周璇

摘要：土地利用總體規(guī)劃是國家及各級(jí)政府依法對(duì)所轄土地綜合利用而進(jìn)行的一種非常重要的宏觀調(diào)控手段。本文以剖析了城市規(guī)劃優(yōu)缺點(diǎn)：借鑒了不同國家對(duì)土地利用規(guī)劃的法規(guī)和做法，對(duì)我國這項(xiàng)工作的修編從不同方面有側(cè)重點(diǎn)地提出個(gè)人的簡(jiǎn)單思考與意見建議。

關(guān)鍵詞：土地利用；總體規(guī)劃；修編建議；借鑒與思考

為促使科學(xué)發(fā)展理念落到實(shí)處，確保耕地保護(hù)這項(xiàng)最嚴(yán)格的法規(guī)制度得到有效落實(shí)，必須科學(xué)抓好頂層設(shè)計(jì)，即土地利用總體規(guī)劃這項(xiàng)法規(guī)，作為各地指導(dǎo)本地土地利用的重要法規(guī)依據(jù)。實(shí)現(xiàn)國家土地資源能夠長遠(yuǎn)發(fā)展，就必須是一個(gè)科學(xué)合理，符合客觀規(guī)律，符合當(dāng)?shù)貙?shí)際，科學(xué)合理利用土地的總體規(guī)劃。

1實(shí)踐剖析土地利用總體規(guī)劃

1.1土地利用總體規(guī)劃取得的成效

《國家土地利用總體規(guī)劃》，首先全面明確了基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)等基礎(chǔ)設(shè)施用地及各類項(xiàng)目開發(fā)建設(shè)用地的基本要求，為解決民生與社會(huì)建設(shè)發(fā)展問題提供了基本用地保障。其次土地利用總體規(guī)劃的科學(xué)編修為各地全面落實(shí)上級(jí)年度計(jì)劃用地，特別是基本農(nóng)田耕提供了理論依據(jù)。再次是為各地政府在土地利用上提供了監(jiān)督檢查的法理依據(jù)。最重要的是國家及各地總體規(guī)劃的制定出臺(tái)全面增強(qiáng)了依法、合理、節(jié)約用地的觀念依據(jù)，切實(shí)保護(hù)耕地被強(qiáng)制使用的意識(shí)，確保了土地使用管理的基本國策全面植入每個(gè)人的觀念里。

1.2踐行落實(shí)土地利用總體規(guī)劃過程中存在的主要問題

第一，土地利用總體規(guī)劃有計(jì)劃經(jīng)濟(jì)意識(shí)形態(tài)縮影，不能完全適應(yīng)中國特色社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)條件下各項(xiàng)使用建設(shè)用地的整體需求。由于各項(xiàng)投資建設(shè)的大量投入，增擴(kuò)建設(shè)用地急劇，造成總體規(guī)劃修改頻、幅度大、幅面廣。部分地區(qū)為有效改變當(dāng)?shù)剞r(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，大量占用農(nóng)用耕地，改種經(jīng)濟(jì)果樹，改畜牧養(yǎng)殖場(chǎng)或挖魚塘等，形勢(shì)嚴(yán)峻。第二，各地政府在土地利用總體規(guī)劃的具體落實(shí)中缺乏剛性制約，不能全面控制非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)用地規(guī)模大小與范圍。第三，土地利用總體規(guī)劃檢查監(jiān)督部門缺乏有效檢查監(jiān)督，對(duì)違反土地規(guī)劃使用者處罰較輕，造成違規(guī)者為所欲為，以個(gè)人意志為轉(zhuǎn)移，隨意破壞總體規(guī)劃的現(xiàn)象屢見不鮮，沒有懲前毖后措施。第四，修改土地利用總體規(guī)劃過頻，從中充分暴露出在制定規(guī)劃頂層設(shè)計(jì)，不夠科學(xué)，缺乏廣大民眾的參與，缺乏監(jiān)督，缺乏群眾基社會(huì)經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

2充分借鑒他國土地利用法規(guī)及做法

第一，日本能從全局考慮國內(nèi)整體土地資源，從政治、經(jīng)濟(jì)、文化等方面綜合衡量意識(shí)出發(fā)，達(dá)到全面綜合利用、合理有效開發(fā)和全域保護(hù)國土資源，最大限度地提高各項(xiàng)福利，保護(hù)有限土地資源。第二，英國土地利用總體規(guī)劃制定。其整個(gè)規(guī)劃體系由四級(jí)政府部門構(gòu)成，均具有法律效力，各級(jí)政府均能夠獨(dú)立制定本地土地利用管理規(guī)劃。能夠做到自下而上編修，自上而下逐級(jí)控制，上下級(jí)協(xié)調(diào)一致。第三，美國土地利用總體規(guī)劃規(guī)定。對(duì)國家或各家共有的土地，不論是否被定級(jí)分等、是否棄置不用或者另被劃定其它用途等，均應(yīng)當(dāng)根據(jù)各地實(shí)際編修其規(guī)劃。并在制定規(guī)劃時(shí)，要求廣大民眾參與，召開公眾聽證會(huì)，使廣大國民都能參與到公有土地利用規(guī)劃的制定之中。

