蔡莉妍

(1.華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 201620；2.集美大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361021)

蔡莉妍.海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制法律保障研究[J].中國(guó)海商法研究，2017，28(3)：97-104

海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制法律保障研究

蔡莉妍1，2

(1.華東政法大學(xué) 國(guó)際法學(xué)院，上海 201620；2.集美大學(xué) 法學(xué)院，福建 廈門 361021)

隨著臺(tái)灣海峽船舶通航密度的增加，兩岸面臨的海上搜救壓力也日漸增大。構(gòu)建有效的海上搜救協(xié)同機(jī)制對(duì)保障兩岸航行安全具有重要意義。從海上搜救協(xié)同機(jī)制的理論基礎(chǔ)入手，分析了兩岸在構(gòu)建海上搜救協(xié)同機(jī)制中所面臨的現(xiàn)實(shí)困境，并從主體制度、實(shí)體規(guī)則和程序規(guī)則三個(gè)法律保障層面著力探討了完善海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑。建立海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制應(yīng)在平等協(xié)商、相互尊重的基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮兩岸的搜救力量?jī)?yōu)勢(shì)，暢通信息渠道，明確兩岸搜救合作的目標(biāo)、范圍和機(jī)構(gòu)，共享兩岸搜救資源，共擔(dān)兩岸搜救任務(wù)。

海上搜救；協(xié)同機(jī)制；法律保障

一、問(wèn)題的緣起

兩岸通航之后，船舶交通流量日益增多，海難事故亦日趨頻繁，海上搜救面臨的壓力也逐漸增大。再加之海上通航環(huán)境的復(fù)雜化使得越來(lái)越多的海上險(xiǎn)情發(fā)生在兩岸海上搜救責(zé)任區(qū)的分界區(qū)域。因此如何以有效的政策支持兩岸建立高效的搜救協(xié)同機(jī)制實(shí)為值得探討的課題。近年來(lái)，兩岸通過(guò)整治航道、建立船舶交通管理系統(tǒng)、引進(jìn)先進(jìn)搜救設(shè)備和舉辦多次兩岸海上聯(lián)合搜救演練等措施，提升了海上搜救能力。據(jù)中華搜救協(xié)會(huì)與中國(guó)海上搜救中心就臺(tái)灣海峽兩岸海上搜救合作統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)顯示，兩岸海上搜救合作近年來(lái)呈現(xiàn)不斷上升之勢(shì)，2008年—2015年八年共計(jì)164起，相較于2003年—2007年五年之和58起增幅比例達(dá)到182%。[1-2]從廈門海事局2004年—2016年廈門涉臺(tái)海上交通事故統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來(lái)看，廈金聯(lián)合搜救同樣呈逐年上升之勢(shì)，2011年—2016年近六年共計(jì)24起(其中僅2013年一年就達(dá)10起)，是2004年—2010年六年之和的兩倍①資料來(lái)源：廈門海事局2004年—2016年涉臺(tái)險(xiǎn)情、事故統(tǒng)計(jì)表。。兩岸學(xué)者對(duì)海上搜救合作也作了廣泛研究，但尚未形成系統(tǒng)研究成果。從已發(fā)表的代表性論文來(lái)看，研究多是從海事管理角度出發(fā)，對(duì)海上搜救協(xié)同機(jī)制法律保障層面的研究比較缺乏。雖然也有學(xué)者提到法制建設(shè)不完善，但僅僅是倡導(dǎo)建立協(xié)同框架，對(duì)具體制度設(shè)計(jì)的研究不足，而從法律層面對(duì)海上搜救協(xié)同機(jī)制進(jìn)行體系性建構(gòu)卻是海上搜救合作有效運(yùn)行的制度保障。

二、海上搜救協(xié)同機(jī)制的理論探討

龐德曾言：“有了概念，人們就有可能在只有較少規(guī)制的場(chǎng)合下工作，并有把握應(yīng)付那些沒(méi)有現(xiàn)成規(guī)制可循的各種新情況?！盵3]論及海上搜救協(xié)同機(jī)制的法律構(gòu)建，必須明確海上搜救和協(xié)同機(jī)制的內(nèi)涵并分析海上搜救協(xié)同機(jī)制建立的現(xiàn)實(shí)意義。

(一)海上搜救的涵義及特征

一般而言，海上搜救(maritime search and rescue)是海上搜尋和救助的簡(jiǎn)稱，是以政府為主導(dǎo)，協(xié)調(diào)一切力量，為海上遇險(xiǎn)人員提供搜救服務(wù)的公益性活動(dòng)。無(wú)論是國(guó)際公約還是國(guó)內(nèi)立法都強(qiáng)調(diào)了主管機(jī)關(guān)、事故現(xiàn)場(chǎng)附近的船舶、設(shè)施及船長(zhǎng)在海上搜救中的義務(wù)與責(zé)任②如《1974年國(guó)際海上人命安全公約》第五章第10條至第15條、《聯(lián)合國(guó)海洋法公約》第98條、《1979年國(guó)際海上搜尋與救助公約》第二章第1條、《中華人民共和國(guó)海上交通安全法》第36條至第37條，《中華人民共和國(guó)海商法》第174條等。。《中華人民共和國(guó)海上人命搜尋救助條例(征求意見(jiàn)稿)》第52條規(guī)定：“海上搜救是由各級(jí)海上搜救中心組織或協(xié)調(diào)，利用現(xiàn)有人力資源和設(shè)施以確定遇險(xiǎn)人員位置、拯救遇險(xiǎn)人員，為其提供初步的醫(yī)療、食品、通信或其他所需服務(wù)，并將其轉(zhuǎn)移到安全地點(diǎn)的行動(dòng)?！痹摱x借鑒了《1979年國(guó)際海上搜尋救助公約》(簡(jiǎn)稱ICOMSAR公約)1998年修正案第一章第3條的規(guī)定，闡明了搜救的主體以及搜救行為的內(nèi)容。從該定義來(lái)看，海上搜救主要是指對(duì)人命的搜尋與救助，不僅是救助方基于尊重生命的人文關(guān)懷所應(yīng)履行的法定義務(wù)，更是搜救立法所要保障的終極價(jià)值目標(biāo)。

