馬鞍山市政府法治辦課題組

（馬鞍山市政府法制辦公室，安徽 馬鞍山 243000）

推行政府權(quán)力清單制度的實踐與思考
——以馬鞍山市為例

馬鞍山市政府法治辦課題組

（馬鞍山市政府法制辦公室，安徽 馬鞍山 243000）

推行權(quán)力清單制度，是黨中央、國務院部署的重要改革任務。黨的十八屆三中全會指出：推行地方各級政府及其工作部門權(quán)力清單制度，依法公開權(quán)力運行流程。黨的十八屆四中全會的決定再次重申:推行政府權(quán)力清單制度,堅決消除權(quán)力設(shè)租尋租空間。2013年中共中央、國務院在《關(guān)于地方政府職能轉(zhuǎn)變和機構(gòu)改革的意見》中提出：梳理各級政府部門的行政職權(quán)，公布權(quán)責清單，明確責任主體和權(quán)力運行流程。馬鞍山市自2014年起推行權(quán)力清單制度以來，作了有益探索，取得了積極成效，對推進法治政府建設(shè)發(fā)揮了重要作用，但也存在一定問題，應當及時進行總結(jié)反思，探索完善這一制度的可行路徑。

權(quán)力清單 尋租 機構(gòu)改革 職能轉(zhuǎn)變

一、實踐：馬鞍山市權(quán)力清單制度的建立和推行

馬鞍山市2014年8月份在安徽省率先啟動了權(quán)力清單制度建設(shè)工作，當年12月份按省政府要求及時啟動責任清單制度建設(shè)，對包括市政府組成部門、直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)和直屬事業(yè)單位、部門所屬事業(yè)單位以及行使行政權(quán)力的其他有關(guān)單位在內(nèi)的49家單位的十類行政權(quán)力進行梳理。市級政府權(quán)力清單和責任清單于2015年2月5日正式公布施行，清單內(nèi)容包括權(quán)力類型、權(quán)力事項名稱、實施依據(jù)、責任事項、追責情形、運行流程圖以及廉政風險點。納入清理范圍的49家單位，權(quán)力事項基數(shù)4055項，經(jīng)審核減少1913項，保留2142項。權(quán)力事項共對應編制了1.5萬余條責任事項，明確了2.1萬余條追責情形。排查廉政風險點6300余個，并按“高、中、低”逐個劃等定級，制定防控措施8600余條。

市政府權(quán)力清單和責任清單發(fā)布一年后作了首次調(diào)整，2016年2月，市政府發(fā)文公布了動態(tài)調(diào)整結(jié)果。此次動態(tài)調(diào)整對20家單位提出的245項行政權(quán)力調(diào)整意見進行了審核，并形成最終意見，調(diào)整后市政府42家單位保留行政權(quán)力2303項，其中：取消10項、新增182項、調(diào)整53項。

為加強權(quán)力運行監(jiān)管，確保政府權(quán)力清單責任清單落地生效，2016年6月，市政府對權(quán)力運行監(jiān)管提出要求，要求各單位針對行政權(quán)力逐項制定監(jiān)管細則，明確監(jiān)管重點，完善監(jiān)管機制，確保政府權(quán)力運行監(jiān)管到位。

馬鞍山市權(quán)力清單制度建設(shè)工作主要有以下特點：

一是工作基礎(chǔ)扎實。自2006年起，市政府法制辦開展了市政府部門行政執(zhí)法依據(jù)及職責的全面梳理工作，共確認行政執(zhí)法主體47個，行政執(zhí)法職責3158項，開列了一張行政執(zhí)法 “權(quán)責清單”，實際上已形成了行政權(quán)力清單的雛形，為權(quán)力清單的推進奠定了基礎(chǔ)。

