陳景森

[摘要]西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的構(gòu)建對于推動西部民族地區(qū)生態(tài)環(huán)境領(lǐng)域的依法治理和生態(tài)文明建設(shè)具有重要意義，其目的在于盡量減少政府因生態(tài)責(zé)任缺失而造成的負(fù)面影響，實(shí)現(xiàn)環(huán)境法治和保障公眾環(huán)境利益。通過闡述西部民族地區(qū)的生態(tài)現(xiàn)狀、生態(tài)及責(zé)任機(jī)制存在的問題，進(jìn)而創(chuàng)新性地提出完善西部民族地區(qū)政府責(zé)任追究機(jī)制的有效途徑。政府應(yīng)當(dāng)通過責(zé)任嵌入、信息公開、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、環(huán)境立法等內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和合作共治、宣傳教育、績效評估、強(qiáng)化監(jiān)督、多元問責(zé)等外部配套機(jī)制來實(shí)現(xiàn)生態(tài)責(zé)任的追究。

[關(guān)鍵詞]西部民族地區(qū)；政府生態(tài)責(zé)任；追究機(jī)制；途徑創(chuàng)新

[中圖分類號]F0615

[文獻(xiàn)標(biāo)識碼]A

[文章編號]2095-3283（2017）09-0083-03

自西部大開發(fā)和國家東部產(chǎn)業(yè)向中西部轉(zhuǎn)移以來，我國西部民族地區(qū)在經(jīng)濟(jì)建設(shè)取得巨大進(jìn)展的同時也對生態(tài)環(huán)境造成了極大破壞，存在著不容忽視的生態(tài)環(huán)境問題：土壤板結(jié)程度加劇、毒害物質(zhì)污染、水土流失惡化、草原和森林覆蓋率驟減等。《中國西部經(jīng)濟(jì)發(fā)展報告》中指出，雖然西部民族地區(qū)在局部范圍內(nèi)環(huán)境質(zhì)量有所改觀，但整體的生態(tài)環(huán)境脆弱、治理能力欠缺等問題沒有得到根本性的改變[1]。研究和建立西部民族地區(qū)生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制不僅是解決生態(tài)問題的關(guān)鍵途徑，而且是追蹤定位責(zé)任問題的重要舉措，這與當(dāng)下我國極力主張的“責(zé)任政府”不謀而合。因此，有必要建立生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制以解決西部民族地區(qū)環(huán)境治理問題，實(shí)現(xiàn)西部民族地區(qū)的可持續(xù)性發(fā)展。

一、概念及范圍界定

（一）西部民族地區(qū)的范圍界定

西部民族地區(qū)是指我國的西北、西南民族地區(qū)，具體包括新疆、西藏、新疆、廣西、內(nèi)蒙古五個民族自治區(qū)以及四川、云南、青海、貴州、甘肅五省。該地區(qū)土地廣袤、疆域遼闊，其土地面積接近全國的2/3，人口僅為全國的1/4。

（二）生態(tài)責(zé)任追究的概念界定

生態(tài)責(zé)任追究是對政府及其相關(guān)主體的責(zé)任界定，要求對盲目決策，導(dǎo)致嚴(yán)重生態(tài)問題的官員進(jìn)行責(zé)任追究，是一種將政府生態(tài)責(zé)任落實(shí)到具體行動中的管理模式。不同的學(xué)者對于環(huán)境責(zé)任追究有不同的看法。范俊榮（2009）認(rèn)為環(huán)境問責(zé)制追究的對象是在環(huán)境治理過程中造成負(fù)面影響的政府環(huán)境部門的官員[2]。肖萍從環(huán)境問責(zé)制的理論出發(fā)，認(rèn)為主體、客體、程式、方法等內(nèi)容構(gòu)成了環(huán)境保護(hù)問責(zé)機(jī)制[3]?？到ㄝx等認(rèn)為環(huán)境問責(zé)制是政府及其相關(guān)部門依據(jù)特定程序?qū)σ騻€人行為不當(dāng)造成的環(huán)境違法行為開展責(zé)任追究[4]。結(jié)合各學(xué)者的理論研究，簡單來講，生態(tài)責(zé)任追究就是“誰出了差錯，誰承擔(dān)相應(yīng)責(zé)任”[5]。

