李嘉寧

摘 要：四川省是中國(guó)水資源最豐富的大省之一，但由于其獨(dú)特的地理水文以及氣候結(jié)構(gòu)，水資源在四川省內(nèi)的分布并不平均，這就導(dǎo)致缺水地區(qū)的水源引用十分重要。四川多山地，省內(nèi)分布的農(nóng)業(yè)為主的村落繁多，依靠農(nóng)業(yè)小型水利工程成為滿足當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)灌溉需要最高效的手段，同時(shí)也能夠有效保證糧食生產(chǎn)安全。雖然四川省小型水利工程建設(shè)由來(lái)已久，然而在資金保證、管理維護(hù)制度的建設(shè)等方面，仍存在亟待解決的問(wèn)題。本文就此做出了分析，并提出自己的政策建議。

關(guān)鍵詞：小型農(nóng)田水利工程；基礎(chǔ)設(shè)施；維護(hù)管理；工程資金

一、研究背景及意義

四川是我國(guó)的一個(gè)農(nóng)業(yè)大省，以占全國(guó)4.7%的耕地，養(yǎng)活了占全國(guó)6.8%的人口。在這樣的土地和人口比例現(xiàn)狀下，要保證四川省正常的農(nóng)業(yè)和居民生活用水安全，就要要把水資源利用效率要保持在一個(gè)較高的水平。然而實(shí)際的水資源利用效率卻與此不匹配。四川是一個(gè)水利資源大省，全省遍布了大大小小1400多條河流，水資源總量達(dá)2616億立方米。由于自然條件限制、政策資金缺乏，四川省的水資源開(kāi)發(fā)利用率也遠(yuǎn)低于全國(guó)平均水平。同時(shí)，這些水資源的區(qū)域和季節(jié)性分布卻極不均勻，人口稀疏的甘孜、阿壩地區(qū)水量豐足，耕地、人口、工業(yè)集中的盆地腹部地區(qū)，是整個(gè)四川最缺水的地區(qū)。水資源的季節(jié)性變化、以及客觀上農(nóng)村地區(qū)蓄水、渠系設(shè)施的不完善，四川廣大農(nóng)村地區(qū)長(zhǎng)期以來(lái)都存在著用水困難的問(wèn)題。小型農(nóng)田水利是農(nóng)村分布最廣、與農(nóng)業(yè)生產(chǎn)聯(lián)系最緊密、農(nóng)民受益最直接的基礎(chǔ)設(shè)施，因此要保證四川省的糧食安全以及廣大農(nóng)民增產(chǎn)增收，大力發(fā)展小型農(nóng)田水利工程成為一個(gè)必然之舉。

2008年1月，四川省委、省政府先后出臺(tái)了《關(guān)于加快水利發(fā)展的決定》，指出要加快實(shí)施灌區(qū)渠系配套和小型農(nóng)田水利縣建設(shè)，有效提高水資源調(diào)蓄能力和有效灌溉面積。2011年出臺(tái)的《四川省人民政府辦公廳關(guān)于加快小型農(nóng)田水利發(fā)展的意見(jiàn)》中提出縣級(jí)人民政府是小型農(nóng)田水利發(fā)展的責(zé)任主體，應(yīng)將小型農(nóng)田水利發(fā)展納入國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展規(guī)劃。2016年出臺(tái)的《四川省人民政府農(nóng)田水利基本建設(shè)指揮部關(guān)于加快推進(jìn)“十三五”千萬(wàn)畝農(nóng)田水利基本建設(shè)綜合示范區(qū)建設(shè)的意見(jiàn)》中指出，要依托大中小微水利工程相結(jié)合的水資源配置調(diào)控體系，通過(guò)小農(nóng)水重點(diǎn)縣建設(shè)、“五小水利”工程建設(shè)等措施，構(gòu)建全域覆蓋的農(nóng)田灌排網(wǎng)絡(luò)。

