn)程，自2015年11月1日起，在黑龍江省取消了對農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口的劃分，建立了城鄉(xiāng)統(tǒng)一登記的戶口制度。

關(guān)鍵詞 “放管服” 戶籍制度 戶籍制度管理

一、國內(nèi)外研究現(xiàn)狀

（一）國外研究現(xiàn)狀

在現(xiàn)行的戶籍管理制度下，國外的研究學(xué)者們對我國戶籍管理的研究成果比較少，下面是筆者找到的和我國戶籍管理相關(guān)的研究。

Wang Fei-Ling強調(diào)戶口的制度排斥功能和社會控制功能，認(rèn)為“中國戶籍制度對中國獨特的發(fā)展有重大貢獻(xiàn)：我國沒有完成劉易斯說的轉(zhuǎn)型期的時候，戶籍制度一定程度上保障了我國經(jīng)濟(jì)的迅速增長和社會政治穩(wěn)定”。Shields的研究認(rèn)為，在戶籍管理中應(yīng)該將戶口類型進(jìn)行劃分，不同類型的戶口影響該戶籍身份下的人進(jìn)城就業(yè)所獲得的崗位，不同的崗位可以獲得不同的收入，這是因為戶口類型一定程度上決定了政府及全社會的認(rèn)同力。Solinger提出“城市公共物品制度（urban public goods regime）”的概念，認(rèn)為城市公共物品制度在很大程度上與國家計劃體制有關(guān)，在國家計劃體制的基礎(chǔ)之上建立了城市公共物品制度。T.LIU基于“五普”和“六普”的數(shù)據(jù)對我國流動人口空間格局的演變等進(jìn)行了分析，結(jié)果表明從空間范圍來看，流動的人口穩(wěn)定性較強，流動人口主要集中在沿海城市群中，如長三角、珠三角等，但不同城市群具有不同的內(nèi)部空間結(jié)構(gòu)。

（二）國內(nèi)研究現(xiàn)狀

關(guān)于戶籍制度改革研究：

第一，黃仁宗提出通過戶籍制度改革，建立相應(yīng)的戶籍管理制度，采用國際通用標(biāo)準(zhǔn)，消滅現(xiàn)有的指標(biāo)控制機(jī)制，最大限度地保障人們自由遷徙的權(quán)利，從而為戶籍制度改革找到正確的方向。

第二，姚秀蘭的研究中，分析了戶籍管理的內(nèi)涵，指出我國戶籍制度具有“社會分割性、二元強化性、等級性、世襲性、可交易性、超穩(wěn)定性和功能多元性（多功能復(fù)合型）”等基本特征。

第三，李健和的研究中，將戶口和戶籍做了明確的定義與分析，認(rèn)為戶籍管理不僅是一種具有一定強制性的國家行政管理，還是國家的一項基礎(chǔ)行政工作，是其他行政管理、社會管理的基礎(chǔ)。

第四，初丹研究發(fā)現(xiàn)，我國實施多年的戶籍管理制度限制和束縛了公民自由流動和遷徙的權(quán)利，并且對正在實施的城鎮(zhèn)化策略有一定的負(fù)面影響，對我國人力資源的有效運用起到了負(fù)面作用，甚至是目前人才資源浪費的直接原因。

第五，唐亞霞認(rèn)為，我國進(jìn)行戶籍制度改革必須將“實現(xiàn)城鄉(xiāng)一體化”作為根本指導(dǎo)思想，最終目標(biāo)是要以實現(xiàn)戶籍一體化為核心的城鄉(xiāng)發(fā)展。

第六，劉慧君立足于我國的基本國情，提出我國戶籍改革的價值取向應(yīng)有利于農(nóng)民平等權(quán)的實現(xiàn)、勞動力的自由流動和縮小城鄉(xiāng)貧富差距。

第七，余佳認(rèn)為，戶籍制度目前已經(jīng)成為我國對公共服務(wù)進(jìn)行分配的一種重要手段，其分配的標(biāo)準(zhǔn)就是公民身份的差異。戶籍制度對公民權(quán)益的最大約束就是在遷徙上很難做到自由，而戶籍制度改革的最大價值取向也應(yīng)當(dāng)是打破戶籍制度與公民享受各項福利待遇之間的關(guān)系。

二、相關(guān)理論基礎(chǔ)