二、西部民族地區(qū)的生態(tài)及責(zé)任機(jī)制問題

（一）西部民族地區(qū)的生態(tài)問題

1.水資源匱乏，利用程度低。西部民族地區(qū)的大部分地區(qū)屬于沙漠、高原、盆地等地理類型，由于氣候干旱少雨，再加上氣候變暖，很多湖泊都干化為鹽湖，導(dǎo)致很多水庫都未能達(dá)到設(shè)計蓄水位，加劇了用水的緊缺。此外，西部民族地區(qū)在水資源的開發(fā)利用上效率較低，而且因使用不當(dāng)、技術(shù)不達(dá)標(biāo)所造成的水資源浪費(fèi)相當(dāng)嚴(yán)重，導(dǎo)致生活、生產(chǎn)方面的缺水現(xiàn)象持續(xù)發(fā)生。

2.水土流失嚴(yán)重，植被破壞大。據(jù)相關(guān)資料統(tǒng)計，西部民族地區(qū)的平均植被覆蓋率僅為5%，更嚴(yán)重的西藏高原北部甚至未達(dá)到1%。在水土流失面積方面，西部民族地區(qū)接近占全國總面積的85%。由于植被破壞大使得植被覆蓋率驟然減少，導(dǎo)致大范圍的水土流失而且流失程度還在加深，最終造成耕地肥力下降、洪水泥石流泛濫、自然災(zāi)害多發(fā)等生態(tài)問題。

3.環(huán)境污染加劇，自然災(zāi)害多。西部民族地區(qū)借著西部大開發(fā)的契機(jī)大力發(fā)展重工業(yè)，降低了工業(yè)企業(yè)的進(jìn)入門檻，把那些污染嚴(yán)重和耗資型的產(chǎn)業(yè)也帶入進(jìn)來，排放的各種污染物破壞了當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境，農(nóng)田、河水、空氣等遭到不同程度的污染。人類的不合理活動導(dǎo)致干旱、泥石流、病蟲草鼠害等自然災(zāi)害頻繁發(fā)生。

（二）西部民族地區(qū)的責(zé)任機(jī)制問題

1.績效考核指標(biāo)不突出。當(dāng)前，西部民族地區(qū)尚未建立科學(xué)、規(guī)范的干部考核評價標(biāo)準(zhǔn)。一些地方政府在發(fā)展過程中將GDP作為干部政績考核的核心指標(biāo)，對公共資源不加補(bǔ)償?shù)厥褂?。雖然這些短期行為能帶來短期效應(yīng)，但卻存在長久發(fā)展的隱患，甚至?xí)せ鐣?。即使目前有些地方已?jīng)將生態(tài)環(huán)保指標(biāo)納入干部政績考核標(biāo)準(zhǔn)中，但是分量和比重尚且不足，難以引起地方政府的高度重視。

2.責(zé)任監(jiān)督機(jī)制不完善。長期以來，西部民族地區(qū)形成了上級監(jiān)督下級的監(jiān)督體制。不同部門、不同級別之間的監(jiān)管部門未能形成有效的監(jiān)督機(jī)制，社會力量所起的監(jiān)督作用薄弱。另外，新聞媒體、法院、檢察院等第三方監(jiān)督力量缺乏自主監(jiān)督的能力，在與相關(guān)利益主體交鋒時，往往不能作出客觀的裁決。而作為被監(jiān)督的政府，由于權(quán)力過于集中且處于監(jiān)督真空狀態(tài)，導(dǎo)致其他監(jiān)督力量難以進(jìn)行有效的監(jiān)督。

3.責(zé)任追究機(jī)制不嚴(yán)格。我國在新修訂的環(huán)境保護(hù)法中明確規(guī)定：“地方各級人民政府應(yīng)對本行政區(qū)域的環(huán)境質(zhì)量負(fù)責(zé)”。但該法律并未對政府及其官員在履行環(huán)保責(zé)任上的不作為或者在行政管理過程中因?yàn)E用行政權(quán)力造成重大環(huán)境污染事件作出明確的責(zé)任追究規(guī)定，這就導(dǎo)致很多西部民族地區(qū)官員的不作為心態(tài)。

4.相關(guān)法律法規(guī)不健全。西部民族地區(qū)的立法速度遠(yuǎn)遠(yuǎn)落后于生態(tài)治理的發(fā)展速度，現(xiàn)有的環(huán)境保護(hù)法律缺乏對生態(tài)責(zé)任追究的明確規(guī)定，即使有些法律法規(guī)有所提及，比如《環(huán)境保護(hù)法》《全國生態(tài)環(huán)境保護(hù)綱要》等，但也僅是籠統(tǒng)性的規(guī)定。雖然西部民族地區(qū)在環(huán)境保護(hù)的法律上進(jìn)行了一定的完善，但對于生態(tài)責(zé)任追究方面尚未出臺一部完整詳細(xì)的法律，相關(guān)的法律法規(guī)亟待健全。

