廖志武

【摘要】政府非稅收入概念是在過去預算外資金概念基礎上形成、演變和發(fā)展起來的，是隨著市場經(jīng)濟體制改革逐步深入的和公共財政框架構建而逐步引入的。由于我國尚處于轉(zhuǎn)型時期，政府非稅收入及其使用無論在規(guī)模還是結構上都極具爭議，在管理上也存在諸多問題。

【關鍵詞】政府非稅收入 問題 規(guī)范 加強思路

1政府非稅收入的概念

政府非稅收入是指政府取得的除稅收、公債和社會保障收入以外的其他所有收入，具體來說是國家行政機關、事業(yè)單位、具有行政職能的社會團體、企業(yè)主管部門、政府及行政事業(yè)單位的委托機構，為了履行或代行政府職能，憑借法律規(guī)定及對國有資產(chǎn)所有權所征收的行政事業(yè)性收費、罰款和罰沒收入、國家資產(chǎn)有償使用及經(jīng)營收入、政府性基金、各種專項收入以及其他非稅收入的財政性資金。

2政府非稅收入的特點

2.1收入主體是政府，性質(zhì)屬于財政性資金

政府非稅收入是政府為實現(xiàn)其職能，按照一定規(guī)則采取收費、基金等非稅方式，由中央和地方分別籌集，用于特定專門用途的財政性資金，使政府參與國民收入分配和再分配的一種形式，是一種財政性資金，是政府財政收入的重要組成部分。從這個意義上說，政府非稅收入等同于財政非稅收入。

2.2收入形式靈活多樣

政府非稅收入的靈活性主要體現(xiàn)在以下兩個方面，首先，征收標準靈活，地方可以根據(jù)不同時期本地的實際情況制定不同的征收標準。其次，征收方式多種多樣，政府非稅收入既可按受益原則采取收費形式收取，如養(yǎng)路費收入、地方教育費附加等地方性非稅收入；又可為特定項目籌集資金而采取各種基金形式收取，如三峽工程建設基金等有特殊用途的基金收入；還可以為矯正外部性而采取罰款形式收取等。

2.3征收和使用主要基于成本“受益一補償”原則

政府非稅收入的征收和使用應符合成本“受益一補償”原則，對于補償公共服務的成本可采取征收規(guī)費、執(zhí)照費等方式得以補償，而對資源開采、土地轉(zhuǎn)讓、特許權使用及國有資產(chǎn)經(jīng)營等征收非稅收入也是對使用公共資產(chǎn)、資源補貼的成本，同時可以采取征收排污費的形式矯正負外部效應。

3政府非稅收入管理存在的主要問題

3.1公共財政理念與政府非稅收入關系的認識錯位

一些部門對非稅收入的財政屬性及所有權、使用權和管理權的認識不清，把非稅收入視為部門、單位自有資金，認為政府不必調(diào)控，財政無需管理；有的認為非稅收入“毛多肉少”，不能有效增加政府的可用財力，花大力氣加強非稅收入，管理得不償失；有的甚至把政府非稅收入與“三亂收入劃等號，等等。認識上不統(tǒng)一，影響了對政府非稅收入的管理，制約了政府宏觀調(diào)控職能的發(fā)揮。

3.2收費項目偏多，非稅負擔較重

我國現(xiàn)行政府非稅收入范圍較廣，類型較多，非稅收入項目主要有行政事業(yè)收費、罰款和罰沒收入、國有資產(chǎn)、資產(chǎn)有償使用及經(jīng)營收入、政府性基金、專項收入和其他收入等。其中各項目中，行政事業(yè)收費收入和政府性基金收入在政府非稅收人中占主體地位。伴隨著改革開放的不斷深入，政府非稅收入規(guī)模一直是上升趨勢，占財政收入的比重不斷上升，意味著已成為政府財政，特別是地方政府財政的重要收入來源。而與稅收負擔相比，早已超過了稅收負擔，形成了事實上的“非稅大于稅”的現(xiàn)象。

