陳海嵩+鄧亮

摘 要 土地制度包括土地財(cái)產(chǎn)權(quán)和土地管理權(quán)兩大組成部分。當(dāng)下我國(guó)的土地制度改革，也主要圍繞這兩大主題進(jìn)行系統(tǒng)性展開(kāi)。但二者并非非此即彼的關(guān)系，而是相互影響，相互關(guān)聯(lián)的關(guān)系。在社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的當(dāng)下，如何對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度按照市場(chǎng)化價(jià)值取向進(jìn)行改革，意義重大。汪曉華教授所著《中國(guó)土地管理權(quán)研究》一書(shū)即為中國(guó)土地管理權(quán)改革研究的一部佳作，全面、系統(tǒng)的闡釋了中國(guó)土地管理權(quán)改革的整體圖景及其具體方案。該書(shū)基于土地管理市場(chǎng)化價(jià)值取向、理論基礎(chǔ)及方法論，對(duì)土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地用途管制權(quán)、土地開(kāi)發(fā)許可權(quán)、土地征收權(quán)等具體問(wèn)題展開(kāi)了解釋論研究。

關(guān)鍵詞 土地管理權(quán) 土地規(guī)劃?rùn)?quán) 土地用途管制權(quán) 土地征收權(quán)

中圖分類號(hào)：D912.3 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A

1本書(shū)邏輯清晰、體系科學(xué)、結(jié)構(gòu)嚴(yán)謹(jǐn)

中共黃山市委黨校汪曉華教授出版的專著《中國(guó)土地管理權(quán)研究（安徽人民出版社，2017年5月版）就我國(guó)土地管理權(quán)制度改革進(jìn)行了系統(tǒng)性研究，讀后感受頗多，無(wú)論是邏輯還是內(nèi)容，都值得稱贊。在邏輯上，首先，本書(shū)對(duì)土地管理權(quán)基本理論進(jìn)行闡述，明確土地管理權(quán)的定義，主要內(nèi)容（類型化方法）以及與土地所有權(quán)之間的關(guān)系等問(wèn)題，這是研究土地管理權(quán)法律制度的邏輯起點(diǎn)和前提。此外，在論述土地管理權(quán)之前，文章立足于管理學(xué)、憲法學(xué)的角度，就政府、憲政等基本概念進(jìn)行界定，試圖從不同學(xué)科角度將土地管理權(quán)的基本理論解釋的更加全面。在這一部分中，最核心的就是從類型化角度對(duì)土地管理權(quán)內(nèi)容進(jìn)行分析和概括，指出我國(guó)政府享有的土地管理權(quán)主要包括：土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地征收權(quán)、城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)、農(nóng)村土地使用許可權(quán)、土地行政監(jiān)察權(quán)、土地稅費(fèi)征收權(quán)。這是本文研究范圍所在，也是下文開(kāi)展研究的基礎(chǔ)。其次，在對(duì)土地管理權(quán)基本理論特別是土地管理權(quán)內(nèi)容類型化闡述的基礎(chǔ)上，文章接下圍繞“土地規(guī)劃?rùn)?quán)”“土地征收權(quán)”“城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)”“農(nóng)村土地使用許可權(quán)”“土地行政監(jiān)察權(quán)”“土地稅費(fèi)征收權(quán)”進(jìn)行詳細(xì)展開(kāi)，這幾項(xiàng)土地管理權(quán)屬于政府享有的土地管理權(quán)內(nèi)容最核心和實(shí)質(zhì)性的權(quán)力，文章在研究過(guò)程中，從管理學(xué)、法學(xué)、經(jīng)濟(jì)學(xué)等不同學(xué)科，遵循理論與實(shí)踐、邏輯與問(wèn)題、事實(shí)與價(jià)值三種研究思路，針對(duì)不同種類的權(quán)力進(jìn)行研究，以此明確各類權(quán)力在實(shí)體配置、程序運(yùn)行、救濟(jì)機(jī)制展開(kāi)以及權(quán)力間沖突如何協(xié)調(diào)等問(wèn)題。再次，在上述對(duì)各類土地管理權(quán)內(nèi)容進(jìn)行詳細(xì)研究的基礎(chǔ)上，文本指出土地管理權(quán)在實(shí)踐中能否運(yùn)行良好，除了法律層面對(duì)各類權(quán)力準(zhǔn)確的界定和正確的設(shè)計(jì)外，還須考慮保證該項(xiàng)權(quán)力能否有效的運(yùn)行的配套制度即土地管理權(quán)的監(jiān)督制度的設(shè)計(jì)問(wèn)題，據(jù)此，文書(shū)專章就土地管理權(quán)監(jiān)督制度目前存在的問(wèn)題、弊端和改進(jìn)提出了建設(shè)性的建議。最后，通過(guò)對(duì)土地管理權(quán)基本理論闡述、土地管理權(quán)主要內(nèi)容深度詮釋以及配套制度建設(shè)等幾個(gè)方面進(jìn)行系統(tǒng)化、體系化和整體化的研究基礎(chǔ)上，立足于權(quán)力的實(shí)體配置與實(shí)踐運(yùn)行的視角，得出本文的觀點(diǎn)和結(jié)論。