三、完善西部民族地區(qū)政府責(zé)任追究機(jī)制的創(chuàng)新途徑

本文將從內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制和外部配套機(jī)制構(gòu)建西部民族地區(qū)政府責(zé)任追究機(jī)制。具體而言就是，從責(zé)任嵌入、信息公開、制度建設(shè)、隊(duì)伍建設(shè)、環(huán)境立法等方面構(gòu)建西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制；從合作共治、宣傳教育、績效評估、強(qiáng)化監(jiān)督、多元問責(zé)等方面構(gòu)建西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究的外部配套機(jī)制（如圖1）。

（一）西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究的內(nèi)部運(yùn)行機(jī)制

1.責(zé)任嵌入。生態(tài)責(zé)任追究機(jī)制的實(shí)現(xiàn)首先要對責(zé)任進(jìn)行嵌入。西部民族地區(qū)政府利用手中的公共權(quán)力對生態(tài)問題進(jìn)行決策，需要承擔(dān)相應(yīng)的政治、法律、經(jīng)濟(jì)以及道德上的責(zé)任。當(dāng)前，西部民族地區(qū)在決策責(zé)任追究方面最大的問題是責(zé)任劃分不明確，即集體責(zé)任與個人責(zé)任容易混淆模糊，導(dǎo)致很多時候應(yīng)當(dāng)要追究個人責(zé)任的，反而被機(jī)關(guān)集體所代替，未起到應(yīng)有的警示作用。因此，需要嵌入責(zé)任意識，明確政府成員的權(quán)利范圍和相關(guān)責(zé)任。

2.信息公開。西部民族地區(qū)的各級政府和有關(guān)部門應(yīng)當(dāng)定期、及時公布生態(tài)環(huán)境信息，以保證責(zé)任追究能落實(shí)到位。首先，決策要在公開、透明的基礎(chǔ)上進(jìn)行，通過舉行聽證會、座談會等方式了解民眾意見；其次，在決策過程中允許媒體現(xiàn)場進(jìn)行采訪報道，并將決策的全程記錄下來，通過電視、網(wǎng)絡(luò)的形式向全社會公布。此外，只要不涉及國家和企業(yè)秘密的資料盡可能向社會公布，如生態(tài)項(xiàng)目的材料、項(xiàng)目報告書、環(huán)境影響評估等資料。

3.制度建設(shè)。關(guān)于生態(tài)責(zé)任追究的制度建設(shè)方面，西部民族地區(qū)政府首先要根據(jù)黨中央的指導(dǎo)方案，結(jié)合當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)背景，制定適合當(dāng)?shù)厍闆r的生態(tài)環(huán)境方案。在結(jié)合實(shí)際生態(tài)問題和考慮當(dāng)?shù)厣鷳B(tài)資源承載力的情況下，制定出適合當(dāng)?shù)丨h(huán)境的計劃方案，并將通過審核的計劃方案上升到制度層面。此外，西部民族地區(qū)政府應(yīng)加強(qiáng)對法律顧問的重視，通過專家論證，對不利于環(huán)境保護(hù)的政策進(jìn)行修正，從制度上確保政策的有效性。

4.隊(duì)伍建設(shè)。由于執(zhí)行者是生態(tài)環(huán)境治理的實(shí)際力量，因此生態(tài)環(huán)境治理關(guān)鍵是要注重生態(tài)職能部門的隊(duì)伍建設(shè)，明確相關(guān)人員的分工，提高生態(tài)行政效率。首先，西部民族地區(qū)政府要根據(jù)可能出現(xiàn)的實(shí)際狀況制定可行的制度，為相關(guān)工作人員提供可借鑒的指導(dǎo)；其次，做到獎罰分明，通過設(shè)立一定的激勵措施，獎勵為生態(tài)治理作出貢獻(xiàn)的人員，而對于不作為、亂作為的人員追究其責(zé)任；第三，加強(qiáng)生態(tài)治理人員個人素質(zhì)的培養(yǎng)，提升其生態(tài)治理能力。

5.環(huán)境立法。當(dāng)前，西部民族地區(qū)雖然已經(jīng)具有一定數(shù)量的環(huán)境保護(hù)和責(zé)任追究法律，但仍然存在法律盲區(qū)和空白。由于在生態(tài)保護(hù)和治理過程中存在“違法成本低、守法成本高”的情況[6]，因此有必要建立和健全相關(guān)的環(huán)境法律體系，加大對違反環(huán)境保護(hù)的處罰力度，真正發(fā)揮生態(tài)法律的約束作用。在環(huán)境立法過程中，西部民族地區(qū)應(yīng)充分利用地方立法的權(quán)力，在不與憲法沖突的情況下，針對當(dāng)?shù)氐膶?shí)際問題，制定相關(guān)的環(huán)保法規(guī)，明確生態(tài)人員職責(zé)。

