文/朱林 崔一辰 編輯/靖立坤

打造多維度實(shí)用適用政策工具箱

文/朱林 崔一辰 編輯/靖立坤

對經(jīng)常項(xiàng)目事中事后的政策工具選擇，要在宏觀審慎管理工具的方向把控下，以市場化調(diào)節(jié)工具為主，輔以行政性管制工具，提高對經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理真實(shí)性、一致性、合規(guī)性的監(jiān)管要求。

構(gòu)建多維度務(wù)實(shí)管用的經(jīng)常項(xiàng)目事中事后政策工具箱，是準(zhǔn)確評估經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理系統(tǒng)性風(fēng)險、及時預(yù)判監(jiān)管周期性變化的需要，也是應(yīng)對不同形勢跨境資金流動變化的必要政策儲備，有利于促進(jìn)事中事后監(jiān)管新框架下經(jīng)常項(xiàng)目管理目標(biāo)的有效落地。筆者通過梳理、總結(jié)國際相關(guān)監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)，探索打造符合我國現(xiàn)行管理法規(guī)政策的多維度、條件適用、可操作的政策工具箱，并通過對政策工具應(yīng)用環(huán)境以及適用條件的分析，探索研究相關(guān)政策工具在調(diào)控跨境資金流動方向、及時精準(zhǔn)發(fā)現(xiàn)跨境融資套利、打擊非法資金轉(zhuǎn)移等異常資金借道經(jīng)常項(xiàng)目流動行為方面，如何有效發(fā)揮作用。對應(yīng)的政策工具選擇，也要在宏觀審慎管理工具的方向把控下，以市場化調(diào)節(jié)工具為主，輔以行政性管制工具，提高對經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理真實(shí)性、一致性、合規(guī)性的要求，加大對違規(guī)主體的監(jiān)管處罰力度。

外匯管理政策工具的國際借鑒

發(fā)達(dá)國家或地區(qū)由政策工具管控關(guān)鍵環(huán)節(jié)。發(fā)達(dá)國家具備完善的事中事后交易報告制度，采取嚴(yán)格的市場主體自律機(jī)制，能夠及時預(yù)判跨境資金流動趨勢。其多以市場化手段實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目的，但在關(guān)鍵環(huán)節(jié)或危機(jī)時期，政策工具仍是最終選擇。如美國主要依靠國內(nèi)經(jīng)濟(jì)政策影響跨境資金流向，借助反洗錢、反恐怖融資等工具，加強(qiáng)跨境資金流動監(jiān)管；日本根據(jù)不同周期的經(jīng)濟(jì)形勢特點(diǎn)，相應(yīng)調(diào)整政策監(jiān)管重點(diǎn)；英國通過金融機(jī)構(gòu)外匯敞口數(shù)量，限制跨境資金流動的規(guī)模；德國嚴(yán)格規(guī)范金融機(jī)構(gòu)自律機(jī)制，重點(diǎn)監(jiān)管異?？缇辰灰讏蟾?；澳大利亞通過貿(mào)易信貸期限監(jiān)管及貨幣兌換管制，應(yīng)對投機(jī)資金跨境流動。

新興經(jīng)濟(jì)體以政策工具為主要調(diào)節(jié)手段。新興經(jīng)濟(jì)體抵御跨境資本流動沖擊能力較弱，多由政府或央行設(shè)計政策管制工具，管理跨境資金流動。如韓國貿(mào)易市場高度開放，但仍以外匯頭寸限額管理和流動性比例管理維護(hù)匯率穩(wěn)定，極端情況下還會采取部分甚至全部凍結(jié)外匯支付和交易、中央銀行集中外匯等應(yīng)急措施；巴西通過調(diào)整跨境投資資金預(yù)扣稅率來維護(hù)匯率穩(wěn)定；智利通過調(diào)整無息準(zhǔn)備金率及征稅，來防范跨境資金流動風(fēng)險。

