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        《日本政策評(píng)估法》評(píng)析

        2017-11-06 20:39:50沈陵
        卷宗 2017年29期
        關(guān)鍵詞:政策評(píng)估日本

        摘 要:新公共管理主義借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn),以提高政府工作效率為目的,對(duì)推動(dòng)政府體制改革有重要意義。日本以“新公共管理”為導(dǎo)向進(jìn)行了行政改革,采取了多項(xiàng)改革措施顯有成效。政策評(píng)估制度就是其中力度最大,影響最顯著的措施之一。《日本政策評(píng)估法》體現(xiàn)了新管理主義重效率、重績(jī)效等要點(diǎn),其實(shí)施也取得了一定的成效,對(duì)我國(guó)政策評(píng)估制度的建立有借鑒意義。

        關(guān)鍵詞:日本;政策評(píng)估;新管理主義

        上世紀(jì)七十年代末以來(lái)20世紀(jì)70年代末以來(lái),美國(guó)、英國(guó)、日本等多個(gè)西方發(fā)達(dá)國(guó)家在公共管理領(lǐng)域開(kāi)展了行政改革運(yùn)動(dòng),被稱為“新公共管理”(New Public Management)運(yùn)動(dòng)。新公共管理理論借鑒企業(yè)管理的經(jīng)驗(yàn),以提高政府工作效率為目的,對(duì)推動(dòng)政府體制改革有重要意義。日本社會(huì)長(zhǎng)期存在著官員腐敗、官商勾結(jié)現(xiàn)象,上世紀(jì)九十年代 ,田中角榮、竹下登、金丸信等所涉及的舞弊震驚了日本社會(huì)各界,加上長(zhǎng)期的經(jīng)驗(yàn)低速和嚴(yán)重的政府財(cái)政赤字,政府的公信力受到了質(zhì)疑,改革官僚賴以儲(chǔ)存的權(quán)力結(jié)構(gòu),加強(qiáng)政府透明度,挽回政府信譽(yù)刻不容緩。正是在此背景下,日本以“新公共管理”為導(dǎo)向進(jìn)行了行政改革,采取了多項(xiàng)改革措施顯有成效。政策評(píng)估制度就是其中力度最大,影響最顯著的措施之一。其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí)和借鑒。

        1 日本政策評(píng)估法的立法背景

        在日本實(shí)施政策評(píng)估制度之前,日本各級(jí)政府官僚作風(fēng)嚴(yán)重,政策制定過(guò)程存在很多問(wèn)題,如政策規(guī)劃部門僵化、政策實(shí)施效率低下且不透明,政策決策過(guò)程封閉性嚴(yán)重,政策評(píng)估與反饋機(jī)能差。為改變這一局面,日本循序漸進(jìn)地推行了政策評(píng)估制度。

        1998年6月《中央部委重整基本法》(《中央省庁等改革基本法》)生效,日本公共部門開(kāi)始了嚴(yán)肅的改革。盡管該法囊括了行政改革的方方面面,政策評(píng)估作為了政府改革的主要工具之一。該法要求加強(qiáng)基于社會(huì)經(jīng)濟(jì)狀況變化的客觀政策評(píng)估功能,確保評(píng)估結(jié)果在政策中得到充分體現(xiàn),并對(duì)政策評(píng)估的評(píng)估主體、評(píng)估對(duì)象和評(píng)估結(jié)果的公開(kāi)等等作出了規(guī)定。為貫徹中央部委重整基本法的精神,總務(wù)部于2001年1月制定了《政策評(píng)估標(biāo)準(zhǔn)指南》,鼓勵(lì)各部委對(duì)其政策、節(jié)目和項(xiàng)目進(jìn)行測(cè)試,明確規(guī)定了三種政策評(píng)估方法:項(xiàng)目評(píng)估、績(jī)效評(píng)估和綜合評(píng)估。從此日本政府的政策評(píng)價(jià)制度建設(shè)拉開(kāi)了序幕。通過(guò)一段時(shí)間的審查,總務(wù)部又于同年6月擬定了《日本政策評(píng)估法》,并于2001年經(jīng)日本國(guó)會(huì)(Diet)通過(guò)。該法將政策評(píng)估和評(píng)估結(jié)果的公布法律化、強(qiáng)制化。

        2 新公共管理主義的七大要點(diǎn)

        克里斯托弗·胡德(Christopher Hood)將新公共管理主義歸納為七大要點(diǎn),即:

        (一)專業(yè)化管理(Professional Management)

        在公共政策領(lǐng)域推行專業(yè)化管理,放手讓官員從事管理服務(wù)工作,“由高層人員對(duì)組織進(jìn)行積極的、顯著的、裁量性的控制”。

        (二)績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)(Performance standards)