（二）西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任追究的外部配套機(jī)制

1.合作共治。西部民族地區(qū)政府生態(tài)責(zé)任的落實(shí)在很大程度上取決于政府、企業(yè)、媒體、社會群眾等多方主體的共同合作治理。首先，政府應(yīng)增加對生態(tài)環(huán)境保護(hù)的投入，拓寬生態(tài)補(bǔ)償?shù)馁Y金來源渠道；其次，非政府組織作為公眾利益的有力代表，要積極引導(dǎo)他們加入到生態(tài)追究的各個環(huán)節(jié)，充分發(fā)揮他們在生態(tài)追究中的作用；第三，通過建立廣泛的公眾參與機(jī)制，讓公眾加入到環(huán)境的治理過程，提高其環(huán)保意識和環(huán)保能力。

2.宣傳教育。在宣傳教育過程中，首先，要樹立正確的生態(tài)價值觀，加強(qiáng)引導(dǎo)民眾樹立保護(hù)環(huán)境的理念，提高其生態(tài)意識；其次，在宣傳方式上要借助媒體、網(wǎng)絡(luò)等新媒體宣傳工具加大生態(tài)教育的宣傳力度，使西部民族地區(qū)的民眾了解、熟悉生態(tài)環(huán)境的治理現(xiàn)狀和治理途徑；第三，在宣傳內(nèi)容上要宣傳進(jìn)行生態(tài)環(huán)境保護(hù)的有效途徑，如民眾自身在環(huán)保過程中的做法、監(jiān)督政府對環(huán)境保護(hù)的做法是否合乎法律等。

3.績效評估。當(dāng)前西部民族地區(qū)的很多地方在績效評估方面僅以GDP為核心考核指標(biāo)，不注重環(huán)境方面的保護(hù)，因此需要建立科學(xué)、合理的績效評估體系。首先，要摒棄“以GDP論英雄”的傳統(tǒng)績效觀念，不僅需要考察經(jīng)濟(jì)上的GDP，更需要把握生態(tài)環(huán)境上的GDP；其次，要建立科學(xué)的績效評估體系，要將資源利用程度、環(huán)境質(zhì)量狀況和生態(tài)環(huán)境保護(hù)都體現(xiàn)在GDP的評判標(biāo)準(zhǔn)上，比如將萬元GDP消耗的資源、群眾滿意度等指標(biāo)納入官員的績效評估指標(biāo)當(dāng)中并逐步增加權(quán)重。

4.強(qiáng)化監(jiān)督。任何一項(xiàng)政策的執(zhí)行若缺乏相應(yīng)的監(jiān)督機(jī)制，效果都會大大折扣，這在生態(tài)保護(hù)上也是適用的。由于環(huán)境政策的決策和執(zhí)行是由政府作出的，因此需要設(shè)立科學(xué)、有效的監(jiān)督機(jī)制，規(guī)范生態(tài)責(zé)任主體的責(zé)任和義務(wù)。西部民族地區(qū)應(yīng)建立內(nèi)部和外部監(jiān)督機(jī)制，內(nèi)部的監(jiān)督主要指上級對下級、平級之間以及下級對上級的相互監(jiān)督；外部的監(jiān)督主要是指社會民主、輿論媒體對政府的監(jiān)督，監(jiān)督政府的決策和做法是否符合生態(tài)利益。

5.多元問責(zé)。多元問責(zé)是指從多個主體對生態(tài)責(zé)任進(jìn)行追究，這些主體包括立法機(jī)關(guān)、司法機(jī)關(guān)、媒體、社會公眾等。首先，應(yīng)強(qiáng)化立法機(jī)關(guān)的政治問責(zé)機(jī)制，因?yàn)榱⒎C(jī)關(guān)擁有高度的權(quán)威性，從法律層面上對生態(tài)責(zé)任進(jìn)行約束；其次，要發(fā)揮媒體與公眾的社會問責(zé)機(jī)制的作用，讓西部民族地區(qū)政府時刻處于社會公眾的監(jiān)督之下；第三，要完善司法機(jī)關(guān)的法律問責(zé)機(jī)制，這是對違法違紀(jì)后進(jìn)行追究補(bǔ)救的最后手段，追究因個人行為不當(dāng)造成的環(huán)境違法行為的責(zé)任。

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（責(zé)任編輯：喬虹董博雯）