經(jīng)驗(yàn)啟示。我國貿(mào)易自由化程度越來越高，經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理正在向原則監(jiān)管轉(zhuǎn)變。從國際經(jīng)驗(yàn)來看，在跨境資金流動自由化的背景下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)形勢變化和風(fēng)險防范需求及時調(diào)整政策、推出管理工具補(bǔ)丁，是國際通行做法。我國經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理領(lǐng)域可合理借鑒國際通行規(guī)則理念，打造符合我國國情的事中事后監(jiān)管工具：一是在監(jiān)管框架中，構(gòu)建完善的風(fēng)險評估體系，以及時評估預(yù)判跨境資金流動風(fēng)險，應(yīng)對跨境資本大規(guī)模順周期波動，維護(hù)外匯市場的穩(wěn)健發(fā)展；二是從監(jiān)管操作看，應(yīng)突出對重點(diǎn)業(yè)務(wù)和重點(diǎn)對象的監(jiān)督管理和自律意識培養(yǎng)，及時規(guī)范苗頭性、趨勢性高風(fēng)險業(yè)務(wù)，扼制異常行為的傳播；三是應(yīng)加強(qiáng)大數(shù)據(jù)運(yùn)用，通過國際貿(mào)易數(shù)據(jù)庫標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)和大數(shù)據(jù)分析，將違規(guī)行為存在的數(shù)據(jù)、信息特征梳理為預(yù)警指標(biāo)，提高事后監(jiān)管的精準(zhǔn)性。

基于事中事后監(jiān)管框架的多維度政策工具箱

隨著改革的推進(jìn)，經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理構(gòu)建了以總量核查為基礎(chǔ)的非現(xiàn)場監(jiān)測和現(xiàn)場核查管理框架，并結(jié)合形勢變化，不斷豐富管理工具（見表1）。但是隨著國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)金融形勢的變化，跨境資金流動管理的壓力不斷加大，對監(jiān)管工作提出了更高的要求。為適應(yīng)當(dāng)前跨境資金流動管理需要，經(jīng)常項(xiàng)目外匯政策要把握穩(wěn)健適用的原則，在“放、管、服”的政策前提下，確保合規(guī)市場主體自由交易權(quán)利。對應(yīng)的政策工具選擇，也要在宏觀審慎管理工具的方向把控下，以市場化調(diào)節(jié)工具為主，輔以行政性管制工具，提高對經(jīng)常項(xiàng)目外匯管理真實(shí)性、一致性、合規(guī)性的要求，加大對違規(guī)主體的監(jiān)管處罰力度（見表2）。

第一類，宏觀審慎管理工具。宏觀審慎管理工具的使用要結(jié)合國內(nèi)外經(jīng)濟(jì)形勢，對我國跨境資金流動情況進(jìn)行全面的風(fēng)險預(yù)判，并參照宏觀審慎指標(biāo)的預(yù)警結(jié)果。其主要分為逆周期調(diào)節(jié)工具、系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)監(jiān)管評估工具兩大類。外匯局總局可通過全國跨境資金流動趨勢指標(biāo)、外匯存量管理指標(biāo)，判斷跨境資金流動的重點(diǎn)類型、區(qū)域，以及其貨幣錯配、期限錯配的順周期特點(diǎn)是否達(dá)到既定風(fēng)險等級，據(jù)此決定是否采取逆周期緩沖資本工具；通過金融機(jī)構(gòu)結(jié)構(gòu)性指標(biāo)，對重要性外匯主體跨境交易行為和規(guī)模進(jìn)行風(fēng)險預(yù)判，決定動態(tài)撥備工具的調(diào)整適用。宏觀審慎管理工具使用的目的是發(fā)揮逆周期調(diào)節(jié)作用、穩(wěn)定市場預(yù)期、引導(dǎo)重要市場主體行為，以防范跨境資本流動風(fēng)險。

第二類，市場化調(diào)節(jié)工具。市場化調(diào)節(jié)工具是當(dāng)前監(jiān)管部門最常用的政策工具類型，主要作用于企業(yè)、個人、銀行等市場主體。運(yùn)用中，根據(jù)監(jiān)管周期變化存在監(jiān)管偏向，目的是引導(dǎo)市場主體流入、流出趨于風(fēng)險預(yù)警合理指標(biāo)區(qū)間，發(fā)現(xiàn)并打擊異常資金跨境流動行為。市場化調(diào)節(jié)工具的實(shí)現(xiàn)，依靠各業(yè)

務(wù)系統(tǒng)非現(xiàn)場監(jiān)測模塊和跨境資金流動風(fēng)險評估微觀審慎指標(biāo)開展監(jiān)測分析、選擇工具適用主體，并通過對企業(yè)的非現(xiàn)場監(jiān)測、約談、風(fēng)險提示、現(xiàn)場核查、分類管理，對個人的非現(xiàn)場監(jiān)測、關(guān)注名單管理，對銀行的非現(xiàn)場監(jiān)測、約談、通報、現(xiàn)場核查等手段，實(shí)現(xiàn)對各類主體的監(jiān)測督導(dǎo)和差異化監(jiān)管。