二是注重延伸發(fā)展。首先是向最基層延伸。2015年2月28日前面向社會公布施行縣區(qū)權(quán)責清單。2015年6月25日，鄉(xiāng)鎮(zhèn)（街道）政府權(quán)力清單和責任清單全部面向社會公布運行。其次是向“放管服”改革的深層次領(lǐng)域延伸。2016年在全省試點探索建立全方位公共服務清單和全口徑行政權(quán)力中介服務清單。2016年11月30日，與省級同步公布運行市級及試點縣鄉(xiāng)“新兩單”，其中市級公共服務事項1023項，中介服務事項199項（含轉(zhuǎn)換11項）、規(guī)范（下放）52項、取消3項。12月31日，所有縣鄉(xiāng)“新兩單”全面公布運行。

三是嚴格規(guī)范程序。市級政府權(quán)責清單建設(shè)程序主要包括以下環(huán)節(jié)：部門自查自清、集中審核、合法性審查、專家論證、公開征求意見以及向市人大常委會報告、市政協(xié)通報，由市政府常務會議和市委常委會研究通過。在集中審核環(huán)節(jié)，通過模板先行、分工協(xié)作、分類審核，做到審核意見的體例、框架、表述“三統(tǒng)一”，審核匯總表、具體情況表、權(quán)力清單欄目、內(nèi)容、流程圖“五定型”。在合法性審查環(huán)節(jié)，由市政府法制辦對照法律法規(guī)規(guī)章、“三定”規(guī)定等，逐一審核論證權(quán)力事項，梳理匯總重難點問題專門征詢有關(guān)專家意見。

二、反思：權(quán)力清單制度的內(nèi)在暇疵和癥結(jié)分析

（一）內(nèi)在暇疵

1、權(quán)力主體不完備。馬鞍山市納入權(quán)力清單的共49家單位，包括市政府組成部門、直屬機構(gòu)、部門管理機構(gòu)和直屬事業(yè)單位、部門所屬事業(yè)單位以及行使行政權(quán)力的其他有關(guān)單位。這一范圍未包含市級所有行政主體，如市人行、稅務、煙草等垂直管理部門和市政府本身，顯然無法匹配“市級政府權(quán)力清單和責任清單”的應有范圍。對此，各地做法均不相同。就省級層面而言，安徽省權(quán)力清單和責任清單主體有55家單位，江蘇省有52家，浙江省有42家。就市級層面而言，從首次公布的權(quán)力清單情況看，主體范圍也各不相同（見表一）。

表一：

2、權(quán)力類型不清晰。2015年3月中共中央辦公廳、國務院辦公廳印發(fā)的《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》中提出：“各省（自治區(qū)、直轄市）政府可參照行政許可、行政處罰、行政強制、行政征收、行政給付、行政檢查、行政確認、行政獎勵、行政裁決和其他類別的分類方式，結(jié)合本地實際，制定統(tǒng)一規(guī)范的分類標準”。實踐中，各省都明確了行政權(quán)力的具體類型，與中辦、國辦的十類權(quán)力類型并不完全一致。如安徽省另設(shè)了行政規(guī)劃、江蘇省另設(shè)了行政征用、浙江省另設(shè)了非行政許可審批等（見表二）。各地均未制定具體的權(quán)力分類標準，給實際操作帶來困難。另外，各地權(quán)力清單中“其他權(quán)力”這一兜底類型也造成了實踐中的差異和困惑。

表二：

3、權(quán)力事項不完整。由于行政行為的廣泛性和復雜性，法律法規(guī)的具體規(guī)定無法窮盡各級政府及其部門的職能，必然存在部分行政權(quán)力內(nèi)容、范圍不清晰的情況。清單本身具有確定性和精細化的特征，難以以具體條目的方式窮盡所有行政權(quán)力，不能完整展現(xiàn)市級政府及其部門的行政職能。另外，在構(gòu)建權(quán)力清單過程中，存在因認識的差異致使部分委托行使的權(quán)力未列入清單的現(xiàn)象。