        實(shí)施嚴(yán)格的績(jī)效管理的標(biāo)準(zhǔn)和衡量指標(biāo)。政府應(yīng)實(shí)施明確的績(jī)效目標(biāo)控制,并且要依據(jù)績(jī)效目標(biāo)對(duì)完成目標(biāo)的情況進(jìn)行衡量與評(píng)估。新公共管理強(qiáng)調(diào)目標(biāo)、意圖和進(jìn)展指數(shù)的明確,提倡確立目標(biāo)并設(shè)定績(jī)效標(biāo)準(zhǔn),認(rèn)為”委以責(zé)任需要明確描述目標(biāo);提高效率需要牢牢盯住目標(biāo)”。

        (三)重視產(chǎn)出控制(Output Controls)

        倡導(dǎo)“由輸入型控制和官僚化管理轉(zhuǎn)型為重視以量化業(yè)績(jī)指數(shù)測(cè)量的產(chǎn)出型控制”

        (四)分權(quán)(Decentralization)

        公共部門內(nèi)部由聚合性管理趨向分權(quán)式管理。新公共管理倡導(dǎo)由統(tǒng)一管理模式轉(zhuǎn)型為分權(quán)式管理,讓管理者能夠享有一定的靈活管理權(quán)力。

        (五)鼓勵(lì)競(jìng)爭(zhēng)(Competition)

        “競(jìng)爭(zhēng)是減少成本和實(shí)現(xiàn)更高目標(biāo)的關(guān)鍵所在”,新公共管理主義鼓勵(lì)公共部門增強(qiáng)自身的競(jìng)爭(zhēng)力,引導(dǎo)公共部門通過(guò)公開(kāi)招標(biāo)程序等方式降低公共部門的運(yùn)營(yíng)成本,減少部門之間的推諉和矛盾。

        (六)運(yùn)用私營(yíng)部門管理經(jīng)驗(yàn)(Private-sector Management)

        新公共管理鼓勵(lì)政府積極運(yùn)用私營(yíng)部門先進(jìn)的管理經(jīng)驗(yàn),如與員工訂立短期勞動(dòng)合同、制定單位計(jì)劃或業(yè)務(wù)計(jì)劃、績(jī)效協(xié)議和愿景聲明等等,重視人力資源管理、強(qiáng)調(diào)成本--效率分析、全面質(zhì)量管理等等。

        (七)節(jié)約成本(Cost Reduction)

        重視成本節(jié)約,提倡“花小錢辦大事”“Doing more with less”,強(qiáng)調(diào)效率、刺激效率,這是它與傳統(tǒng)管理方法的重大區(qū)別。

        3 《日本政策評(píng)估法》的主要內(nèi)容和實(shí)施效果

        歸根結(jié)底,追求效率是公共行政的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。對(duì)效率的追求正是新公共管理主義日益在全球盛行的關(guān)鍵。從評(píng)估目的、評(píng)估原則到具體的各項(xiàng)規(guī)則,《日本政策評(píng)估法》都體現(xiàn)了新公共管理主義對(duì)效率、績(jī)效管理、結(jié)果導(dǎo)向的追求。

        (一)《日本政策評(píng)估法》的主要內(nèi)容

        1.評(píng)估目的

        《日本政策評(píng)估法》在總則中就明確表明改善行政管理的作用、提高行政管理的效率、公共政策評(píng)估信息是該法的立法目的。該法明確規(guī)定,該法旨在規(guī)范與行政部門政策評(píng)估相關(guān)的基本事項(xiàng),促進(jìn)客觀、嚴(yán)格地執(zhí)行政策評(píng)估,并在政策的規(guī)劃和發(fā)展中適當(dāng)?shù)胤从吃u(píng)估結(jié)果,公開(kāi)政策評(píng)估信息,從而改善行政管理的作用和效率,確保正確承擔(dān)起向公眾解釋政府行為的責(zé)任。可見(jiàn),《日本政策評(píng)估法》強(qiáng)調(diào)效率、強(qiáng)調(diào)以結(jié)果為導(dǎo)向、強(qiáng)制評(píng)估信息的公開(kāi)和評(píng)估結(jié)果的運(yùn)用。

        2.評(píng)估原則

        《日本政策評(píng)估法》在評(píng)估原則中規(guī)定,各行政部門應(yīng)當(dāng)在其職權(quán)范圍內(nèi)研究和了解政策的影響(影響是指開(kāi)展或擬開(kāi)展的一系列活動(dòng)的影響,或者是其預(yù)期對(duì)人們生活、社會(huì)和經(jīng)濟(jì)帶來(lái)的影響。下同)的信息,在研究的基礎(chǔ)上,從必要性、效率、影響、該政策要求的特點(diǎn)等方面對(duì)政策做出評(píng)估,并在該政策的規(guī)劃和正確地反映評(píng)估結(jié)果。評(píng)估應(yīng)按照下文規(guī)定實(shí)施,確保評(píng)估的客觀性和嚴(yán)肅性: 應(yīng)當(dāng)用適合政策特征的合理方式對(duì)政策效果進(jìn)行研究,盡量進(jìn)行量化分析。根據(jù)政策的特征求得并利用有相關(guān)知識(shí)和經(jīng)驗(yàn)的人士的發(fā)現(xiàn)。該法還要求在預(yù)算編制和政策的規(guī)劃和制定中運(yùn)用評(píng)估結(jié)果。endprint