表2 經(jīng)常項(xiàng)目風(fēng)險評估指標(biāo)體系及對應(yīng)政策工具

第三類，行政性管制工具。行政性管理工具具有較為明顯的管制色彩。一方面，是對當(dāng)前外匯管理政策邊界的體現(xiàn)，如不得通過虛假、虛構(gòu)貿(mào)易背景實(shí)現(xiàn)跨境資金轉(zhuǎn)移，個人不得從事未開放資本項(xiàng)目收支，單日存取現(xiàn)鈔額度等，以明確市場主體禁止行為的政策管理要求；另一方面，是對宏觀審慎監(jiān)管、微觀審慎監(jiān)管中高風(fēng)險業(yè)務(wù)、異常資金高發(fā)渠道的監(jiān)管體現(xiàn)，多為政策框架下的針對某類具體業(yè)務(wù)的臨時性管理手段，并可根據(jù)不同監(jiān)管周期進(jìn)行調(diào)整，具有較強(qiáng)的風(fēng)險控制屬性。其旨在通過提高業(yè)務(wù)合規(guī)性要求或降低市場主體開展高風(fēng)險業(yè)務(wù)的意愿，調(diào)整該類業(yè)務(wù)至合理的風(fēng)險預(yù)警區(qū)間。例如，2016年以來，根據(jù)跨境資金凈流出情況對離岸轉(zhuǎn)手買賣提出的的須同銀行、同幣種辦理，B類企業(yè)暫停辦理離岸轉(zhuǎn)手買賣業(yè)務(wù)等措施，目的就是確保經(jīng)常項(xiàng)目外匯業(yè)務(wù)的真實(shí)性、合規(guī)性，為事中事后監(jiān)管提供政策抓手。

經(jīng)常項(xiàng)目政策工具應(yīng)用實(shí)踐

以經(jīng)常項(xiàng)目貨物貿(mào)易凈流出監(jiān)管工作為例。在全國跨境資金流動趨勢監(jiān)測指標(biāo)凈流出預(yù)警加強(qiáng)的情況下，各類宏觀審慎監(jiān)管指標(biāo)監(jiān)測發(fā)現(xiàn)跨境資金凈流出趨勢與人民幣匯率貶值、境內(nèi)外利差減少、外匯儲備降低周期相同；境內(nèi)重點(diǎn)區(qū)域、市場主體貨物貿(mào)易跨境資金凈流出占全部資金凈流出比重最高，且貨幣錯配、期限錯配行為突出，投機(jī)資金或非法資金借道貨物貿(mào)易渠道跨境轉(zhuǎn)移嫌疑明顯提高。對此，外匯管理部門推出相應(yīng)的政策措施，進(jìn)行市場化調(diào)節(jié)，指導(dǎo)各級外匯監(jiān)管部門依托微觀審慎監(jiān)管指標(biāo)對出口少收匯、進(jìn)口多付匯、轉(zhuǎn)口支大于收、大額預(yù)付、異地大額購付匯等流出風(fēng)險較高的業(yè)務(wù)，開展監(jiān)測分析，根據(jù)分析結(jié)果指導(dǎo)各地區(qū)調(diào)整貨物貿(mào)易監(jiān)測系統(tǒng)總量核查閾值，提出強(qiáng)化分類管理、大型主體跟蹤監(jiān)測、督促企業(yè)加快收匯、加強(qiáng)輔導(dǎo)期企業(yè)指導(dǎo)、重點(diǎn)監(jiān)測企業(yè)庫調(diào)整等政策工具，最終有針對性地排查貨物貿(mào)易凈流出異常企業(yè)，對高風(fēng)險主體進(jìn)行監(jiān)測督導(dǎo)、對違規(guī)企業(yè)進(jìn)行移交檢查和差異化管理，有效遏制了異常資金借道貨物貿(mào)易向境外轉(zhuǎn)移的行為。