4、權(quán)力顆?；瘶藴什唤y(tǒng)一。首先，權(quán)力事項的顆?；潭炔唤y(tǒng)一。以行政處罰為例，有的單位將一部法律規(guī)范的事項合并表述，如“土地類行政處罰”；有的單位則按具體的法律條款來區(qū)分，如“對未按規(guī)定設(shè)置民用爆炸物品專用倉庫技術(shù)防范設(shè)施的處罰”。其次，權(quán)力事項的名稱不統(tǒng)一。有的只是簡單地把所涉法條內(nèi)容直接復制為職權(quán)名稱；有的則對所涉法條高度概括。由于標準不統(tǒng)一和具體工作人員認識上的差異，致使各地權(quán)力事項在具體表述和數(shù)量上差異較大，如市教育局的權(quán)力事項，蕪湖市列為20項，南通市列為31項，馬鞍山市為10項。

5、權(quán)力事項調(diào)整機制不完善。對權(quán)力事項的調(diào)整主要包括項目的取消、下放、增設(shè)和項目中具體內(nèi)容的修改，這一工作流程精細化程度仍待加強，如何通過嚴格、合理的程序規(guī)定保證政府部門和行政相對人等各方面利益得以表達，保證調(diào)整的科學性方面還略顯不足。尤其是對下放管理層級的權(quán)力事項，雖然經(jīng)過合法性審查，但專家論證、風險評估等環(huán)節(jié)的欠缺，會造成實際效果的差強人意。

6、權(quán)力清單制度體系不健全。當前權(quán)力清單制度主要集中在清單確立、調(diào)整方面，并沒有形成健全的制度體系。根據(jù)黨的十八屆三中、四中全會精神和 《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》，推行權(quán)力清單制度應當包括全面梳理現(xiàn)有行政職權(quán)、大力清理調(diào)整行政職權(quán)、依法律法規(guī)審核確認、優(yōu)化權(quán)力運行流程、公布權(quán)力清單、建立健全權(quán)力清單動態(tài)管理機制、積極推進責任清單工作、強化權(quán)力監(jiān)督和問責等八項主要任務，每一項任務都應當有完備的制度進行規(guī)范和支撐。

（二）癥結(jié)剖析

1、行政職權(quán)理論尚不完善。權(quán)力清單制度是以行政行為類型化為基礎(chǔ)，并以行政職權(quán)理論的完善為前提的。目前行政法領(lǐng)域除行政處罰、行政許可、行政強制有專門的法律進行規(guī)范，其它行政職權(quán)的概念、內(nèi)涵、運行程序并沒有統(tǒng)一的規(guī)定，如何劃分并界定行政職權(quán)尚無定論，因此造成各地對行政權(quán)力的分類及劃分標準不一。

2、清單認識存在誤區(qū)。有觀點片面理解“清單之外無權(quán)力”，把清單直接作為執(zhí)法依據(jù)，認為不列入清單的權(quán)力不得行使，使清單優(yōu)于職權(quán)法定。有的片面理解“簡政放權(quán)”，認為市本級權(quán)力事項越少越好，以合并、下放甚至非法取消等方式強行減少市級權(quán)力事項。

3、省級統(tǒng)籌力度大。推行權(quán)力清單制度建設(shè)工作由省編辦牽頭，全省步調(diào)一致，對行政權(quán)力的類型、清單的內(nèi)容格式、工作進度等都由省統(tǒng)一安排，雖然達到的全省一致，但也限制了地方的主觀能動性。

三、探索：完善權(quán)力清單制度的思想引導和路徑選擇

推行政府權(quán)力清單制度是政府的一場 “自我革命”，地方政府在深入推進此項工作過程中，必須厘清思路，結(jié)合實際進行探索和完善，真正實現(xiàn)依法公開權(quán)力和規(guī)范權(quán)力運行，構(gòu)建分工明確、責任清晰、運轉(zhuǎn)高效的政府治理結(jié)構(gòu)。