（一）善治理論

善治理論是在20世紀(jì)80年代興起的，對政府、社會、公民三者有著較高的要求?！爸卫怼焙荛L時間一直與“統(tǒng)治”交叉使用，起初，治理理論的適用范圍在政治領(lǐng)域，政府控制著公共部門和私人部門的運作。從20世紀(jì)90年代起，開始擴(kuò)大適用范圍，延伸至經(jīng)濟(jì)領(lǐng)域。受政治學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)、社會學(xué)等多領(lǐng)域的影響，綜合發(fā)展作用，最終發(fā)展成為一門學(xué)科。西方國家當(dāng)時所處的歷史環(huán)境，政府在專權(quán)統(tǒng)治中遭遇的阻撓，以及社會力量參與公共事務(wù)所顯示出的強大影響，都迫切要求政府盡量矯正“看不見的手”所帶來的市場失靈。治理理論傾向于政府不是唯一的主體，有別于統(tǒng)治，善治更加強調(diào)以磋商的形式達(dá)成共識，注重各類社會組織參與公共事務(wù)。善治是治理的深層次發(fā)展，更高要求，甚至是一種追求。治理是一個過程，涉及公共部口和私人部口，調(diào)和為基礎(chǔ)，是一種相互作用。

（二）整體性政府治理理論

整體性政府治理理論興起于20世紀(jì)90年代。整體政府作為公共服務(wù)的提供機(jī)構(gòu)，整合了不同層級、不同部門甚至同一機(jī)構(gòu)的不同功能，將政府、公共組織、私人組織以及志愿者有效整合，集多方之合力共同為公民提供公共服務(wù)的合作型政府。該理論同其他理論相比，突出的特點是十分重視為公民提供全方位的服務(wù)，整合多方之強大合力，共同致力于公共物品和公共服務(wù)的提供，并且體現(xiàn)了對整體價值文化的追求，這一點也是其有別于過去種種舊的公共管理模式的重要標(biāo)志。

三、黑龍江省戶籍制度管理改革現(xiàn)狀

（一）“放管服”的涵義

黨的十八大以來，對全面深化改革、加快轉(zhuǎn)變政府職能作出了部署，提出了簡政放權(quán)、放管結(jié)合的要求理念。逐步取締中央政府行政權(quán)中沒有法律依據(jù)與授權(quán)的部分，理順多個部門重疊的行政權(quán)，即為簡政放權(quán)的“放”?！肮堋笔侵刚块T要加強管理，利用創(chuàng)新的新技術(shù)加強監(jiān)管。“服”是指政府職能從干預(yù)向服務(wù)轉(zhuǎn)變，減少對市場的干預(yù)，降低市場運行的行政成本，使得市場更具活力和創(chuàng)造力。

（二）黑龍江省戶籍制度管理現(xiàn)狀

黑龍江省是我國的農(nóng)業(yè)大省，在戶籍制度管理方面同其他省份相比不具有先進(jìn)性，但其整體的綜合承載能力相對較強，加之近年來人口的不斷外流，對戶籍制度管理相對放開，為了響應(yīng)國家戶籍制度改革的要求，黑龍江省制定了一系列政策來促進(jìn)黑龍江省戶籍制度的全面改革（如表1）。endprint

為深入貫徹落實國務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于進(jìn)一步推進(jìn)戶籍管理制度改革的意見》（國發(fā)〔2014〕25號）精神，黑龍江省積極推進(jìn)新型城鎮(zhèn)化進(jìn)程，自2015年11月1日以來，黑龍江省不再劃分農(nóng)業(yè)和非農(nóng)業(yè)戶口，而是開始實行統(tǒng)一的登記制度。近年來，哈爾濱市也不斷出臺戶籍管理新政策，2015年推行了“雙軌制”戶籍管理政策，以便控制主城區(qū)的人口數(shù)量，與此同時中心城區(qū)落戶的限制條件也相應(yīng)放寬，并且建立了積分落戶的制度。目前，哈爾濱市戶籍管理依據(jù)的是2016年3月出臺的新政策，這一新政策雖然增加了一系列的優(yōu)化政策，如更多的戶籍業(yè)務(wù)直接下放到基層派出所，縮短了部分業(yè)務(wù)的審批時限，簡化了戶籍業(yè)務(wù)的手續(xù)等，但是在基層的戶籍管理中仍存在許多問題，如人口信息登記不全，審批時限過長、審批手續(xù)煩瑣、人戶分離及無戶籍人員的管理、戶籍檔案嚴(yán)重缺失、服務(wù)群眾的意識淡薄等問題。