2本書(shū)內(nèi)容豐富、務(wù)實(shí)和全面

我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度是由土地規(guī)劃、土地用途管制、土地征收、土地開(kāi)發(fā)許可等一整套制度構(gòu)成的制度群。雖然，我國(guó)現(xiàn)行《土地管理法》（1986年制定、1988年修正、1998年修訂、2004年修正）圍繞土地管理制度作了較為全面、系統(tǒng)性的規(guī)定，但由于深受計(jì)劃經(jīng)濟(jì)體制的影響，諸多制度的設(shè)計(jì)和規(guī)范配置仍然踐行的是國(guó)家利益本位主義，行政主體和行政相對(duì)人之間主從支配和縱向隸屬關(guān)系表現(xiàn)的尤為明顯。然而，從我國(guó)當(dāng)下的土地管理糾紛不斷增加、土地違法現(xiàn)象日益嚴(yán)重以及改革我國(guó)土地管理訴求日益強(qiáng)烈的背景來(lái)看，我國(guó)現(xiàn)行的土地管理制度已難以適應(yīng)當(dāng)下市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)迅速發(fā)展的訴求，并由此步入了失靈狀態(tài)。因此，伴隨我國(guó)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的迅速發(fā)展，市場(chǎng)主體利益訴求的日益多元化，如何改革我國(guó)現(xiàn)行不適應(yīng)市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的土地管理制度，建立一套兼容多元利益訴求的制度規(guī)范樣態(tài)，已成為我國(guó)當(dāng)下土地管理制度改革的重大法制課題。

中共黃山市委黨校汪曉華教授出版的專著《中國(guó)土地管理權(quán)研究（安徽人民出版社，2017年5月版）即為中國(guó)土地管理權(quán)改革研究的一部佳作，全面、系統(tǒng)的闡釋了中國(guó)土地管理權(quán)改革的成因、具體內(nèi)容和對(duì)策，可謂內(nèi)容豐富、務(wù)實(shí)和全面：

其一，在土地管理權(quán)基本理論釋明部分，對(duì)我國(guó)土地管理權(quán)研究的前提、基本概述和歷史演變等問(wèn)題進(jìn)行了較為系統(tǒng)的交代。土地作為一種財(cái)富，能夠給人類帶來(lái)經(jīng)濟(jì)利益，這就激發(fā)了人類追逐土地的欲望。而正是因?yàn)槿祟悓?duì)土地蘊(yùn)藏的利益的無(wú)限追求，圍繞土地利益這條主線，各個(gè)利益主體之間展開(kāi)了爭(zhēng)奪，這種無(wú)序的土地利用境況對(duì)各方都不利。當(dāng)然，國(guó)家作為公共利益的代表，也不希望這種情況的出現(xiàn)。加上土地資源稀缺性特征的逐漸顯現(xiàn)，對(duì)土地資源的利用進(jìn)行適當(dāng)?shù)南拗坪鸵龑?dǎo)就顯得越來(lái)越重要。土地管理權(quán)就是應(yīng)這種需要而產(chǎn)生的，是政府為了改善無(wú)序的土地利用境況、提高土地利用效益、緩解日益緊張的土地資源壓力而進(jìn)行的制度設(shè)計(jì)。本書(shū)以中國(guó)土地管理權(quán)作為研究對(duì)象，而第一章是對(duì)土地管理權(quán)的大致梳理，為下文對(duì)土地管理權(quán)的研究作鋪墊。在進(jìn)行土地管理權(quán)的系統(tǒng)研究之前，首先必須明確土地管理權(quán)研究的前提，對(duì)土地管理權(quán)的行使主體即政府進(jìn)行界定，并確定本文在憲法架構(gòu)下的立論基礎(chǔ)；其次，對(duì)土地管理權(quán)進(jìn)行概念界定并引申出本文的主要研究范疇；再次，介紹我國(guó)土地管理權(quán)從混沌到明晰化的過(guò)程；最后，對(duì)土地管理權(quán)與土地所有權(quán)之間的關(guān)系進(jìn)行簡(jiǎn)要的分析。