二、四川省小型農(nóng)田水利設(shè)施問(wèn)題分析

1.小農(nóng)水設(shè)施建設(shè)基礎(chǔ)薄弱。第一，農(nóng)村小型水利設(shè)施年久失修，有相當(dāng)比例的小農(nóng)水設(shè)施修建年限已長(zhǎng)，甚至最早的有建于上世紀(jì)60、70年代，設(shè)施老化，毀壞嚴(yán)重，年久失修，其功能已退化嚴(yán)重；第二，先天不足，部分小型水庫(kù)沒(méi)有 修建渠道。部分已建渠道強(qiáng)度差、防滲性能差，甚至早已廢棄不用，通過(guò)幾十年的運(yùn)行，渠道老化、損毀、淤堵十分嚴(yán)重，致使小型水利設(shè)施灌溉效率遠(yuǎn)不及設(shè)計(jì)灌面。第三，后天失調(diào)。由于小型灌區(qū)不是國(guó)家支持的重點(diǎn)，主要由州、縣和群眾自籌，投入非常有限，日常維護(hù)多是地方政府財(cái)政和群眾自行出資維護(hù)，導(dǎo)致大量的溝渠淤積，清淤成為非常急切的問(wèn)題。由于清淤成本高，部分渠道早已廢棄不用。舊的機(jī)制不管用，新的機(jī)制沒(méi)建立，難以發(fā)揮作用。第四，缺乏有效的蓄水及相應(yīng)的配套設(shè)施會(huì)導(dǎo)致地方在發(fā)展生態(tài)農(nóng)業(yè)和滿足產(chǎn)業(yè)發(fā)展的需要方面存在矛盾，發(fā)展產(chǎn)業(yè)就需要大量的水源供給，然而這就不能滿足生態(tài)農(nóng)業(yè)的用水需要，處理這一矛盾的根本措施就是大力發(fā)展地方小農(nóng)水工程，使得生態(tài)農(nóng)業(yè)用水與產(chǎn)業(yè)發(fā)展用水在一定程度上互不影響。

以廣元市利州區(qū)為例。農(nóng)田水利規(guī)劃中節(jié)水灌溉目標(biāo)11.8萬(wàn)，實(shí)際有效面積7.5萬(wàn)。主要種植作物是金銀花，藥用或者茶業(yè)使用，如果小型水利設(shè)施建設(shè)符合實(shí)際要求，這本來(lái)是當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)發(fā)展的一大推力。然而，當(dāng)?shù)卮嬖诮邓畷r(shí)空分布不均的典型問(wèn)題，并且大部分地區(qū)由于缺少資金，有效可用的儲(chǔ)水設(shè)施十分缺乏，一些高山地區(qū)由于地勢(shì)落差大，汲水成本比較高，如果不從水源地汲水，單靠水塘汲水，成本依然會(huì)很高，這就導(dǎo)致了難以有效供給農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用水所需的結(jié)果。部分已建成或者未建成的渠系管道無(wú)法及時(shí)投入使用，村與村之間的水源分配不合理，如果有恰當(dāng)?shù)膬?chǔ)水及渠系網(wǎng)絡(luò)，就可以把儲(chǔ)水在不同的村落之間按農(nóng)業(yè)和生活所需進(jìn)行有效配置。

2.后期管理養(yǎng)護(hù)機(jī)制滯后。目前財(cái)力投入不足，導(dǎo)致管理經(jīng)費(fèi)不足，管理機(jī)構(gòu)不健全，致使小型農(nóng)田水利工程建成后管理粗放，維護(hù)管理不足，出現(xiàn)了各種問(wèn)題，嚴(yán)重影響了人民的正常生產(chǎn)和生活。由于資金短缺，即使大力扶持水利建設(shè)與管理，在規(guī)劃布局、項(xiàng)目安排和資金補(bǔ)助上給予很大傾斜；但難有較多資金用于水利工程的建設(shè)配套，致使部分工程無(wú)法按期啟動(dòng)，開(kāi)工建設(shè)的也很難按計(jì)劃竣工驗(yàn)收。項(xiàng)目建成后管理粗放，除由國(guó)家管理和控制的大中型水利工程外，不少小型水利工程基本上處于弱（無(wú)）管理狀態(tài)。主要原因除了經(jīng)費(fèi)原因外還存在水利工程權(quán)責(zé)不明的問(wèn)題，市、縣水利專業(yè)技術(shù)人員普遍老化缺乏，鄉(xiāng)鎮(zhèn)水利服務(wù)機(jī)構(gòu)弱化，運(yùn)行機(jī)制不全等?，F(xiàn)行的運(yùn)管機(jī)制，已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不能滿足基層對(duì)小農(nóng)水的建養(yǎng)管需求。