海上搜救的基本特征為法定性、公益性、公共性和協(xié)調(diào)性。[4]其中協(xié)調(diào)性表現(xiàn)為海上搜救涉及多元主體之間的聯(lián)動(dòng)，通過(guò)共同協(xié)作，使政府、企業(yè)、第三部門等主體間相互彌補(bǔ)缺陷，避免搜救主體的行動(dòng)沖突，以提升海上搜救效率，取得預(yù)期的搜救效果。

(二)海上搜救協(xié)同機(jī)制的內(nèi)涵

協(xié)同理論發(fā)軔于20世紀(jì)70年代德國(guó)著名理論物理學(xué)家Hake所創(chuàng)立的協(xié)同學(xué)。協(xié)同學(xué)旨在研究系統(tǒng)內(nèi)部各子系統(tǒng)之間如何相互配合形成協(xié)同作用，改“無(wú)序狀態(tài)”為“有序結(jié)構(gòu)”。[5]隨著經(jīng)濟(jì)全球化和區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程的推進(jìn)，國(guó)家邊界的限制逐漸淡化，區(qū)域競(jìng)合空間單元如跨國(guó)合作機(jī)構(gòu)的聯(lián)動(dòng)日益深化，體現(xiàn)在海洋事務(wù)上尤為明顯，如海上反恐合作、海洋環(huán)境保護(hù)、碳捕獲與封存等。

協(xié)同機(jī)制(synergy mechanism)是主體通過(guò)互動(dòng)(沖突和合作)以實(shí)現(xiàn)既定目標(biāo)或協(xié)定目標(biāo)的過(guò)程、作用方式和程序。海上搜救作為一種公共服務(wù)，其順利運(yùn)行需要各組織之間相互合作，優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。相較于過(guò)去政府單一的搜救主體，現(xiàn)行的海上搜救需求需要更加復(fù)雜的公共服務(wù)供給體系。除海上搜救中心等專業(yè)機(jī)構(gòu)外，還涉及海洋、漁業(yè)、氣象、醫(yī)療等部門。現(xiàn)代化的搜救服務(wù)體系不能簡(jiǎn)單依靠終極權(quán)威，采取自上而下的指揮邏輯，而是應(yīng)在多元有序關(guān)系中發(fā)揮各自的供給優(yōu)勢(shì)，找準(zhǔn)定位以實(shí)現(xiàn)相互關(guān)系的整合。這一互動(dòng)行為模式主要面臨著協(xié)調(diào)成本高昂以及責(zé)任邊界模糊化等問(wèn)題。[6]尤其是在面對(duì)海上突發(fā)事件時(shí)，政府、市場(chǎng)和民眾等多重力量之間由于工作宗旨與組織形式不盡相同，若缺乏有效協(xié)調(diào)，不僅導(dǎo)致資源浪費(fèi)，更重要的是嚴(yán)重影響海上搜救活動(dòng)的有效供給。因此為了解決海上搜救協(xié)調(diào)不順?biāo)鶐?lái)的運(yùn)行不暢，有必要探討海上搜救多元供給主體的協(xié)同機(jī)制建設(shè)。

(三)海上搜救協(xié)同機(jī)制的組成

海上搜救協(xié)同機(jī)制的研究對(duì)象是海上搜救各個(gè)環(huán)節(jié)表現(xiàn)出來(lái)的組織形式及其內(nèi)在的運(yùn)行機(jī)理與變化規(guī)律，其重點(diǎn)目標(biāo)在于為了達(dá)到良好的搜救效果，在海上搜救主體之間如何相互配合、協(xié)調(diào)一致。協(xié)同機(jī)制的實(shí)質(zhì)在于建立在公共利益和認(rèn)同之上的良好合作，其權(quán)力向度是相互的、多元的，而非單一的、自上而下的。從內(nèi)容來(lái)看，包括三個(gè)層面的協(xié)同整合：(1)協(xié)同層級(jí)的整合，包括上下級(jí)政府之間的“縱向協(xié)同”或各同級(jí)政府、同一政府不同職能部門之間的“橫向協(xié)同”。(2)協(xié)同功能的整合，使不同功能部門協(xié)同工作。(3)公私部門的整合，包括以海上搜救中心為主體的政府部門與社會(huì)力量船舶之間的“內(nèi)外協(xié)同”。[7]從制度保障來(lái)看，包含了三個(gè)層次的安排：第一是原則性的制度安排，通過(guò)制定和完善相關(guān)立法，對(duì)海上搜救協(xié)同機(jī)制的法律框架進(jìn)行初步性構(gòu)建；第二是由參與協(xié)同機(jī)制的機(jī)構(gòu)之間簽署備忘錄，對(duì)法律中難以細(xì)化的具體事宜如職責(zé)分工、安全監(jiān)管技術(shù)及工作機(jī)制等作出明確的規(guī)定；第三是針對(duì)實(shí)踐中的具體操作環(huán)節(jié)例如搜救信息的搜集與傳遞、船舶及人員的調(diào)配等業(yè)務(wù)進(jìn)行及時(shí)有效溝通的聯(lián)絡(luò)機(jī)制安排。