（一）思想引導

1、要認識到權(quán)力清單的實質(zhì)是對行政職權(quán)的列舉。中辦、國辦《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》中提出的工作目標是：“將地方各級政府工作部門行使的各項行政職權(quán)及其依據(jù)、行使主體、運行流程、對應的責任等，以清單形式明確列示出來，向社會公布，接受社會監(jiān)督?！庇纱丝梢?，權(quán)力清單是對現(xiàn)行法律法規(guī)規(guī)章中關(guān)于行政職權(quán)的梳理、整合、歸納和集中，明確權(quán)力的行使方式和程序并公之于眾，它是對行政權(quán)力的物理性聚合，而非化學性融合，其本身不能產(chǎn)生或消除行政權(quán)力。不能改變行政權(quán)限的范圍、性質(zhì)、行使方式。

2、要認識到權(quán)力清單的前提是職權(quán)法定。行政機關(guān)應當堅持“法定職責必須為，法無授權(quán)不可為”的原則，其權(quán)力只能來源于法定。目前，我國行政權(quán)限的來源比較復雜，包括法律、法規(guī)、規(guī)章以及其他規(guī)范性文件，如“三定方案”。此外，還有上級行政機關(guān)的賦予，如上級委托下級行使的權(quán)力等?！靶姓?quán)力進清單、清單之外無權(quán)力”是對權(quán)力清單準確性的要求，指的是權(quán)力清單應當窮盡所有行政權(quán)力，而不是未列入清單的權(quán)力不得行使。

3、要認識到權(quán)力清單是簡政放權(quán)的基礎(chǔ)。 轉(zhuǎn)變政府職能、激發(fā)市場活力、便利群眾辦事必然要求簡政放權(quán)，簡政放權(quán)通常通過減少行政權(quán)力數(shù)量、簡化行政權(quán)力程序來實現(xiàn)。簡政放權(quán)必須要有一張完備的權(quán)力清單，首先通過清單通過對法定的行政權(quán)限的進行明確完全列舉，摸清權(quán)力底數(shù)，然后才能對行政權(quán)力進行調(diào)整、優(yōu)化。在完備的清單基礎(chǔ)上進行簡政放權(quán)，隨后又對新形成的權(quán)力清單進行公布，二者相輔相成，良性互動，才能真正實現(xiàn)對行政權(quán)的控制與規(guī)范，促進行政機關(guān)依法行政。實踐中，有的地方打著簡政放權(quán)的口號，以 “行政權(quán)力數(shù)量最少”、“行政審批數(shù)量最少”為目標，通過合并、凍結(jié)、轉(zhuǎn)變等方式單純從數(shù)字上減少權(quán)力事項，實際上不符合簡政放權(quán)的宗旨，也背離了清單建設(shè)的動機。

（二）路徑選擇

行政權(quán)力清單的生命力在于其準確、精細和全面，否則將流于形式、適得其反，一方面致使行政機關(guān)制單的動力不足，另一方面引發(fā)群眾對政府公信力的質(zhì)疑。因此，必須加強清單的標準化建設(shè)、制度化建設(shè)和體系化建設(shè)。

1、加強權(quán)力清單的標準化建設(shè)

加強頂層設(shè)計，統(tǒng)一權(quán)力清單的格式和內(nèi)容，簡化形式，對權(quán)力清單進行標準化編制。

一是統(tǒng)一權(quán)力類型。開展行政職權(quán)理論研究，做好統(tǒng)一標準的頂層設(shè)計，對行政權(quán)力作統(tǒng)一分類，根據(jù)不同類型權(quán)力的特點設(shè)定相應的依據(jù)標準、職權(quán)標準等各項具體標準。明確每一類別的內(nèi)涵和外延，便于各行政機關(guān)操作。同時對權(quán)力事項名稱的表述進行統(tǒng)一，對兜底的“其它權(quán)力”，要有明確的法律法規(guī)依據(jù)，以免各行政機關(guān)擅自或者變相設(shè)置行政權(quán)力。盡量使權(quán)力清單按照法律法規(guī)的規(guī)定涵蓋全部權(quán)力，確保職責無缺位。