以巴中市巴州區(qū)漁溪鎮(zhèn)三清廟村為例，村內(nèi)水利設(shè)施有塘、雨水池、渠道，這些水利設(shè)施很多是在土地流轉(zhuǎn)后由民間資本投資建設(shè)的。另外村內(nèi)塘口等小農(nóng)水設(shè)施按水面入股，15年底已經(jīng)建成一部分以建設(shè)小型水庫(kù)為形式的民營(yíng)水利工程。也正是因?yàn)槊耖g資本的引入，目前村里存在已建成水庫(kù)的產(chǎn)權(quán)歸屬問(wèn)題，水利工程建設(shè)項(xiàng)目是由政府引進(jìn)的，出資是來(lái)源于民間資本和社會(huì)資本，修建水利工程所占用的土地是“租賃”村民的，這產(chǎn)權(quán)所屬不明確的現(xiàn)狀引發(fā)了水利工程的管理問(wèn)題，日常養(yǎng)護(hù)費(fèi)用到底是由出資方承擔(dān)還是由政府財(cái)政和村民共同承擔(dān)成為當(dāng)?shù)匾粋€(gè)急需解決的問(wèn)題。

三、政策建議

1.拓寬小農(nóng)水工程資金渠道。有效整合各方面資金，建立健全“政府投入為主導(dǎo)，農(nóng)戶、信貸、社會(huì)投入為補(bǔ)充”的多元投入機(jī)制，合理規(guī)劃用于小農(nóng)水工程、小農(nóng)水重點(diǎn)線建設(shè)的財(cái)政資金。按照受益主體與籌資投勞主體相對(duì)應(yīng)的原則引導(dǎo)受益群眾投資。在優(yōu)先確定責(zé)、權(quán)的基礎(chǔ)上，大力引進(jìn)業(yè)主，積極利用信貸資金，鼓勵(lì)發(fā)展民營(yíng)水利。嚴(yán)格資金監(jiān)管制度，嚴(yán)格實(shí)行報(bào)賬制。項(xiàng)目資金使用情況在項(xiàng)目區(qū)進(jìn)行公示，接受多方監(jiān)督，增加資金透明度，提高資金使用效率。

2.加強(qiáng)小農(nóng)水工程的管理和維護(hù)。小農(nóng)水建設(shè)工程如果得不到有效管理和維護(hù)，便不能長(zhǎng)久發(fā)揮作用。為了實(shí)現(xiàn)高利用效率、長(zhǎng)遠(yuǎn)的利用期限、合理的水源分配，需要通過(guò)明晰產(chǎn)權(quán)、確定管理主體、落實(shí)管理責(zé)任、搞活經(jīng)營(yíng)權(quán)、保障受益權(quán)、核實(shí)權(quán)屬證書(shū)，建立小型水利工程管護(hù)的長(zhǎng)效機(jī)制。為了形成以農(nóng)民自愿出資出勞為主體的小農(nóng)水建設(shè)管護(hù)新模式，可以考慮在項(xiàng)目區(qū)建立農(nóng)民用水戶協(xié)會(huì)，配合“一事一議”制度，讓農(nóng)民用水戶代表參與管理和監(jiān)督，使農(nóng)民真正成為小農(nóng)水項(xiàng)目的受益主體。

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