其二，在對(duì)土地管理權(quán)基本理論釋明后，接下圍繞具體的土地管理權(quán)：土地規(guī)劃?rùn)?quán)、土地征收、城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)、農(nóng)村土地使用許可權(quán)、土地行政監(jiān)察權(quán)、土地稅費(fèi)征收權(quán)、土地監(jiān)督權(quán)等具體的土地管理權(quán)進(jìn)行全面、系統(tǒng)的研究。

在土地規(guī)劃?rùn)?quán)部分，本書(shū)主要通過(guò)對(duì)我國(guó)土地立法史的變遷及現(xiàn)行法律規(guī)定的探究，以土地利用總體規(guī)劃和土地開(kāi)發(fā)整理規(guī)劃為研究對(duì)象，分別考察了中央和地方政府在制定和執(zhí)行上述兩種規(guī)劃時(shí)的權(quán)力邊界，并嘗試分析這種權(quán)利分野的背后原因。endprint

在土地征收權(quán)部分，本書(shū)主要采用歷史和實(shí)證的方法，在對(duì)土地征收基本概念進(jìn)行區(qū)分的基礎(chǔ)上，依據(jù)我國(guó)的立法史料，抽象概括出不同歷史時(shí)期土地征收權(quán)的基本特征，并以其為基礎(chǔ)歸納出我國(guó)土地征收權(quán)的立法演變規(guī)律，然后分析土地征收權(quán)在中央和地方政府之間權(quán)力劃分變動(dòng)的原因，最后指出現(xiàn)行立法對(duì)土地征收權(quán)限制的弊端。

在城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)部分，本書(shū)主要圍繞城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)的范疇界定、行使依據(jù)、行使程序以及存在的缺陷和完善等問(wèn)題進(jìn)行全面、系統(tǒng)研究。

在農(nóng)村土地使用許可權(quán)部分，本書(shū)主要圍繞農(nóng)村土地使用許可權(quán)的范疇界定、農(nóng)村土地使用許可權(quán)存在的問(wèn)題及完善等問(wèn)題展開(kāi)系統(tǒng)性研究。

在土地行政監(jiān)察權(quán)部分，本書(shū)旨在厘清現(xiàn)存于相關(guān)土地法律法規(guī)條款之中的行政監(jiān)察權(quán)相關(guān)概念，界定土地違法行為，并對(duì)其類型化分析以便于為生活中實(shí)際發(fā)生地違法行為的監(jiān)察提供借鑒和指導(dǎo)。

在土地稅費(fèi)征收權(quán)部分，本書(shū)主要就稅收征收權(quán)的橫向、縱向關(guān)系進(jìn)行概述，爾后著眼于對(duì)稅收主體之間權(quán)利義務(wù)關(guān)系的定位及中央與地方之間的利益關(guān)系的均衡，對(duì)三大土地稅收法律制度及近來(lái)備受關(guān)注的房產(chǎn)稅進(jìn)行介紹。

在土地督察權(quán)部分，本書(shū)主要就政府監(jiān)督、權(quán)力機(jī)關(guān)的監(jiān)督和社會(huì)監(jiān)督進(jìn)行深入的研究。

總之，本書(shū)圍繞中國(guó)土地管理權(quán)改革進(jìn)行了系統(tǒng)性研究，內(nèi)容豐富、全面和務(wù)實(shí)。

3觀點(diǎn)獨(dú)到、合理和可行

中國(guó)的土地管理權(quán)改革，是一項(xiàng)復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，不僅需要土地財(cái)產(chǎn)權(quán)制度改革的聯(lián)動(dòng)支持，更需要對(duì)我國(guó)土地管理權(quán)存在問(wèn)題進(jìn)行實(shí)證考察的基礎(chǔ)上，提出有針對(duì)性的改革方案。汪曉華教授出版的專著《中國(guó)土地管理權(quán)研究（安徽人民出版社，2017年5月版）運(yùn)用系統(tǒng)論方法，對(duì)我國(guó)現(xiàn)行土地管理權(quán)改革進(jìn)行了全面的研究，并提出諸多獨(dú)到、合理且可行的觀點(diǎn)。