(四)海上搜救協(xié)同機(jī)制建立的現(xiàn)實(shí)意義

中國(guó)擁有廣闊的海域和豐富的通航資源，建立海上搜救協(xié)同機(jī)制既是時(shí)代發(fā)展的必然趨勢(shì)，又契合中國(guó)的國(guó)家利益和戰(zhàn)略需求，同時(shí)也是履行國(guó)際公約義務(wù)的需要。從國(guó)際實(shí)踐來(lái)看，北極理事會(huì)成員國(guó)、黑海沿岸國(guó)、波羅的海周邊國(guó)家均簽訂了雙邊或多邊搜救合作協(xié)議①北極理事會(huì)2011年通過(guò)了具有普遍約束性的國(guó)際條約——《北極?？账丫群献鲄f(xié)定》，黑海沿岸國(guó)于1998年簽署了《黑海沿岸國(guó)關(guān)于海上搜救服務(wù)的合作協(xié)議》(“安可拉協(xié)議”)，波羅的海及地中海周邊國(guó)家之間主要是通過(guò)政府間達(dá)成的雙邊條約構(gòu)成本海域的搜救協(xié)同機(jī)制。。中國(guó)也高度重視并積極參與周邊海域的搜救合作，近年來(lái)簽訂了《中美海上搜救協(xié)定》《中朝海上搜救協(xié)定》《中韓海上搜救合作協(xié)議》《越南下龍至中國(guó)防城港高速客輪航線搜救合作協(xié)議》等，這些都為中國(guó)探索與周邊國(guó)家展開海事合作與交流以及航運(yùn)安全提供了有力保障。具體到海峽兩岸海上搜救協(xié)作上，一方面，由于臺(tái)灣海峽作為兩岸交往的重要通道，建立高效的海上搜救協(xié)同機(jī)制不但有利于兩岸的航行安全，更有利于保護(hù)兩岸民眾的生命財(cái)產(chǎn)安全和海洋生態(tài)環(huán)境。另一方面，海上搜救行動(dòng)的政治敏感度較低，相對(duì)于傳統(tǒng)安全領(lǐng)域的“高階政治”議題更容易達(dá)成兩岸共識(shí)，有助于鞏固兩岸互信，為進(jìn)一步破解兩岸合作中固有的政治難題積累經(jīng)驗(yàn)。

三、構(gòu)建海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制之困境

(一)政治困境

由于兩岸在社會(huì)制度、政治體制和法律規(guī)范上的客觀差異，基于政治考量和國(guó)內(nèi)外局勢(shì)的變化，現(xiàn)有制度和規(guī)范無(wú)法吸收和解決現(xiàn)實(shí)中不斷涌現(xiàn)的新問(wèn)題。從目前的兩岸海上搜救實(shí)踐來(lái)看，雙方搜救船舶一般在各自所轄水域執(zhí)行任務(wù)。對(duì)“一個(gè)中國(guó)”及其衍生的“承認(rèn)爭(zhēng)議”給雙方公權(quán)力機(jī)關(guān)以“公對(duì)于公”名義進(jìn)行直接接觸帶來(lái)了實(shí)際障礙。[8]為了避免越界引起誤會(huì)，海峽兩岸形成了以海峽中線作為管轄權(quán)劃分默契的分界線。以2011年10月1日發(fā)生的“閩龍漁1123號(hào)”事件為例，東海救助局在出動(dòng)飛機(jī)執(zhí)行接運(yùn)傷重船員任務(wù)時(shí)需穿越金門水域，經(jīng)由中國(guó)海上搜救中心先請(qǐng)(臺(tái)灣)中華搜救協(xié)會(huì)向“行政院國(guó)家搜救指揮中心”(簡(jiǎn)稱“行政院國(guó)搜中心”)報(bào)告并取得同意后才起飛。對(duì)于時(shí)效緊迫的搜救合作來(lái)說(shuō)，受制于政治原因可能導(dǎo)致緩不濟(jì)急。相較于其他海域執(zhí)法合作，兩岸在海上搜救層面上的協(xié)作相對(duì)暢通，主要原因是雙方在尊重人權(quán)、珍惜人命的人道主義立場(chǎng)上存在共識(shí)，也為兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建提供了客觀基礎(chǔ)。從目前的實(shí)踐來(lái)看，兩岸也采取了許多有益的嘗試和探索，例如通過(guò)廈金海上搜救應(yīng)急聯(lián)絡(luò)渠道，廈金兩地已成功實(shí)施了多起海上聯(lián)合搜救行動(dòng)，及時(shí)有效地拯救海上遇險(xiǎn)人員。

(二)法制困境

海峽兩岸在海上搜救的法制建設(shè)上，雖均以相關(guān)國(guó)際法條約為基礎(chǔ)，但仍遵循各自的建設(shè)道路，存在諸多沖突之處。盡管《海峽兩岸海運(yùn)協(xié)議》第7條特別強(qiáng)調(diào)雙方應(yīng)積極推動(dòng)海上搜救合作，建立搜救聯(lián)系合作機(jī)制，并按照就近、就便原則及時(shí)實(shí)施救助。但是從具體實(shí)施層面來(lái)看，仍存在較大障礙，主要體現(xiàn)在管轄權(quán)的分配方面。

首先是搜救責(zé)任區(qū)的劃分。海上搜救責(zé)任區(qū)是由國(guó)際海事組織(簡(jiǎn)稱IMO)通過(guò)國(guó)家政府統(tǒng)一協(xié)調(diào)確定的，是一國(guó)在規(guī)定范圍內(nèi)義務(wù)提供搜救服務(wù)的區(qū)域。中國(guó)作為IMO的成員國(guó)，目前公布的搜救責(zé)任區(qū)范圍是：渤海全部；黃海：124°E以西海域；東海：126°E以西海域；南海：120°E以西、12°N以北的海域。福建省海上搜救中心的責(zé)任區(qū)為：北界限：自沙埕港港界北點(diǎn)(27°10′06″N，120°25′54″E)沿118°方位線向東南沿至27°00′00″N緯度線，再沿27°00′00″N緯度線向正東延伸(同浙江海事局南界限)；南界限：自福建、廣東兩省分界線沿117°14′00″E經(jīng)度線向正南延伸至23°30′00″N緯度線，再沿23°30′00″N緯度線向東延伸(同汕頭海事局北界限)；東界限：126°E經(jīng)度線(中國(guó)政府對(duì)外公布的東海海域的東界限)，包括臺(tái)灣海峽2/3水域。此外，目前海域執(zhí)法實(shí)踐當(dāng)中還存在海事監(jiān)管區(qū)，其與搜救責(zé)任區(qū)并非完全重疊一致。前者是海事局從便于監(jiān)管的角度進(jìn)行劃分的區(qū)域，后者是海上搜救中心按照地方行政區(qū)劃進(jìn)行劃分的區(qū)域。因此是否有必要將“兩區(qū)合一”，對(duì)海上搜救責(zé)任區(qū)進(jìn)行重新劃分值得進(jìn)一步思考。