3新一輪土地利用總體規(guī)劃的修編與實(shí)施意見建議

3.1要持續(xù)強(qiáng)化中央和地方政府對(duì)土地利用的宏觀掌控

我國是一個(gè)農(nóng)田耕地資源嚴(yán)重不足的國家。能夠科學(xué)合理使用土地，特別是對(duì)現(xiàn)有耕地的保護(hù)具有重大的意義，是涉及我整個(gè)中華民族生存發(fā)展的根本問題，必須由中央統(tǒng)一規(guī)劃，統(tǒng)一負(fù)責(zé)管理。任何單位和個(gè)人在土地利用用管理上必須絕對(duì)服從國家的總體規(guī)劃。要強(qiáng)化城鎮(zhèn)與鄉(xiāng)村用地規(guī)模的有效控制，逐級(jí)分解省、縣（市）、鎮(zhèn)（鄉(xiāng)）及村莊在土地利用總體規(guī)劃中的農(nóng)田耕地的保護(hù)與補(bǔ)充，作為各地合理使用土地的主要依據(jù)。

3.2繼續(xù)實(shí)行嚴(yán)格的土地征用管制

實(shí)行土地用途征用管制是世界各地通用的一項(xiàng)土地利用管理制度。重點(diǎn)是農(nóng)用耕地轉(zhuǎn)移限制；強(qiáng)化土地利用分區(qū)管控：即農(nóng)用耕地、建設(shè)用地、景觀保護(hù)用地和特殊需求用地等區(qū)域。特別強(qiáng)調(diào)在基本農(nóng)用耕地區(qū)內(nèi)禁止各項(xiàng)非農(nóng)業(yè)建設(shè)項(xiàng)目開發(fā)利用等等。因各種原因造成原土地利用總體規(guī)劃中的指標(biāo)內(nèi)容變化的，涉及國家整體基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、國家生態(tài)環(huán)境建設(shè)用地等等，必須報(bào)國務(wù)院審批：對(duì)各級(jí)政府搞的“形象”工程建設(shè)用地的，堅(jiān)決嚴(yán)令禁止。

3.3要把當(dāng)前發(fā)展與長遠(yuǎn)發(fā)展相結(jié)合

總體規(guī)劃的長遠(yuǎn)目標(biāo)是保障現(xiàn)有土地資源使用管理的長遠(yuǎn)發(fā)展建設(shè)，使國家的經(jīng)濟(jì)、資源、人口和環(huán)境等方面建設(shè)協(xié)調(diào)發(fā)展，達(dá)到“人和自然”在一個(gè)良性的環(huán)境中，能健康、多元地共生共存。在有效改善生態(tài)環(huán)境的前提下，科學(xué)合理地利用現(xiàn)有土地資源，有效提高現(xiàn)有土地利用率，有效轉(zhuǎn)變土地使用管理方式，走出節(jié)約發(fā)展的良性發(fā)展路子。

3.4要堅(jiān)持剛與彈性指標(biāo)相結(jié)合

剛性指標(biāo)是指現(xiàn)有農(nóng)田耕地總數(shù)量，彈性是指現(xiàn)存耕地使用量。首先我國人多地少，人均耕地更少，且我國又是一個(gè)農(nóng)業(yè)大國，農(nóng)村人口在較長時(shí)間內(nèi)還占人口主體，在短時(shí)間內(nèi)無法實(shí)現(xiàn)人口城鎮(zhèn)化；其次我國人口眾多，約占世界的1/5，糧食消費(fèi)量巨大，其來源主要依靠我們自己解決，這不必須要有足夠的耕地來作保證。因此，規(guī)劃的修編必須把農(nóng)田耕地只增不減作為剛性指標(biāo)的第一出發(fā)點(diǎn)加以落實(shí)。

結(jié)語：科學(xué)合理地編修土地利用總體規(guī)劃是國家土地使用之根本，是強(qiáng)制性的法規(guī)制定，同時(shí)作為國家性法規(guī)，必須要把頂層設(shè)計(jì)作為重中之重，科學(xué)合理，作為指導(dǎo)各級(jí)政府有效使用管理土地的法規(guī)依據(jù)。