在土地規(guī)劃?rùn)?quán)部分，作者指出我國(guó)土地規(guī)劃?rùn)?quán)的行使，其本質(zhì)乃是土地發(fā)展權(quán)分配的構(gòu)成，為此，構(gòu)建土地發(fā)展權(quán)法律制度來(lái)優(yōu)化我國(guó)土地規(guī)劃法律制度，是解決我國(guó)土地規(guī)劃制度運(yùn)行困境的必然要求。

在土地征收權(quán)部分，作者認(rèn)為應(yīng)對(duì)我國(guó)現(xiàn)行的土地征收之前提公共利益作寬泛解讀，并且在我國(guó)現(xiàn)行的地權(quán)結(jié)構(gòu)形態(tài)下，集體土地征收應(yīng)以土地使用權(quán)為中心展開(kāi)制度構(gòu)造，等等。

在城鎮(zhèn)土地使用許可部分，作者指出，土地使用許可權(quán)是指政府對(duì)具體項(xiàng)目用地的審批權(quán)，是政府土地管理權(quán)的一個(gè)重要方面。土地使用許可權(quán)的行使以規(guī)劃?rùn)?quán)和征收權(quán)行使為前提，是具體地塊的使用進(jìn)行具體化的過(guò)程。政府行使土地管理權(quán)是以主權(quán)者的身份，不是以所有者的身份。根據(jù)政府權(quán)力作用的區(qū)域不同，可將我國(guó)政府的土地管理權(quán)分為城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)和農(nóng)村土地使用許可權(quán)。根據(jù)相關(guān)法律規(guī)定，城市市區(qū)的土地屬于國(guó)家所有，在現(xiàn)實(shí)中國(guó)有土地的所有權(quán)由政府代為行使，由此在城鎮(zhèn)地區(qū)土地的所有權(quán)與管理權(quán)主體合一，研究城鎮(zhèn)土地管理權(quán)卻要將兩者進(jìn)行區(qū)分，須分清所有者行為與管理者行為，正確厘定政府土地使用許可權(quán)的界限。

在農(nóng)村土地使用許可權(quán)部分，作者指出，農(nóng)村土地使用許可權(quán)與城鎮(zhèn)土地使用許可權(quán)有著不同的邏輯基礎(chǔ)，原因在于我國(guó)城鎮(zhèn)地區(qū)實(shí)行土地國(guó)有制，政府既作為土地的所有者，也作為土地的管理者，在涉及土地的事務(wù)上，應(yīng)該努力厘清兩個(gè)身份之間的區(qū)別，重點(diǎn)對(duì)政府以管理者身份行使的權(quán)力進(jìn)行分析；而農(nóng)村地區(qū)實(shí)行土地農(nóng)民集體所有，國(guó)家不是所有者，所有者與管理者的身份是清晰的，故對(duì)于農(nóng)村土地使用許可權(quán)，我們的研究重點(diǎn)是政府以管理者身份對(duì)土地進(jìn)行的行政管理。

在土地行政監(jiān)察權(quán)部分，作者認(rèn)為，土地，是不可再生資源，作為民生之本，是確保國(guó)家糧食安全、經(jīng)濟(jì)安全，促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)全面協(xié)調(diào)可持續(xù)發(fā)展的重要基礎(chǔ)，關(guān)系國(guó)家改革發(fā)展穩(wěn)定的大局。為實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)與社會(huì)，經(jīng)濟(jì)與自然的和諧發(fā)展，建立資源節(jié)約型社會(huì)，合理且充分地發(fā)揮土地資源的效用，深化相關(guān)的土地行政監(jiān)察權(quán)理論的研究以便于建立健全土地行政監(jiān)察制度，實(shí)現(xiàn)對(duì)土地這一稀缺資源利用效能的最大化及合法化。

在土地監(jiān)督權(quán)部分，作者認(rèn)為為更好的利用土地資源，減少土地資源的流失，對(duì)土地管理權(quán)的監(jiān)督十分必要。并指出對(duì)土地管理權(quán)的監(jiān)督，應(yīng)當(dāng)從政府，人大，社會(huì)三方面著手，形成一套自律監(jiān)督和外部監(jiān)督相結(jié)合的制約機(jī)制，最大限度地減少土地管理過(guò)程中腐敗現(xiàn)象滋生的土壤和條件。

參考文獻(xiàn)

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