由于臺(tái)灣當(dāng)局并非IMO的成員，按照臺(tái)灣“行政院國(guó)搜中心作業(yè)手冊(cè)”規(guī)定，搜救責(zé)任區(qū)以國(guó)際民航組織(ICAO)劃定的“臺(tái)北飛航情報(bào)區(qū)”為搜救區(qū)域，包括以直線順序連接下列各點(diǎn)所成區(qū)域內(nèi)之全部空域：29°00′N，117°30′E往東至29°00′N，124°00′E，往南至23°30′N，124°00′E，往西南至21°00′N，121°30′E，往西至21°00′N，117°30′E，再往北回至29°00′N，117°30′E，覆蓋區(qū)域廣闊(包括臺(tái)灣周邊海域及大陸東南沿海部分)，與福建省海上搜救責(zé)任區(qū)存在重疊(具體參見(jiàn)圖1)①資料來(lái)源：福建海事局和廈門海事局相關(guān)的數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)。。在重疊海域中劃定“領(lǐng)海”范圍的規(guī)定上，兩岸亦存在沖突和爭(zhēng)議。值得注意的是，鑒于飛航情報(bào)區(qū)是在中國(guó)政府名義下存在的，是國(guó)家內(nèi)部的地區(qū)性劃分，而且飛航情報(bào)區(qū)的主要目的在于空中交通管制，即提供飛航情報(bào)服務(wù)和告警服務(wù)，并非為了保障水上人命安全。因此與通行的海上搜救責(zé)任區(qū)的使用目的相悖。

圖1 臺(tái)灣海峽搜救責(zé)任區(qū)示意圖

其次從船舶遇險(xiǎn)報(bào)警程序來(lái)看，分成兩類：全方位報(bào)警和選擇性報(bào)警。當(dāng)全方位報(bào)警時(shí)，兩岸主管機(jī)關(guān)在接收?qǐng)?bào)警到核實(shí)、協(xié)調(diào)乃至最終確定搜救協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)的過(guò)程中，遇險(xiǎn)船舶處于被動(dòng)接受雙重協(xié)調(diào)指揮狀態(tài)。當(dāng)選擇性報(bào)警時(shí)，船舶所在位置要與兩岸實(shí)際控制區(qū)域相符合，由于兩岸搜救中心對(duì)雙方重疊的搜救責(zé)任區(qū)及中線分割沒(méi)有從字面上明確，對(duì)遇險(xiǎn)船舶尤其是外輪來(lái)說(shuō)選擇合適的報(bào)警對(duì)象并非易事。故遇險(xiǎn)船舶為了穩(wěn)妥起見(jiàn)，往往采取全方位報(bào)警。兩岸主管機(jī)關(guān)在確認(rèn)遇險(xiǎn)水域之后，應(yīng)建立快速協(xié)調(diào)機(jī)制，采取就近就便原則，提高海上搜救效率。

(三)體制困境

大陸海上搜救管理體制依據(jù)ICOMSAR公約要求建立，仍然采取的是傳統(tǒng)一元型的政府供給模式，主要由政府部門和部隊(duì)組成。由國(guó)家海上搜救部際聯(lián)席會(huì)議作為應(yīng)急領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)統(tǒng)籌全國(guó)海上搜救和船舶污染應(yīng)急反應(yīng)工作。中國(guó)海上搜救中心以交通運(yùn)輸部為主承擔(dān)海上搜救的運(yùn)行管理工作(具體參見(jiàn)圖2)。除此之外，實(shí)行國(guó)家、省、地市三級(jí)海上搜救體制，其中福建省海上搜救中心和搜救分中心負(fù)責(zé)臺(tái)灣海峽水域的海上搜救工作。當(dāng)發(fā)生涉及兩岸搜救事務(wù)時(shí)，福建省海上搜救中心報(bào)請(qǐng)中國(guó)海上搜救中心處理，大陸臺(tái)灣事務(wù)機(jī)構(gòu)參與政策指導(dǎo)和善后處理。盡管近年來(lái)通過(guò)吸納航運(yùn)企業(yè)、船舶服務(wù)公司和其他社會(huì)主體，進(jìn)一步增強(qiáng)了海上搜救力量，但主要還是依賴于行政力量推動(dòng)，資源、能力等要素配置上尚無(wú)法與政府部門相匹配。因而在實(shí)施搜救行動(dòng)上缺乏獨(dú)立性和自主性，影響了多元主體間在共同利益與共同目標(biāo)乃至集體行動(dòng)上的一致性。

圖2 中國(guó)海上搜救組織結(jié)構(gòu)圖

臺(tái)灣地區(qū)2000年設(shè)立“行政院國(guó)搜中心”，負(fù)責(zé)組織協(xié)調(diào)整個(gè)臺(tái)灣地區(qū)的搜救事務(wù)。其中海難搜救機(jī)構(gòu)主要由“交通部”會(huì)同“海巡署”等部門成立的“海難救護(hù)委員會(huì)”負(fù)責(zé)，其職責(zé)范圍中就包括涉及國(guó)際及兩岸海難事務(wù)的協(xié)助處理。囿于臺(tái)灣地區(qū)“兩岸人民關(guān)系條例”之規(guī)定，臺(tái)灣地區(qū)官方之海上搜救機(jī)關(guān)不能與大陸海上搜救機(jī)關(guān)直接聯(lián)系。因此，民間社團(tuán)法人組織(臺(tái)灣)中華搜救協(xié)會(huì)受“海難救護(hù)委員會(huì)”委托，負(fù)責(zé)與中國(guó)海上搜救中心聯(lián)系。實(shí)踐操作是“交通部”下設(shè)的臺(tái)北任務(wù)控制中心等部門接到報(bào)警信息后，通過(guò)(臺(tái)灣)中華搜救協(xié)會(huì)與大陸方面就海上搜救的具體事務(wù)展開接洽。