3.3國家利益部門化，公共利益單位化，扭曲政府行為

在市場經(jīng)濟條件下，存在眾多利益主體是正常的。問題是利益的取得方式和手段是否合乎規(guī)則。政府各部門作為利益主體，在財政集中的情況下，其利益惟一來源于預算經(jīng)費的供給?？稍谪敊喾指畹臈l件下，由于收支掛鉤，各部門又多了一條獲取利益的渠道，誰收費、誰罰款就由誰使用，執(zhí)收執(zhí)罰主體支配收入、收費罰款多少與單位、單位福利水平息息相關，多收多花、少收少花，這既是非稅收入膨脹的原始動因，也是現(xiàn)實動因。這樣，各部門為了單位利益相互攀比，競相向財政伸手，財政負擔非但沒有減輕，反而由于政府分配主體多元化造成單位間苦樂不均，同時也扭曲了政府行為。

4規(guī)范和加強非稅收入的思路

4.1科學界定公共財政下的各級政府指責，建立規(guī)范的政府非稅收入體系

政府非稅收入是地方政府重要的財政來源，必須按照財權與事權相對應的原則，合理劃分中央與地方，以及地方各級政府間的職責權限，實行分級負責。由于現(xiàn)行財政體制只包括預算收入，財政體制在解決政府間縱向與橫向財力不平衡方面的功能不強，因此，政府非稅收入管理職責權限的劃分必須與財政體制相配套，統(tǒng)籌兼顧，只有這樣，才能正確處理政府間財政關系，充分發(fā)揮財政體制的功能，積極推進政府職能的轉(zhuǎn)變，切實解決地方政府職能“越位”造成的機構、人員、經(jīng)費膨脹。

4.2正本清源，分流歸位，規(guī)范政府的非稅收入行為

加強非稅收入管理，要從總體上正本清源，通過清理整頓，“定性、定位、定量”，實行“分源而治、分流而治、分類而治、分項而治，，這是非稅收入管理改革的基本著眼點。具體措施有：一是“清”，即對政府部門履行管理職能而對管理對象征收的行政管理費和各種制度外收費（亂收費、亂罰款、亂攤派）等，予以取消。二是“轉(zhuǎn)，將現(xiàn)有收費中一些不具有公共商品生產(chǎn)費用性質(zhì)的收費轉(zhuǎn)為經(jīng)營性收費，由市場定價并照章納稅。

4.3進一步加強對非稅收入的財政預算管理

各級政府的財力，不論是采取稅收，還是采取非稅收入方式積聚的資金，都應納入財政預算，實行集中支付，這是建立公共財政體系的客觀要求。為此，必須改變現(xiàn)行的預算內(nèi)、外管理辦法，將預算外非稅收入逐步納入預算管理，從而實現(xiàn)政府非稅收入與使用管理上的“雙軌”并“單軌”。強力推行“收支兩條線”政策，真正落實“收支脫鉤，罰繳分離”執(zhí)收、執(zhí)罰部門收取的政府非稅收入全額上繳財政，列為財政預算收入。繼續(xù)推行國庫集中收付制度改革，通過實行財政直接支付，減少資金撥付的中間環(huán)節(jié)，防止挪用資金，提高政府非稅收入使用的透明度，提高資金使用效益。加強對行政事業(yè)單位的非稅收入管理，按照政事分開的原則，實行非稅收入使用上的分類管理，改進行政、事業(yè)的預算管理方法。

5結束語

縱觀依法治稅的發(fā)展及現(xiàn)狀，可以看到我國在稅收法制建設、稅收執(zhí)法和稅收法治環(huán)境等方面仍然存在著許多不容忽視的問題，亟需進行調(diào)整和完善，這是強化依法治稅、保障我國社會主義市場經(jīng)濟健康發(fā)展的迫切需要。endprint