二是統(tǒng)一權(quán)力主體。明確哪些主體納入清單管理。建議在目前基礎(chǔ)上擴大清單覆蓋范圍，盡可能涵蓋當?shù)厮行惺剐姓殭?quán)的主體。首先應當將各級政府納入清單主體。各級政府都有自身的法定職權(quán)，數(shù)量可觀，包括行政許可、行政處罰、行政征收、行政確認、行政給付、行政裁決、行政獎勵等，如供地批準、遷移古樹名木批準、吊銷校車使用許可的處罰等權(quán)力事項的主體都是政府。其次是將本級政府工作部門、垂直管理單位都列入清單公示。

三是統(tǒng)一劃分的尺度。對權(quán)力的顆粒化程度作統(tǒng)一要求，用一把尺子衡量權(quán)力事項。為便于群眾理解和操作，建議盡量以具體行為為標準劃分權(quán)力事項。如根據(jù) 《城市市容和環(huán)境衛(wèi)生管理條例》規(guī)定，將“對違反市容衛(wèi)生行為的行政處罰”事項，細化為以下事項：對隨地吐痰、便溺，亂扔果皮、紙屑和煙頭等廢棄物的行政處罰；對在城市建筑物、設(shè)施以及樹木上涂寫、刻畫或者未經(jīng)批準張掛、張貼宣傳品等的行政處罰；對在城市人民政府規(guī)定的街道的臨街建筑物的陽臺和窗外，堆放、吊掛有礙市容的物品的行政處罰；對不按規(guī)定的時間、地點、方式，傾倒垃圾、糞便的行政處罰等。

2、加強權(quán)力清單制度化建設(shè)

應明確清單的政府規(guī)范性文件性質(zhì)，對清單的建立、調(diào)整、監(jiān)管等建立規(guī)范化的制度要求。

一是明確建立清單的制度。組建包括政府部門、專家學者、立法部門等多方面人員參加的綜合性清權(quán)主體。構(gòu)建科學、合理、標準化的確權(quán)流程，在對行政主體行使的直接面對公民法人和其他組織的行政職權(quán)分門別類進行梳理匯總后，進行合法性審查，開展專家論證，廣泛聽取社會公眾意見。在經(jīng)政府集體討論審定后，提請人民代表大會對權(quán)力清單進行確認。通過標準化的確權(quán)流程，保證清單建立的公開性、公正性和法治性。

二是明確調(diào)整清單的制度。市級政府在對權(quán)力清單中的權(quán)力事項進行調(diào)整時，明確調(diào)整的前提條件和程序。權(quán)力事項的取消和新增，以及對權(quán)力事項的具體內(nèi)容，如名稱、依據(jù)、主體、流程等進行修改的，必須有法律法規(guī)規(guī)章的明確依據(jù)。對于下放給下級政府和部門的權(quán)力事項，應當進行充分論證、風險評估。同時應建立每年定期對權(quán)力清單進行整體調(diào)整與清單個別事項調(diào)整相結(jié)合的動態(tài)管理工作機制，以適應行政執(zhí)法的及時性要求。

三是明確監(jiān)管清單的制度。一方面是通過權(quán)力清單監(jiān)管行政權(quán)力的規(guī)范運行，確保行政機關(guān)依法行政，另一方面是監(jiān)管清單制度本身的運行情況，確保統(tǒng)一規(guī)范實施清單的確認、調(diào)整、管理等工作?？梢越⒖陀^科學的評估機制，定期對權(quán)力清單運行效果進行跟蹤評估，確保權(quán)力清單在實踐中產(chǎn)生的實際成效及問題能夠客觀、真實地反映出來。

3、加強權(quán)力清單制度體系化建設(shè)

一是與行政主體制度相銜接。建立權(quán)力清單與執(zhí)法主體清單、執(zhí)法人員清單等制度相銜接的機制，將行政行為與行為主體相關(guān)聯(lián)，使群眾對行政權(quán)力的行使有更全面和直觀的了解。