總體而言兩岸搜救體制均屬于政府領(lǐng)導(dǎo)下的多元化搜救，主要是通過(guò)政府來(lái)協(xié)調(diào)各方搜救力量。大陸方面，雖然有各級(jí)海上搜救中心，但現(xiàn)有法律并沒(méi)有明確其法律性質(zhì)，海上搜救中心不具有法人資格，在運(yùn)行過(guò)程中往往容易被各級(jí)政府干預(yù)，程序性操作較少。加之海上搜救中心與海事系統(tǒng)存在職能交叉，中心與各成員如漁業(yè)、氣象、海軍、空軍等部門聯(lián)絡(luò)不通暢。各成員職能條塊分割，缺乏必要的職能集成。職責(zé)分散影響整個(gè)海上搜救系統(tǒng)協(xié)調(diào)能力。臺(tái)灣地區(qū)方面，依“災(zāi)害防救法”第3條之規(guī)定，“交通部”為海上搜救主管機(jī)關(guān)，但卻同時(shí)要求海難事件發(fā)生后第一時(shí)間通報(bào)至“行政院國(guó)搜中心”，由“行政院國(guó)搜中心”進(jìn)行搜救指揮工作，因此“交通部”的“海難救護(hù)委員會(huì)”很難逾越行政職權(quán)去指揮行政院工作。繁瑣的行政決策不利于搜救協(xié)調(diào)工作的有序進(jìn)行，容易延誤最佳搜救時(shí)機(jī)。

四、海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制的實(shí)現(xiàn)路徑及法律保障

基于上文之分析，建立兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制是保護(hù)兩岸民眾的安全福祉和強(qiáng)化兩岸之間政治互信的內(nèi)在要求。雖然體系化、制度化構(gòu)建方面存在種種困難，但是兩岸海上搜救主管部門并未停止在搜救具體事務(wù)方面的合作探索，也為兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建提供了實(shí)踐基礎(chǔ)?？傮w而言，完善的協(xié)同機(jī)制不僅需要實(shí)踐中的穩(wěn)步推進(jìn)，還需要相應(yīng)的理論支撐。目前中國(guó)尚未出臺(tái)專門的海上搜救立法，從已有立法來(lái)看，海上搜救中心的法律地位不明確，海事部門和分中心出臺(tái)的海上應(yīng)急相關(guān)預(yù)案也未能上升到法制層面。在現(xiàn)有法律語(yǔ)境下，對(duì)海上搜救活動(dòng)所涉及的多元主體之組織邊界及權(quán)責(zé)關(guān)系都不甚明確，因而增加了搜救合作中的不確定性和隨機(jī)性。從現(xiàn)階段的兩岸海上搜救合作工作重心來(lái)看，主要目標(biāo)在于固化成功的搜救合作模式、擴(kuò)展應(yīng)急合作平臺(tái)、從應(yīng)急合作向安全監(jiān)管合作方面轉(zhuǎn)變，推動(dòng)建立“事務(wù)上分項(xiàng)協(xié)作、水域上分區(qū)協(xié)作聯(lián)動(dòng)、緊迫程度分級(jí)協(xié)作”的合作機(jī)制。為實(shí)現(xiàn)上述目標(biāo)提供有效的法律保障，需要從以下幾個(gè)方面著手。

(一)加強(qiáng)兩岸海上搜救的主體協(xié)同機(jī)制

依照解決政府管理碎片化和空心化的整體政府跨界協(xié)同治理之理論邏輯，公共行政的最佳目標(biāo)是通過(guò)協(xié)商、合作，確立認(rèn)同、伙伴關(guān)系、共同目標(biāo)等方式促進(jìn)多維公共服務(wù)主體之間的協(xié)同合作，借助制度創(chuàng)新重新定位政府職能，避免職能交叉和利益沖突。從誘發(fā)因素的支配性來(lái)看，可將官方合作分為“回應(yīng)性合作”和“開發(fā)性合作”。[9]“回應(yīng)性合作”是目前兩岸海上搜救合作的主要模式，多基于應(yīng)對(duì)特定海上突發(fā)事件和共同壓力而進(jìn)行，相對(duì)被動(dòng)，應(yīng)逐步向“開發(fā)性合作”轉(zhuǎn)變，將緊急狀態(tài)下的權(quán)宜之計(jì)轉(zhuǎn)化為常態(tài)化的戰(zhàn)略部署。海峽兩岸對(duì)海上搜救的目標(biāo)共識(shí)和利益耦合給協(xié)同機(jī)制的構(gòu)建提供了可能。

從主體協(xié)同層面分析，第一，應(yīng)建立兩岸海上搜救主管機(jī)關(guān)之間平等、互信的政治對(duì)話機(jī)制。將海上搜救各單位的權(quán)責(zé)分工明確具體化，并將執(zhí)行搜救的作業(yè)程序規(guī)范化。特別是及時(shí)與高效的問(wèn)題磋商機(jī)制對(duì)擺脫非合作的博弈困境、增強(qiáng)海上搜救的協(xié)同效應(yīng)具有重要的現(xiàn)實(shí)意義。2015年3月26日生效的《福建省海上搜尋救助規(guī)定》第20條也明確了福建省海上搜救中心應(yīng)加強(qiáng)與臺(tái)灣地區(qū)海上搜救機(jī)關(guān)的交流與合作，應(yīng)定期組織兩岸海上搜救交流研討、救助演練，并建立兩岸海上搜救協(xié)同合作機(jī)制。