四、黑龍江省戶籍制度管理中存在的問題

（一）違背我國法律制度規(guī)定的“人人平等原則”

黑龍江省在2015年11月1日之前一直是對農(nóng)村和城市戶口給予區(qū)別的對待，自此之后取消了區(qū)別對待。雖然放開了對城市農(nóng)村戶口的限制，但在推行的過程中也有許多困難，并沒有全面實現(xiàn)取消區(qū)別對待。對城鄉(xiāng)居民給予差別對待，違背了我國法律制度“人人平等”原則。法律規(guī)定，在法律面前人人平等，即所有公民不論種族、性別、職業(yè)、社會出身、宗教信仰、受教育情況、擁有的財產(chǎn)，在法律的框架下一律平等，每一個公民的權(quán)利受到侵犯時，一律平等地享受法律的保護(hù)。戶籍制度把城市和農(nóng)村的戶口進(jìn)行了區(qū)分，限制了人口的自由流動，并采取行政手段對戶籍性質(zhì)進(jìn)行區(qū)分，在事實上造成了農(nóng)村居民和城市居民在享有權(quán)利和權(quán)益方面的不平等，也在事實上造成了城市對于非農(nóng)業(yè)戶口城市居民與非當(dāng)?shù)貞艨诘牧鲃尤丝诘牟还綄Υ?，并且還在事實上造成了不同規(guī)模城市之間人口在享有公共權(quán)利和服務(wù)等方面的差別待遇，這有違我國包括憲法、刑法、刑事訴訟法等在內(nèi)的各項法律法規(guī)的規(guī)定。

（二）造成公民政治權(quán)利的不平等

憲法和國家政治生態(tài)環(huán)境賦予了公民參與國家政治生活人人平等的政治權(quán)利，其中又包括選舉權(quán)和被選舉權(quán)、監(jiān)督權(quán)、罷免權(quán)等。根據(jù)法律的規(guī)定，不管是農(nóng)業(yè)人口還是城市人口都應(yīng)該擁有一樣的政治權(quán)利。但是城鄉(xiāng)二元制度筑起了隔離城鄉(xiāng)的“戶籍之墻”，不僅將黑龍江省公民從身份上劃分為兩類，還在享受權(quán)利方面對我國公民進(jìn)行區(qū)別對待，造成了城鄉(xiāng)公民政治權(quán)利的不平等。黑龍江省雖然取消了城市和農(nóng)村戶口的限制，但是并沒有完全放開進(jìn)入城市的戶籍制度，比如對省內(nèi)的幾個大城市—哈爾濱市、齊齊哈爾市和大慶市的限制條件依然存在。這就會造成公民的政治權(quán)利在一定程度上不平等。

（三）缺乏法律保障

黑龍江省在戶籍制度改革的過程中，很多情況下都是結(jié)合實際情況出發(fā)，選取了相應(yīng)的戶籍改革方式，并通過制定政策為改革的實施與推進(jìn)提供支持與保障。但總體來說，大多政策出自地方政府，在缺乏法律保障的情況下，政策的執(zhí)行力往往相對有限。每個地方出臺的戶口遷移政策雖然出于當(dāng)?shù)卣畬θ丝诜植嫉恼{(diào)控意愿，但是實際上更受到城鎮(zhèn)區(qū)位、功能和容量等方面的影響，行政手段起到的作用很小。從戶籍制度管理方面看，沒有一部完整的法律來作為黑龍江省的戶籍制度管理改革的法律保障。

五、解決黑龍江省戶籍管理制度問題的對策

（一）取消對戶籍制度管理過程中的區(qū)別對待，保證人人平等

黑龍江省目前在戶籍制度管理過程中有限制的城市主要是哈爾濱市、齊齊哈爾市和大慶市。哈爾濱市當(dāng)下實行的是“雙軌制”的管理，可以在改革的過程中漸漸放開區(qū)別對待，取消城鄉(xiāng)二元制戶籍制度。但在實際執(zhí)行過程中，如何剝離戶籍上黏附的利益，縮小因不同地域產(chǎn)生的戶籍福利是十分棘手的問題，也是戶籍法律制度改革的重點和難點。鑒于此，必須重視相關(guān)法律的完善，加強法律的保障力度，為改革提供支持。要修改和完善選舉法，保護(hù)農(nóng)村居民參政的意識和熱情，保證農(nóng)村居民與城市居民享有平等的政治權(quán)利。要修改和完善勞動法，排除不合理的就業(yè)限制，制定和修改勞動保護(hù)、促進(jìn)就業(yè)、最低工資標(biāo)準(zhǔn)等條款，讓每一位勞動者的合法權(quán)益都能夠得到保障。