        (二)《日本政策評(píng)估法》的實(shí)施效果

        從日本國(guó)內(nèi)的調(diào)查結(jié)果來(lái)看,《日本政策評(píng)估法》取得了顯著的效果。具體來(lái)講,包括以下成效:第一,評(píng)估結(jié)果在政策的廢改立和預(yù)算編制中得到了充分,各部委參考評(píng)估結(jié)果決定各項(xiàng)政策廢改立和預(yù)算編制的優(yōu)先程度;第二,政策圖(policy diagram)在政府各部委得到了廣泛運(yùn)用;第三政策目標(biāo)更加以結(jié)果為導(dǎo)向,更加強(qiáng)調(diào)量化測(cè)量。

        據(jù)統(tǒng)計(jì),2002年,日本各部委進(jìn)行了共計(jì)2,436項(xiàng)政策評(píng)估。其中1920項(xiàng)(78.8%)評(píng)估結(jié)果為“很好,應(yīng)繼續(xù)”,450項(xiàng)(18.5%)為“有待改進(jìn)或重新考量”,55項(xiàng)(2.3%)為“應(yīng)中止、終止”。而到了2003年,日本各部委進(jìn)行了共計(jì)5,923項(xiàng)政策評(píng)估。其中 3806項(xiàng)(89.8%)評(píng)估結(jié)果為“很好,應(yīng)繼續(xù)”,311項(xiàng)(7.3%)為(優(yōu)先改進(jìn)或重新考量),60項(xiàng)(1.4%)為“有待改進(jìn)或重新考量(部分終止)”,61項(xiàng)為“有待改進(jìn)或重新考量”,其他情況(如因外部原因被終止,0.1%),56項(xiàng)(1.4%)為“應(yīng)中止、終止或廢止”。從實(shí)施后頭兩年的數(shù)據(jù)對(duì)比就足以發(fā)現(xiàn)《日本政策評(píng)估法》的實(shí)施成果斐然。

        此外,大多數(shù)部委在評(píng)估制度之后使用了政策圖解。政策圖解類似政策、節(jié)目和項(xiàng)目的層級(jí)分類,使命、愿景、戰(zhàn)略性目標(biāo)、節(jié)目和相關(guān)活動(dòng)的層級(jí)。如農(nóng)林漁部制定的政策圖解中有5項(xiàng)重要目標(biāo)、12項(xiàng)中等目標(biāo)、59項(xiàng)政策領(lǐng)域,142項(xiàng)編號(hào)了的具體目標(biāo)及相關(guān)的節(jié)目和發(fā)明。這類框架在政策評(píng)估之前日本是沒(méi)有的。各類報(bào)告都表明現(xiàn)在各類政府機(jī)構(gòu)都在使用政策圖解,是當(dāng)成了有效的內(nèi)部溝通工具。政策目標(biāo)的測(cè)評(píng)更加以結(jié)果為導(dǎo)向,更加量化分析。如教育與技術(shù)部曾報(bào)道,結(jié)果、績(jī)效指數(shù)等詞匯已被廣泛接受和分享。總務(wù)部報(bào)導(dǎo)稱,以量化指標(biāo)制定績(jī)效目標(biāo)的比率從2002年的30%升至2003年的50%。

        4 結(jié)語(yǔ)

        日本和中國(guó)同為亞洲國(guó)家,有著相似的歷史文化背景?!度毡菊咴u(píng)估法》的實(shí)施對(duì)中國(guó)有著重要的借鑒意義。其經(jīng)驗(yàn)值得我們學(xué)習(xí),但是也是看到該法仍然存在不少問(wèn)題。如日本學(xué)者所言,行政改革任重道遠(yuǎn),政策評(píng)估還僅僅是個(gè)開(kāi)端,但確實(shí)是一個(gè)里程碑式的開(kāi)端。

        參考文獻(xiàn)

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        [3]Ryo Sasaki.Evaluation in Japan, Journal of MultiDisciplinary Evaluation [EB/OL]., journals.sfu.ca/jmde/index.php/jmde_1/article/download/112/127/0, 2017-08-26/2017-09-01

        作者簡(jiǎn)介

        沈陵(1974-),女,漢族,重慶市合川,助理研究員,法學(xué)碩士,四川省社會(huì)科學(xué)院,研究方向:國(guó)際經(jīng)濟(jì)法。endprint

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