第二，突破以政府為中心的一元管理模式，構(gòu)建群策群力的多元協(xié)作的海上搜救體系。合理界定參與海上搜救各部門的具體職責(zé)、工作內(nèi)容和合作方式，以確保各涉海機(jī)構(gòu)既能各司其職，又能相互配合，以形成強(qiáng)大合力。除了重塑政府部門內(nèi)部的合作關(guān)系，還應(yīng)通過(guò)與市場(chǎng)主體、公民社會(huì)組織等非政府力量協(xié)商制定具有可操作性的合作協(xié)議，進(jìn)一步細(xì)化各行為主體在海上搜救中的參與和協(xié)作的方式，最大限度地減少海上突發(fā)事件應(yīng)急反應(yīng)的空白。為此，可以參考其他國(guó)家的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，引入商業(yè)模式來(lái)補(bǔ)充和改進(jìn)海上搜救的應(yīng)急裝備。[10]考慮以長(zhǎng)期固定的合同形式向商業(yè)機(jī)構(gòu)租賃用于搜救的船舶和飛機(jī)來(lái)彌補(bǔ)兩岸搜救力量配置上的不均衡，同時(shí)也有助于推進(jìn)交通運(yùn)輸治理體系和搜救能力現(xiàn)代化。

第三，完善搜救資源支持與社會(huì)力量動(dòng)員制度。從大量的海上搜救行動(dòng)實(shí)踐可以看出，僅靠政府力量難以全面有效地應(yīng)對(duì)海上突發(fā)事件。研究制定海上搜救志愿者章程，明確海上搜救志愿者的權(quán)利與義務(wù)是實(shí)現(xiàn)有效協(xié)同的必要途徑。中國(guó)目前海上搜救志愿者的數(shù)量和規(guī)模還處于初級(jí)發(fā)展階段，資源和配置往往依賴于政府部門，無(wú)法充分發(fā)揮對(duì)海上搜救的支持和保障作用。因此從立法層面上看，應(yīng)首先明確海上搜救志愿者的法律地位以及與政府之間的關(guān)系，保證其合法性、自主性和獨(dú)立性。其次，對(duì)于志愿者的資格條件，應(yīng)規(guī)范海上搜救志愿者的注冊(cè)準(zhǔn)入制度，并深化培訓(xùn)、考核和評(píng)價(jià)機(jī)制。[11]培育和建立海上搜救志愿者隊(duì)伍和相關(guān)數(shù)據(jù)庫(kù)，實(shí)施就近、快速有效的搜救。此外，由于海上搜救活動(dòng)具有高度危險(xiǎn)性、專業(yè)性和實(shí)踐性，應(yīng)以保護(hù)志愿者權(quán)利為重心，對(duì)特殊權(quán)利予以專門規(guī)定。例如針對(duì)志愿者的人身安全保障權(quán)，可以將其納入社會(huì)保障體系。此外，要充分尊重志愿者對(duì)搜救活動(dòng)風(fēng)險(xiǎn)和應(yīng)對(duì)、防范措施的知悉權(quán)。

第四，健全海上搜救主體責(zé)任體系。由于多元主體在資源、技術(shù)和能力等諸多方面存在差異，客觀上強(qiáng)化了不同主體之間權(quán)責(zé)的相互依賴程度。[12]在確保政府依法行使主導(dǎo)權(quán)的前提下，應(yīng)賦予市場(chǎng)主體等社會(huì)力量更廣泛的授權(quán)，鼓勵(lì)他們通過(guò)介入海上搜救的決策和日常管理，來(lái)實(shí)現(xiàn)有效的互動(dòng)和合作。該責(zé)任體系實(shí)質(zhì)上是一種行為約束機(jī)制，不僅包括搜救合作中各方應(yīng)遵守的規(guī)則，還包括違反合作規(guī)則時(shí)所導(dǎo)致的損失及補(bǔ)償?shù)?。例如?duì)海上搜救部門違反其行政職責(zé)的行為予以處分，對(duì)不服從主管機(jī)關(guān)的統(tǒng)一安排與指揮，拒絕執(zhí)行搜救任務(wù)和擅自停止、退出搜救作業(yè)的船舶、設(shè)施予以處罰。

(二)建立兩岸海上搜救的政策協(xié)同機(jī)制

目前兩岸海上搜救法規(guī)雖各有不同，但其目標(biāo)是一致的，雙方應(yīng)拋開政治因素，按照海上搜救相關(guān)國(guó)際公約精神，探索保障兩岸航行安全的因應(yīng)之道。從政策協(xié)同層面分析，重點(diǎn)關(guān)注以下幾點(diǎn)。

首先，協(xié)商海峽兩岸搜救合作海域，適當(dāng)放寬管轄海域搜救單元準(zhǔn)入限制，簡(jiǎn)化信息通報(bào)及搜救力量進(jìn)入對(duì)方海域的審批流程，可以考慮依照ICOMSAR公約之規(guī)定，制定兩岸搜救船舶、飛機(jī)進(jìn)入對(duì)方水域之許可辦法。因海難發(fā)生時(shí)間上的隨機(jī)性，搜救船舶提出申請(qǐng)的對(duì)象、申請(qǐng)文件、許可機(jī)關(guān)、許可時(shí)限等問(wèn)題都有賴于法律規(guī)定的切實(shí)可行。