二是與法律法規(guī)立改廢相銜接。 權(quán)力清單是職權(quán)法定的產(chǎn)物，權(quán)力清單的動態(tài)調(diào)整必須與各層級法律法規(guī)的立改廢相銜接，確保清單的合法性、及時性、準確性。通過清單運行，對個別事項的合理性、必要性發(fā)現(xiàn)的問題，按程序提請修法，形成良性互動。

三是與規(guī)范性性文件清理相銜接。行政規(guī)范性文件是行政機關(guān)行使行政權(quán)力的具體體現(xiàn)，對相對人的權(quán)利義務產(chǎn)生重大影響，目前已形成了定期清理的工作機制，權(quán)力清單制度須與其相配套。清單的建立和調(diào)整影響規(guī)范性文件的內(nèi)容的，及時提請修改或廢止文件；規(guī)范性文件的內(nèi)容對現(xiàn)有權(quán)力清單的具體內(nèi)容作出改變的，如省級政府部門下文改變某權(quán)力事項的操作流程，或者下放權(quán)力事項的，就要及時調(diào)整修改權(quán)力清單。

四是與簡政放權(quán)舉措相銜接。優(yōu)化辦事流程和下放行政權(quán)力是對行政權(quán)力主體和程序的改變，都與既有權(quán)力清單直接相關(guān)。應當根據(jù)各級政府及其部門簡政放權(quán)的具體舉措及時調(diào)整清單。同時根據(jù)簡政放權(quán)的要求，對照權(quán)力清單，實施科學的機構(gòu)編制管理，具體確定各級各部門“三定”內(nèi)容，進一步整合優(yōu)化機構(gòu)、優(yōu)化配置職能、調(diào)控精簡編制，從而建立科學有效的政府職能體系和組織體系。

〔1〕中共中央辦公廳、國務院辦公廳《關(guān)于推行地方各級政府工作部門權(quán)力清單制度的指導意見》；

〔2〕 《安徽省人民政府關(guān)于推行省級行政權(quán)力清單制度的通知》（皖政〔2014〕29 號 ）

〔3〕 《安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省省級政府權(quán)力清單和責任清單目錄的通知》（皖政〔2014〕76號）

〔4〕 《馬鞍山市人民政府關(guān)于公布馬鞍山市市級政府權(quán)力清單和責任清單目錄的通知》（馬政〔2015〕4號）

〔5〕 《馬鞍山市人民政府關(guān)于公布市政府權(quán)力清單和責任清單動態(tài)調(diào)整結(jié)果的決定》（馬政〔2016〕16號）

〔6〕江蘇機構(gòu)編制網(wǎng) ，江蘇省政府各部門行政權(quán)力事項清單http://www.jssbb.gov.cn/xzql/index.action.

〔7〕浙江政務服務網(wǎng) 行政權(quán)力清單http://www.zjzwfw.gov.cn/col/col52673/index.html.

〔8〕安徽省人民政府關(guān)于公布安徽省 省級政府權(quán)力清單和責任清單目錄的通知-安徽省機構(gòu)編制委員會辦公室http://www.ahjgbzw.gov.cn/include/web_content.phpid=98236.

〔9〕中國南通政府網(wǎng)站 行政權(quán)力事項匯總專欄http://www.nantong.gov.cn/col/col53099/.

〔10〕蕪湖市市級行政權(quán)力清單 http://www.smxs.gov.cn/zt/qlqd/index.html.

〔11〕胡稅根 徐靖芮：《我國政府權(quán)力清單制度的建設(shè)與完善》，載《中共天津市委黨校學報》2015年第1期.

〔12〕羅亞蒼：《權(quán)力清單制度的理論與實踐》，載于《中國行政管理》第2015年第6期.

〔13〕郭慶松，陳奇星：《推行政府權(quán)力清單制度：上海的實踐與思考》，載于《行政管理改革》.

〔14〕余凌云，《行政法講義》， 清華大學出版社，2010年1月版.

馬鞍山市政府法制辦課題組，成員：張桂華，李霞（執(zhí)筆），陳國利。

〔責任編輯：王星閩〕