針對核查中發(fā)現(xiàn)的典型高風(fēng)險業(yè)務(wù)，外匯管理部門啟用了行政性管理工具，通過《國家外匯管理局關(guān)于進(jìn)一步促進(jìn)貿(mào)易投資便利化完善真實(shí)性審核的通知》（匯發(fā)〔2016〕7號）相應(yīng)條款，要求“銀行為企業(yè)辦理離岸轉(zhuǎn)手買賣收支業(yè)務(wù)時，應(yīng)逐筆審核合同、發(fā)票、真實(shí)有效的運(yùn)輸單據(jù)、提單倉單等貨權(quán)憑證，確保交易的真實(shí)性、合規(guī)性和合理性。同一筆離岸轉(zhuǎn)手買賣業(yè)務(wù)應(yīng)在同一家銀行網(wǎng)點(diǎn)采用同一幣種（外幣或人民幣）辦理收支結(jié)算。貨物貿(mào)易外匯管理分類等級為B類的企業(yè)，暫停辦理離岸轉(zhuǎn)手買賣外匯收支業(yè)務(wù)”，從而實(shí)現(xiàn)了對異常離岸轉(zhuǎn)手買賣業(yè)務(wù)的有效管制，把控住了關(guān)鍵環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)風(fēng)險。

提高工具有效性的政策建議

強(qiáng)化跨境資金流動風(fēng)險評估指標(biāo)體系建設(shè)。一是豐富外匯局宏觀審慎監(jiān)測指標(biāo)，強(qiáng)化順周期風(fēng)險預(yù)判、逆周期監(jiān)管調(diào)節(jié)，在外匯局系統(tǒng)內(nèi)實(shí)現(xiàn)監(jiān)管目標(biāo)的自上而下的順利傳導(dǎo)，管理信息自下而上的及時反饋。二是要求各級外匯分/支局建立經(jīng)常項(xiàng)目監(jiān)測分析小組，培養(yǎng)貨物貿(mào)易、服務(wù)貿(mào)易、個人外匯各業(yè)務(wù)條線指標(biāo)設(shè)計、監(jiān)測分析人才，結(jié)合地區(qū)實(shí)際完善微觀審慎監(jiān)測指標(biāo)，探索總結(jié)出實(shí)用高效的市場調(diào)節(jié)工具，為政策調(diào)控提供參考。

企業(yè)分類管理工具應(yīng)覆蓋經(jīng)常項(xiàng)目風(fēng)險環(huán)節(jié)。突出分類監(jiān)管工具在貨物貿(mào)易外匯管理中的適用力度，僅保留業(yè)務(wù)合規(guī)程度較高的A類企業(yè)，在特殊監(jiān)管周期內(nèi)對高風(fēng)險企業(yè)直接進(jìn)行分類監(jiān)管，對異常企業(yè)擴(kuò)大監(jiān)管范圍，限制企業(yè)使用銀行融資授信或外匯衍生產(chǎn)品。逐步探索將分類監(jiān)管工具覆蓋至服務(wù)貿(mào)易外匯管理范疇。

將展業(yè)自律管理工具作為市場主體重點(diǎn)監(jiān)管手段。從國際實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)來看，嚴(yán)密的政府監(jiān)管并不能完全解決問題，缺乏彈性的規(guī)則監(jiān)管易限制市場主體的創(chuàng)新積極性和市場拓展能力。結(jié)合我國市場主體的經(jīng)營現(xiàn)狀，一是要采取政策監(jiān)管與窗口指導(dǎo)相結(jié)合的方式，指導(dǎo)市場主體根據(jù)外匯政策負(fù)面清單明確業(yè)務(wù)邊界，鼓勵金融機(jī)構(gòu)和較大企業(yè)主體開展自律機(jī)制建設(shè)，強(qiáng)化金融機(jī)構(gòu)風(fēng)險識別和自我約束能力，要求金融機(jī)構(gòu)主動報告重要業(yè)務(wù)、風(fēng)險業(yè)務(wù)，企業(yè)認(rèn)真履行貿(mào)易信貸等報告義務(wù)。二是要根據(jù)市場主體展業(yè)自律情況實(shí)施差異化監(jiān)管，如針對金融機(jī)構(gòu)展業(yè)自律制度建設(shè)、履職效果、人員培訓(xùn)、業(yè)務(wù)流程、內(nèi)部激勵與約束機(jī)制的具體情況，建立全面的考核框架；根據(jù)考核結(jié)果對銀行實(shí)行差異化監(jiān)管，合理實(shí)施監(jiān)測督導(dǎo)及現(xiàn)場核查。

作者朱林單位：中國人民銀行濟(jì)南分行作者崔一辰單位：中國人民銀行東營市中心支行