其次，完善搜救資金補(bǔ)償機(jī)制。在政府財(cái)政條件允許的情況下，應(yīng)成立專項(xiàng)補(bǔ)償資金，明確補(bǔ)償?shù)姆秶蛯?duì)應(yīng)的數(shù)額標(biāo)準(zhǔn)，公開補(bǔ)償資金的管理和使用流程，以彌補(bǔ)商船和漁船等社會(huì)救助船舶因參與海上搜救任務(wù)而受到的費(fèi)用損失，包括油料燃?xì)庀摹⒋谘诱`、運(yùn)營(yíng)成本支出等。除了物質(zhì)金錢褒獎(jiǎng)之外，還應(yīng)重視對(duì)社會(huì)力量的精神鼓勵(lì)和表彰以滿足其追求自我價(jià)值以及社會(huì)價(jià)值的精神需求。此外，還可通過(guò)減免車船稅、營(yíng)業(yè)稅、所得稅、漁業(yè)資源稅等稅費(fèi)，對(duì)積極參與救助的漁船等商業(yè)船舶采取減稅獎(jiǎng)勵(lì)措施以實(shí)現(xiàn)利益轉(zhuǎn)移和利益補(bǔ)償。 值得指出的是，在中國(guó)現(xiàn)階段財(cái)政轉(zhuǎn)移支付制度還不健全的情況下，可以建立海上搜救基金制度，以彌補(bǔ)搜救力量取得財(cái)政支持以后，與實(shí)際搜救費(fèi)用之間的差額。作為一種海上搜救社會(huì)保障制度，海上搜救基金應(yīng)綜合各方社會(huì)力量，由政府提供可行性指導(dǎo)。在此過(guò)程中，政府的角色定位應(yīng)由搜救服務(wù)的直接供給者向公共價(jià)值的促進(jìn)者轉(zhuǎn)變。具體的資金來(lái)源除了國(guó)家和政府的財(cái)產(chǎn)投入、港口航運(yùn)企業(yè)的攤派等強(qiáng)制性資金，還可引入保險(xiǎn)公司、其他水上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織的支持以及社會(huì)公益捐款等①水上經(jīng)濟(jì)活動(dòng)組織包括海上捕撈養(yǎng)殖企業(yè)、海上石油勘探組織以及水下施工組織等。。

(三)健全兩岸海上搜救的程序協(xié)同機(jī)制

經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織(OECD)將協(xié)同機(jī)制分為兩大類：結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制(structural mechanisms)和程序性協(xié)同機(jī)制(procedural mechanisms)。前者側(cè)重為實(shí)現(xiàn)協(xié)同而設(shè)計(jì)的結(jié)構(gòu)性安排，如部際聯(lián)席會(huì)議、專項(xiàng)任務(wù)小組等。后者側(cè)重于實(shí)現(xiàn)協(xié)同的程序性安排和技術(shù)手段。[11]由于兩岸在構(gòu)建結(jié)構(gòu)性協(xié)同機(jī)制方面仍存在一定的現(xiàn)實(shí)困難，因此可以優(yōu)先考慮從程序協(xié)同機(jī)制著手完善。海上搜救作業(yè)的成敗很大程度上取決于是否具備迅速、確實(shí)之通信系統(tǒng)，因此程序協(xié)同機(jī)制的關(guān)鍵在于建立兩岸航行安全資訊交換機(jī)制和搜救協(xié)調(diào)快遞聯(lián)系通道，包括有關(guān)搜救設(shè)施之共用、共同程式之建立、聯(lián)合訓(xùn)練與演習(xí)的實(shí)施、通信頻道之定期檢查、搜救資料之交換以及搜救流程的通報(bào)等，以確保搜救信息和情報(bào)的及時(shí)傳遞，爭(zhēng)取提高搜救時(shí)效。

具體操作層面可以從兩個(gè)方面展開。一是協(xié)商確定海峽兩岸搜救合作之聯(lián)絡(luò)方式。為了有效協(xié)調(diào)多部門、多層級(jí)之間的活動(dòng)，可以借助電子政務(wù)，建立靈敏準(zhǔn)確的信息共享平臺(tái)。通過(guò)數(shù)據(jù)采集、數(shù)據(jù)鏈接等功能，將兩岸的海上搜救信息數(shù)據(jù)進(jìn)行集成，包括主管機(jī)關(guān)、相關(guān)職能部門及相應(yīng)法規(guī)政策等，通過(guò)信息交互，增強(qiáng)彼此在搜救事務(wù)上的協(xié)作能力。二是明確共同的搜救對(duì)象報(bào)告制度。搜救對(duì)象報(bào)告制度應(yīng)包括信息接收機(jī)關(guān)的確定，報(bào)告制度對(duì)象的確定和報(bào)告制度的適用范圍等。接受信息機(jī)關(guān)的確定應(yīng)按照“先接警先處置”原則，即先接到求助報(bào)告的一方應(yīng)立即啟動(dòng)應(yīng)急預(yù)案，并通過(guò)聯(lián)絡(luò)機(jī)構(gòu)通報(bào)對(duì)方，與對(duì)方搜救機(jī)構(gòu)進(jìn)行溝通和協(xié)調(diào)。對(duì)于報(bào)告制度的對(duì)象，應(yīng)當(dāng)按照管轄水域范圍來(lái)確定，而不是以船舶國(guó)籍來(lái)確定。除此之外，應(yīng)盡量減少信息傳遞環(huán)節(jié)，根據(jù)險(xiǎn)情種類、危險(xiǎn)程度、影響范圍及敏感程度采取分級(jí)處理。

五、結(jié)語(yǔ)

建立海峽兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制應(yīng)秉持平等協(xié)商、互信互惠與相互尊重之原則，采取輕重緩急、循序漸進(jìn)、去政治化的思路分階段進(jìn)行。在雙方達(dá)成既有共識(shí)的基礎(chǔ)上，圍繞海上搜救協(xié)作的共同行動(dòng)指南和基本綱領(lǐng)展開對(duì)具體內(nèi)容的談判，促成《海峽兩岸海上搜救合作協(xié)議》的簽訂。暢通兩岸海上搜救信息渠道，共享兩岸搜救資源，共擔(dān)兩岸搜救任務(wù)，明確搜救合作目標(biāo)、合作范圍、合作機(jī)構(gòu)等問(wèn)題，充分發(fā)揮兩岸間的搜救力量?jī)?yōu)勢(shì)，建立兩岸間制度化、規(guī)范化和常態(tài)化的海上搜救協(xié)同機(jī)制，全力保障金、馬、澎和臺(tái)灣海峽水域的安全與穩(wěn)定。

[1]郭俊良，林彬，翁順泰.兩岸海上搜救體系通力合作之研議[J].臺(tái)灣海事安全與保安研究學(xué)刊，2010(4)：32.