（二）完善相關(guān)法律法規(guī)

將戶籍與政治、經(jīng)濟(jì)、文化、教育等不合理的附加權(quán)利剝離，充分實現(xiàn)公民身份上的事實平等是戶籍法律制度改革的關(guān)鍵之一。隨著戶籍改革向縱深推進(jìn)，要修改和完善義務(wù)教育法，明確入學(xué)依據(jù)居住地就近原則、加大留守兒童義務(wù)教育保護(hù)力度，讓受教育權(quán)惠及每一個公民。要修改和完善社會保險法，將城鄉(xiāng)養(yǎng)老保險制度銜接、流動人口最低生活保障、社會保障受到不法侵害時的司法救濟(jì)納入其中，給予農(nóng)民和流動人口應(yīng)該享有的基本保障和權(quán)益，加大對農(nóng)民和流動人口的保障力度，減緩社會不穩(wěn)定因素，增強社會的穩(wěn)定性。在突出法律作用的同時，將地方性法規(guī)或部門規(guī)章制度同國家的法律法規(guī)相統(tǒng)一，沒有統(tǒng)一的法規(guī)一律廢除，要明確和重點強調(diào)上位法的主體地位，維護(hù)法律權(quán)威。

（三）增強戶籍立法工作

立法不健全是我國現(xiàn)行戶籍制度運行中存在的一個重要問題?，F(xiàn)有的戶籍立法中，除中央層面的《中華人民共和國戶口登記條例》（1958）、《中華人民共和國身份證法》（2003）以外，就是地方性的法規(guī)規(guī)章，這些地方性的法規(guī)和規(guī)章基本上是各地根據(jù)當(dāng)?shù)貙嶋H情況制定的，地方性的戶籍立法往往各自為政，至今仍沒有一部統(tǒng)一的戶籍法對戶籍制度改革提供保障。為此，應(yīng)加快制定和出臺一部統(tǒng)一的《戶籍法》，在內(nèi)容上應(yīng)涵蓋戶口登記制度、身份證制度、對居民財產(chǎn)權(quán)的規(guī)定等，通過立法指導(dǎo)戶籍制度改革。

（作者單位為哈爾濱商業(yè)大學(xué)創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)學(xué)院）

參考文獻(xiàn)

[1] D.S.Schaible . Life In Russias “Closed City”：Moscows Movement Restrictions and the Rule of law[J]. The New York University Law Re-view，2001，76（1）：363-364.

[2] 武冬立.國外及我國港澳臺地區(qū)人口登記戶籍管理法律法規(guī)選編[M].中國人民公安大學(xué)出版社，2004：23.

[3] 接棟正.國外民事登記制度及其對我國戶籍管理制度改革的啟示[D].華東師范大學(xué)博士學(xué)位論文，2009.

[4] 王一瓊.論戶籍管理制度的改革[D].中國政法大學(xué)碩士學(xué)位論文，2009.

[5] 石璟.“放管服”改革視角下包頭市權(quán)責(zé)清單制度研究[D].內(nèi)蒙古大學(xué)碩士學(xué)位論文，2016.

[6] 夏爽.常住戶口登記管理實踐問題研究[D].中央民族大學(xué)碩士學(xué)位論文，2015.

[7] 余佳，丁金宏.中國戶籍制度：基本價值、異化功能與改革取向[J].人口與發(fā)展，2008.

[8] 王清.從發(fā)展型改革到兼顧型改革：戶籍制度改革的轉(zhuǎn)型[J].四川大學(xué)學(xué)報（哲學(xué)社會科學(xué)版），2015.

[9] 李曉飛.城市“新二元結(jié)構(gòu)”與戶籍制度改革的雙重路徑轉(zhuǎn)向[J].華中科技大學(xué)學(xué)報（社會科學(xué)版），2017.

[10] 張力.地權(quán)變動視角下戶籍制度改革的法律規(guī)制[J].法學(xué)，2012.endprint