GUO Jun-liang,LIN Bin,WENG Shun-tai.A study of the cooperation for search and rescue at sea between the Taiwan Straits[J].Journal of Taiwan Maritime Safety and Security Studies,2010(4):32.(in Chinese)

[2]中華搜救協(xié)會(huì)2000年～2013年通訊救難記錄統(tǒng)計(jì)[EB/OL].[2016-05-02].http://www.csara.org.tw/images/pdfFiles/20-3.pdf.

Search and Rescue Association 2000～2013 search and rescue data statistics[EB/OL].[2016-05-02].http://www.csara.org.tw/images/pdfFiles/20-3.pdf.(in Chinese)

[3]沈宗靈.現(xiàn)代西方法律哲學(xué)[M].北京:法律出版社,1983:86-87.

SHEN Zong-ling.Modern western philosophy of law[M].Beijing:Law Press,1983:86-87.(in Chinese)

[4]吳斌,郭彥亮.應(yīng)建國(guó)際海上搜救合作機(jī)制[N].北京日?qǐng)?bào),2014-03-19(18).

WU Bin,GUO Yan-liang.International maritime search and rescue cooperation mechanism should be built[N].Beijing Daily,2014-03-19(18).(in Chinese)

[5]白列湖.協(xié)同論與管理協(xié)同理論[J].甘肅社會(huì)科學(xué),2007(5):228-230.

BAI Lie-hu.Coordination theory and management synergy theory[J].Gansu Social Sciences,2007(5):228-230.(in Chinese)

[6]張楠.基于協(xié)同治理理論的我國(guó)地方政法區(qū)域治理研究[M].武漢：湖北人民出版社，2015:185-186.

ZHANG Nan.Study on regional governance of local politics and law based on synergetic governance theory[M].Wuhan:Hubei People’s Publishing House,2015:185-186.(in Chinese)

[7]汪錦軍.構(gòu)建公共服務(wù)的協(xié)同機(jī)制：一個(gè)界定性框架[J].中國(guó)行政管理，2012(1):19.

WANG Jin-jun.To build coordination mechanisms of public services:a defining framework[J].Chinese Public Administration,2012(1):19.(in Chinese)

[8]祝捷.論兩岸海域執(zhí)法合作模式的構(gòu)建[J].臺(tái)灣研究集刊,2010(3):28.

ZHU Jie.On the construction of cross-strait cooperation over maritime administrative affairs[J].Taiwan Research Journal,2010(3):28.(in Chinese)

[9]麻寶斌,李輝.中國(guó)地方政府間合作的動(dòng)因、策略及其實(shí)現(xiàn)[J].行政管理改革,2010,27(9):64.

MA Bao-bin，LI Hui.The motivation，strategy and implementation of cooperation between Chinese local government[J].Administration Reform,2010,27(9):64.(in Chinese)

[10]章榮軍,陶維功,張重陽(yáng),臧勝永.澳大利亞海上搜救體系介紹[J].中國(guó)海事,2009(11):56.

ZHANG Rong-jun,TAO Wei-gong,ZHANG Chong-yang,ZANG Sheng-yong.An introduction of the Australian maritime SAR system[J].China Maritime Safety,2009(11):56.(in Chinese)

[11]史曉琪.中國(guó)海上搜救志愿者相關(guān)法律問(wèn)題與立法實(shí)踐[J].中國(guó)海商法研究,2016,27(1):80.

SHI Xiao-qi.Study on the relevant legal issues and practice regarding maritime search and rescue volunteers in China[J].Chinese Journal of Maritime Law,2016,27(1):80.(in Chinese)

[12]黃志球.中國(guó)海上搜救管理體制創(chuàng)新研究[M].武漢:武漢大學(xué)出版社,2016:185.

HUANG Zhi-qiu.Study on the innovation of management system of maritime search and rescue in China[M].Wuhan:Wuhan University Press,2016:185.(in Chinese)

[11]周志忍,蔣敏娟.整體政府下的政策協(xié)同:理論與發(fā)達(dá)國(guó)家的當(dāng)代實(shí)踐[J].國(guó)家行政學(xué)院學(xué)報(bào),2010(6):29.

ZHOU Zhi-ren,JIANG Min-juan.Policy synergy:theory and practices in developed countries[J].Journal of China National School of Administration,2010(6):29.(in Chinese)

Researchonthelegalprotectionofcross-straitsynergymechanismovermaritimesearchandrescue

CAI Li-yan1,2

(1.Faculty of International Law，East China University of Political Science and Law，Shanghai 201620，China；
2.Institute of Law，Jimei University，Xiamen 361021，China)

The pressure of maritime search and rescue on both sides of the Taiwan Strait is increasing with the expanding traffic volume across Taiwan Strait. Setting up an effective synergy mechanism over maritime search and rescue has great significance to safeguarding the navigation safety. Starting from the analysis of the theoretic basis of the synergy mechanism over maritime search and rescue, the paper analyzed the predicament encounted in establishing the synergy mechanism, then it probed the path for perfecting the synergy mechanism from the various perspectives of subject system, substantive rules and procedural rules. Based on equality and mutual respect，for the establishment of cross-strait maritime rescue coordination mechanism it is important to give full play to the advantages of both sides; smooth channels of information, define objectives, scope and institutions; and share rescue resources and missions.

maritime search and rescue；synergy mechanism；legal protection

2017-05-16

福建省社會(huì)科學(xué)規(guī)劃項(xiàng)目“兩岸海上搜救協(xié)同機(jī)制之法律構(gòu)建”(2014C135)

蔡莉妍(1983-)，女，江西南昌人，集美大學(xué)法學(xué)院講師，華東政法大學(xué)國(guó)際法學(xué)院國(guó)際法專業(yè)博士研究生，E-mail:saili16@163.com。

DF961.9

A

2096-028X(2017)03-0097-08